英烈纪念设施保护行政公益诉讼监督难点及对策

毛斌

摘 要：烈士纪念设施是对人民群众进行革命传统教育的重要载体。针对开展英烈保护领域公益诉讼中存在的发现收集固定证据难、责任界定难、专业鉴定难等监督难点，检察机关应加强调查核实、分析论证、专业鉴定、跟进监督等，并督促行政机关将散葬烈士墓迁入烈士陵园集中管护，彰显公益诉讼在英烈纪念设施保护中的制度优势和价值。

关键词：行政公益诉讼 诉前程序 英烈纪念设施保护 磋商机制

一、基本案情及办案过程

1948年7月，解放军山东兵团第九纵队在大汶河南岸阻击南援兖州的国民党军队，打响了汶河阻击战，战斗极其悲壮惨烈，200余名将士英勇牺牲，长眠在宁阳县境内。这些散葬的烈士墓因无人管护，有的杂草丛生、墓碑残破，有的周边被农民种植作物。

山东省宁阳县人民检察院（以下简称“宁阳县检察院”）针对辖区内多处烈士纪念设施存在无专人管理、损毁严重等问题，于2020年4月立案审查。为全面了解全县英烈纪念设施管理现状，宁阳县检察院开展深入调查，共排查出分散在5个乡镇的211处烈士墓，发现多处无专人管理。宁阳县检察院组织县党史办等单位召开磋商论证会，分析无名烈士纪念设施档案资料，进一步校核烈士信息，考证历史资料。

2020年4月，宁阳县检察院制发检察建议，建议县退役军人事务局对无专人管理的散葬烈士墓进行集中保护。该单位收到检察建议后，制定以迁入烈士陵园保护为主、就地保护为辅助的保护方案，向县财政争取资金58万元用于烈士墓迁葬费用［1］。宁阳县检察院积极跟进监督，推进工作落实。2021年12月，县退役军人事务局按照检察建议内容进行了全部整改，并给予书面回复。

二、 英烈纪念设施保护案件检察监督难点

（一）历史事件发生长久，发现收集固定证据难

汶河阻击战发生距今已经有70多年，战斗经历者、见证者都十分难找，许多物证也不复存在。同时，由于相关单位管护不力，造成烈士墓损毁严重，致使用以证明案件的证据存在发现难、收集难、固定难。发现证据难主要表现在：无名烈士分布在全县5个乡镇211处，发掘墓地需要大量人力物力财力，需要法医人才现场指导。收集证据难主要表现在：迁葬过程中，发掘烈士遗骸157具，发现的钢盔、烟袋嘴、印章等无名烈士遗物，这些遗骸和遗物的保存也存在很多困难。固定证据难主要表现在：因时间久远，有的烈士遗骸已经自然毁坏，给专业技术鉴定带来困难。

（二）行政监督管理部门职能发生变化，责任界定难

如何界定检察建议的发送对象，直接关系到检察建议能否得到有效落实，需要认真研判，尤其是在行政监督管理部门职能发生变化时，更需要严格责任界定。根据行政诉讼法第25条，检察建议的发送对象为对生态环境和资源保护等领域“负有监督管理职责”的行政机关。经调查，宁阳县机构改革之前，英烈保护工作等职责隶属于县民政局，2019年1月，新成立县退役军人事务局后，该项职责划归县退役军人事务局行使。而英烈设施的损坏是经过多年后形成的，期间又经过多个行政部门职能变迁，现在应当由哪个监管职能部门具体负责，责任如何区分，需要准确界定。

（三）无名烈士遗骸规模大数量多，专业鉴定难

由于烈士遗骸鉴定的专业性和技术性，检察机关需要一定的专业技能来支持事实认定和证据收集。该案涉及烈士211名，发掘烈士遗骸157具，据了解，这是山东省基层检察院在办理英烈设施保护公益诉讼案件中，监督数量较多的散葬无名烈士迁葬工程。对发掘的检材作出鉴定结论，需要很长的一段时间。

（四）英烈纪念设施保护专业性较强，办案难度大

一方面，英烈权益保护公益诉讼领域，可供借鉴的相关案例较少，在具体案件办理中无法获得相应指导且基层办案人员专业知识缺乏，缺少办案经验。另一方面，监督难度大。将零散烈士纪念设施进行集中管护效果好但困难多、耗时长，检察机关需要花费大量的时间和精力对整改情况及时跟进监督，这无疑加大了监督难度。但检察机关办案力量有限，很难有充足的人力资源后续跟进监督，导致英烈设施保护公益诉讼监督效果难以保证。

三、英烈纪念设施保护行政公益诉讼开展路径

（一）广泛调查核实，实现相关证据要求

《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）对检察机关在办理公益诉讼案件中调查权进行了规定。一是利用无人机、执法记录仪等侦查设备固定证据。调查中，考虑到取证区域范围较大、传统相机拍摄无法全面取证，而使用无人机、执法记录仪对有关墓地全景拍摄，可以从不同角度详细记录无名烈士墓损毁破坏的详细情况，固定相关证据。二是实现调查内容专业化。着重查清行政执法机关主观上有无过错、损害事实是否正在发生、国家利益和社会公共利益是否持续受损。［2］三是确保定案证据形成链条。根据案件进展情况，及时补充完善证据，综合运用调阅卷宗材料、询问行政相对人、收集视听资料、勘验现场等调查方式，使定案的证据形成完整的链条。［3］

（二）深入分析论证，确定部门监管职责

《烈士纪念设施保护管理办法》第4条规定，烈士纪念设施保护应当由县级以上地方人民政府退役军人工作主管部门负责。经调查，新成立的县退役军人事务局，负责烈士褒扬、纪念设施管理工作，依法承担英烈保护等项职责。在办理本案时，认真查阅了《宁阳县机构改革实施方案》和“三定方案”，最终确定县退役军人事务局负有监管职责。

（三）借力专业技术力量，强化证据收集和固定

在烈士遗骸鉴定方面，需要解决两个方面的问题：一是烈士遗骸距离现在时间久远，再加上当时掩埋条件比较差，造成遗骸降解程度严重，DNA检材提取困难；二是因烈士父母兄妹等近亲目前健在的也比较少，依靠远亲DNA进行比对，开展復杂亲缘关系鉴定也比较困难。［4］《办案规则》第35条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以采取咨询专业人员、委托鉴定、勘验现场等方式开展调查和收集证据。由于无名烈士遗骸的发掘和鉴定与传统案件相比难度更大，为克服这一难题，县退役军人事务局专门邀请第三方鉴定公司提供技术支持。一是发掘过程中邀请法医全程参与指导。根据“起骨完整、不留遗物”原则，经过抢救性发掘，留存烈士遗骸157具、DNA检材157份。二是定制高规格烈士棺椁。为了体现对烈士的尊重，对于需要迁葬的无名烈士，按照抗美援朝烈士棺椁的样式，专门定制了棺椁，将烈士遗骸直接装入棺椁不再火化，为以后烈士寻亲奠定基础。三是利用DNA鉴定技术为烈士寻亲。委托司法鉴定中心对7名遗骸检材进行DNA测序、比对，确定寻亲方向，发起烈士寻亲活动。今年4月，通过遗骸检材DNA比对技术，成功为两名烈士找到了家人。

（四）加强跟进监督，推进整改工作落实

在行政公益诉讼案件办理中适用磋商机制，加强与被建议对象的沟通交流，有利于达成公益保护共识，促进相关问题解决。为确保磋商会谈效果，一是做好会前充分准备。鉴于本案的专业性、复杂性特点，检察机关邀请县党史办主任、县退役军人事局负责同志担任听证员。二是围绕关注焦点进行协商。磋商会上，检察官分别就案件事实、证据调取、法律适用情况以及行政机关履职情况进行了阐释和说明。行政机关对后续整改发表了意见。三是精心组织磋商评议。经过磋商和评议，大家一致认为无名烈士墓的保护问题亟需解决，已经对社会公共利益造成侵害，检察机关提出建议非常必要。行政机关表示要认真整改，促进问题有效治理。

四、办理英烈保护领域公益诉讼案件的启示

（一）主动担当履职，发挥公益诉讼制度优势

2021年6月，退役军人事务部和最高检部署开展全国县级及以下烈士纪念设施管理保护专项行动。［5］2021年7月，国家退役军人事务部等13部门联合印发《关于建立英雄烈士保护部门联动协调制度的意见》，要求建立日常联络机制、信息共享协同机制、案件移送衔接机制、协同开展工作机制，形成保护英烈设施合力。［6］作为检察机关要主动担当，积极履职，及时开展前期调查工作，充分发挥公益诉讼保护英烈权益的制度优势，推进相关问题解决。

（二）注重办案程序规范，切实维护司法权威

检察机关应充分利用专家咨询、专业鉴定、磋商、制发诉前检察建议等方式督促有关部门依法履职，积极整改，实现烈士纪念设施保护信息校验全覆盖、规范整修全覆盖、有效管护全覆盖、宣传教育全覆盖，切实维护国家和社会公共利益。［7］

（三）追求办案效果最优化，推动社会共同关注公益保护

检察机关行使检察公益诉讼职能，开展对烈士纪念设施的专项保护，有利于引导社会公众增强保护意识，营造崇尚英烈、学习英烈、捍卫英烈的浓厚氛围，让英烈精神赓续传承，红色基因代代相传。本案中，为了巩固办案效果，检察机关配合有关部门，邀请新华社、检察日报、山东法制报等多家媒体对该案进行了集中宣传报道，取得了良好的社会效果。

*山东省宁阳县人民检察院党组书记、检察长、四级高级检察官［271400 ］

［1］ 参见刘璠、张仁刚、沈爱国：《从不放弃，送烈士回家》，《山东法制报》2022年4月6日。

［2］ 参见卢金增、王永建、沈爱国：《“五化”机制直击公益诉讼办案薄弱点》，《检察日报》2021年8月19日。

［3］ 参见谢丹、杨俊：《贵州铜仁市江口县人民检察院诉铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局不依法履职案》，《中国检察官》2018年第12期。

［4］ 參见侯坤：《揭秘在韩志愿军烈士“回家”之路》，《中国退役军人》2021年第10期。

［5］ 参见胡卫列、易小斌：《陈望道姓名、肖像保护行政公益诉讼案的办理与思考》，《中国检察官》2022年第8期。

［6］ 参见廉颖婷：《建立英雄烈士保护部门联动协调制度》，《法治日报》2021年7月8日。

［7］ 同前注［1］。