完善利益保障机制 促进社会资本参与乡村振兴

王朝才

乡村振兴是党的十九大提出的一项重大战略，是党中央着眼“两个一百年”奋斗目标和农业农村短板问题作出的战略安排。社会资本参与乡村振兴，能提高农村资金供给，还能通过对土地、劳动力等要素的再配置，有效提升农业要素配置效率，为乡村振兴提供有力保障。推进乡村振兴战略，必须通过完善利益保障机制，促进社会资本参与。

乡村振兴的参与主体包括农户、政府和社会资本。当前，小农经营仍占我国主流，农民的资金筹措、创新创业、经营管理技能均有所不足，难以完全发挥农村自然禀赋的优势，满足乡村振兴和现代农业发展需要。而依靠政府投入主导乡村振兴目前存在外生性输血难以形成长效机制、福利性支出易滋生“养懒汉”现象以及财政投入有限这三方面制约，政府“大包大揽”和“无限输血”的模式不可持续。因此需要引入金融、服务、产业等包括国有及民营资本在内的社会资本参与乡村振兴，通过市场机制的内生化，形成造血机制。

自2020年起，农业农村部连续三年印发《社会资本投资农业农村指引》，明确了社会资本在乡村振兴中的地位。当前工业产能相对过剩、农产品需求快速增加，社会利润的分配开始向农业领域倾斜。巨大的存量资金在城市空间无法有效释放，加上农村丰富的资源吸引，社会资本的逐利属性促使其迫切希望参与乡村振兴。

乡村振兴项目普遍存在回报周期长，盈利空间小，经营风险大，产业融资难等问题，导致社会资本“进不来、不愿进”。

（一）鄉村振兴项目自身不足，影响社会资本投入信心

一是基础设施缺口大，产业发展难度高。现有道路交通基础设施不足，不利于产品运输与销售，扩展产业链长度；数字化智能化设施不足，不利于借鉴城市企业公共服务共享模式，推进产业融合；水利基础设施不足，难以做到旱涝保收。二是以小农为主难以形成有效规模。小农为主加上集体经济发展程度低，社会资本无法大规模整合土地资源发展产业，导致产业边际效益低下；同时企业获取资源时需同分散的个体农户进行洽谈，在一定程度上增加了信息搜索和谈判的成本。低收益和高交易成本将降低乡村振兴对社会资本的吸引力。

（二）某些政策限制，降低社会资本最终收益

部分“三农”项目的定价标准等受国家调控，影响社会资本的成本收益。为维持物价稳定，保护农民收益，政府制定了粮食最低收购价、猪肉限价等政策，也在一定程度上影响了商业收益。其次，政府对农户征地的补偿金比较高，当公司与农民存在土地争议时也坚决维护农民的利益，使得外来资金进入费用上升，同时受土地政策影响致使部分村民对土地待价而沽，也提升了社会资本的投入成本。

（三）“三农”项目风险高，增加社会资本经营难度

一是乡村振兴中不可控风险大。与其他行业相比，农业更容易受洪水、干旱、瘟疫和食品安全等外部冲击影响，即农业弱质性反映在经营中，项目经营难度高。二是乡村振兴项目存在较大的不确定性。比如部分村民从项目前期到实施阶段的不配合，村委会和乡镇干部换届后项目停滞等等，极易引发农村社会纠纷。

2020年中央一号文件提出“引导和鼓励工商资本下乡，切实保护好企业家合法权益”。完善社会资本参与乡村振兴的利益保障机制，需弥补项目不足，完善政策缺陷，缩小风险敞口。

（一）弥补项目不足，吸引社会资本投入

一是加强基础设施建设。构建与产业相配套的基础设施，健全旅游路线配套的基础设施，布局农产品加工业配套的科研基地，完善通信、物流、包装加工等在内的产业链建设。因地制宜，明确不同地域、不同类型基础设施建设的优先供给顺序，有序推进农村基础设施协调建设。二是布局农业规模经营。组建和壮大乡村集体经济，明晰村域经营性资产的集体产权归属，统一经营管理乡村资源。三是推进乡村振兴规划。做好全域尤其是县域和镇域的乡村振兴规划统筹，在尊重农民土地经营流转主体地位的基础上，构建规模化发展。合理规划引导农业产业结构调整与布局，形成一县一业、一镇一特、一村一品的产业发展格局，摈弃地产思维，注重交通、加工、科研、物流和冷藏等产业联合，鼓励社会资本重点发展资本、技术密集型“三农”产业。

（二）完善相关政策，提升社会资本收益

一是让社会资本充分了解和用好政策。引导社会资本充分把握现有财政贴息、财政拨款、税收减免政策的先决条件和申报规范，确保乡村振兴项目的政策激励与约束都能细化落实。二是完善政策。明确规定参与乡村振兴各方的责任义务和利益分配机制；适当调整土地政策为乡村产业发展创造有利条件；围绕乡村产业发展适当调整现有财政政策。三是开发其他措施。进一步拓宽社会资本方参与乡村振兴的投资渠道，形成利益联结机制。乡镇与县政府可通过划拨资产、特许经营权、农用地资本化抵押等新措施，降低项目成本，提升项目利润，吸引社会资本。

（三）缩小风险敞口，降低社会资本损失

一是降低不可控风险的影响。一方面，要建立保险机制，提升农业保障。财政要加大补贴力度，鼓励地方因地制宜推出优势特色农业保险，建立健全财政支持的多方参与、风险共担、多层分散的农业大灾风险缓释机制。尤其对于受自然灾害和疫情影响较大的种植业、养殖业，以及以其为基础的加工业、旅游业、农村特殊资源等产业，保险机制不可或缺。另一方面，建立担保机制，解决资金缺口问题。既要破解新型农业经营主体有效抵质押物缺乏或不足，财务信息不够完整规范的问题，满足银行等传统金融机构风险管理要求。同时也必须考虑银行的贷款本金安全和合理利息收益，通过政策性担保，发挥财政“四两拨千斤”的杠杆撬动作用，调动银行的放款积极性。

二是避免不确定风险的发生。首先，要注重乡村治理。以产业为先导，联合智库专家做实操性强、村民看得懂的乡村振兴规划蓝图。积极与村委会沟通协调，保障资本下乡后的持续发展，降低纠纷发生的可能性。其次，要注重乡村法治。完善企业依法退出机制，降低投资风险，保障投资安全，解决企业下乡的后顾之忧。最后，要重视乡村党建工作。提高村委会工作水平，狠抓素质提升，强健骨干队伍，走好群众路线。提高农民觉悟，充分调动村民参与乡村振兴的积极性。

（作者单位：中国财政科学研究院）

责任编辑：宗宇翔