检察机关督促整治非法取土行为行政公益诉讼案

李书平　徐洪艳　张立男

办案要旨

针对不法分子在基本农田保护区内非法取土，肆意破坏黑土地资源的违法行为，检察机关充分运用“监管违法追责、犯罪行为打击、公益损害恢复”“三位一体”办案模式，厘清行政机关职责，精准制发诉前检察建议，督促履职；加强与纪检监察机关协调联动，深挖细查并及时移送违法违纪及涉嫌犯罪问题线索；科学合理确定修复方式，强化系统治理，促进构建黑土地公益保護大格局。

案情回顾

［基本案情］2012年春，中铁二十局集团公司第四工程有限公司（以下简称“中铁第四公司”）在黑龙江省肇东市修建高速铁路，需要对外购买符合标准的施工用土。肇东市宋站镇派出所辅警徐某等3人为获取经济利益，在没有任何审批手续的情况下，雇佣多人操作挖掘机、翻斗车私自在肇东市宋站镇乐业村某屯耕地和林地内盗取黑土，导致案涉现场形成三处取土大坑，耕地和林地遭到严重破坏，且难以恢复。2021年6月，黑龙江省绥化市人民检察院（以下简称“绥化市院”）接到群众举报，立即成立了由检察长担任组长，公益诉讼业务骨干为主体共计17人的专案调查小组，展开立案调查工作。

［办案过程］绥化市院办案人员运用无人机、测量仪等设备对某屯三处被盗挖土坑进行了勘验检查并拍照记录，经现场测量，该三处被盗挖土坑的面积分别为0.82公顷、0.76公顷、1.13公顷，总面积约27172.8平方米，三处被盗挖土坑深度均超过8米，体积达215782.4立方米。三处被盗挖土坑边缘大量的黑土经过长年累月的雨水冲刷下泄坑内，导致坑内泥沙混杂污浊不堪并造成坑岸边松土崩解，土坑面积持续扩大，严重影响周边基本农田耕种。同时，土坑临近乡道，是附近村民出行的必经之地，但其周围无任何防护措施及警示标志，安全隐患突出。

办案人员走访了肇东市自然资源局、肇东市林业和草原局等11个行政机关。走访中，绥化市院及时向绥化市委请示汇报，与肇东市委、市政府沟通协调，与肇东市自然资源局召开座谈会等，调取了《肇东市宋站镇土地利用总体规划图》《肇东市土地利用现状图》等52份书证，准确认定三处被盗挖土坑的土地性质分别为基本农田、林地及建设用地，督促行政机关委托第三方公司对三处被盗挖土坑破坏状况进行鉴定，该公司出具的《鉴定意见报告书》显示，三处被盗挖土坑土壤结构已遭到严重破坏，基本农田已不具备耕种条件，造成经济及生态环境损失1400余万元。同时，办案人员对某屯村民、村基层组织人员、乡镇干部等50余人逐一进行调查询问，制作80余份《询问笔录》，证实徐某等3人有重大作案嫌疑。2021年11月2日，绥化市院责成所辖肇东市人民检察院对相关公安机关制发立案监督检察建议，建议对徐某等3人采取强制措施。为了进一步查清徐某等人非法取土获利情况，绥化市院在黑龙江省人民检察院的指导下，赴山东青岛等地区对中铁第四公司等单位展开调查。调查期间，检察机关调取了公安机关查证的关于中铁第四公司工程施工详情、黑土提供人基本信息等书证，初步证实徐某等人非法取土获取利益26万余元。2021年11月18日，绥化市院根据调取的现有证据，充分认定非法取土行为造成公益损害事实的存在，将此案作为公益诉讼案件立案。

2021年12月，针对非法取土行为造成的公益损害问题，绥化市院调取有关行政机关权力清单，明确监管责任部门，分别向肇东市自然资源局、肇东市林业和草原局、肇东市宋站镇人民政府制发了公益诉讼诉前检察建议，督促3个单位严格履行监管职责，对被破坏的黑土耕地和林地制定具有可行性的复垦方案，尽快恢复耕种条件，并针对中央环保督察组曝光的辖区内存在的违法占用耕地等黑土地保护问题线索，落实主体责任、全面开展自查自纠工作，坚决彻底整改。

［办案结果］肇东市自然资源局、肇东市林业和草原局、肇东市宋站镇人民政府收到检察建议后，对建议内容高度重视，聘请黑龙江沃土华源科技开发有限公司对修复三处被盗挖土坑（含上覆黑土层）所需要的费用进行测算，经研判如采用肇东市辖区内所有建筑垃圾进行回填并覆盖黑土层，需要10年，回填总费用1200余万元。2022年2月，上述3个单位书面回复绥化市院，称经过专家分析论证，拟按照占用耕地“占一补一、占补平衡”补偿制度及异地还林的方式完成修复计划。检察机关坚持实事求是的原则，综合考虑保护村民出行安全的极端重要性与现实紧迫性以及被破坏现场难以恢复原貌的实际情况，同意了行政机关的修复计划。截至2022年12月，上述3个单位已选择了异地补充耕地地块及异地还林地块，并已完成耕地改造和异地还林。对于土坑中涉及的建设用地部分，已将其作为村庄边缘空闲地，由村委会设置防护围栏，用于村庄堆放秸秆等用途；其余两处土坑已进行综合利用，改造成养殖坑塘，由鱼塘承包人设置围栏及警示牌，负责后期管护工作。

此外，绥化市院深挖非法取土背后的利益链条，将23人涉嫌违法违纪及犯罪问题线索移送绥化市纪检监察机关依法处理。线索移送后，依据《绥化市检察机关与纪检监察机关在行政公益诉讼工作中加强协作配合办法》相关规定，绥化市院与绥化市纪检监察机关联合召开了座谈会，就线索查办进度、反馈时限等事项达成共识。截至2022年12月，绥化市纪检监察机关已成立专案小组展开立案调查，证实徐某盗挖黑土进行牟利的犯罪事实，并已由检察机关批准逮捕。

办案思考

（一）依法能动履职，找准监督有效路径，加强黑土地保护

黑土地不仅是极其珍贵的自然资源，也是国家粮食安全战略顺利实施的重要保障。覆盖在耕地、林地、草地等土地类型上的表层黑土，由于土壤性状好、肥力高，非常适合植物生长，具有重要的战略意义和经济价值。在东北地区，加强耕地及林地保护是保护黑土地最直接、最有效的方式。

近年来，对黑土资源的超负荷开发利用以及一些不法分子在利益驱动下的非法盗挖、滥挖、贩卖情况易发、多发，加强黑土地综合保护刻不容缓。本案中，针对非法取土行为致使基本农田保护区内的黑土地丧失基本功能和遭受永久性破坏的违法情形，检察机关及时启动公益诉讼诉前程序，督促和支持行政机关履行黑土地保护法定职责，尽快恢复耕地及林地耕种条件。在经专业机构评估鉴定后，确定三处被盗挖土坑短期内已无法恢复耕种条件的情况下，检察机关统筹考虑村民出行安全需求与原地修复工作的复杂性，并兼顾黑土资源不可再生，一旦破坏难以逆转的现实因素，及时督促行政机关制定替代性修复方案，借助“外脑”，加强分析论证，按照经济可行、技术合理、综合效益最佳及便于操作的原则和要求进行修复。一是根据占用耕地“占一补一、占补平衡”补偿制度，使用绥化市耕地储备库中的已符合基本耕种条件的一般农用地进行补充，通过实施土地整理复垦项目方式将一般农用地整治为耕地，新增耕地经验收合格，正式纳入黑土地保护范围后，用以补充取土坑占用的耕地面积，达到耕地总量“进出平衡”。二是按照异地还林的方式恢复已破坏的林地数量。三是按照“因地制宜”原则，针对被破坏土坑加强防护，综合利用，确保村民出行安全，防止新的公共利益受到侵害。

（二）准确确权定责，深挖违法犯罪线索，提升检察建议刚性

1.厘清监管职责，明确责任部门。涉土案件危害后果的发生往往牵涉到多个环节，如审批、取土、运输、贩卖等，如何找准监管责任部门，理清各个环节各责任部门责任大小，是检察机关公益诉讼监督工作首先要解决的问题。检察人员在办案过程中，要以各个环节各责任部门应履行和實际履行职责情况为主线，全面收集有关职责分配、工作要求的书证以及询问笔录、证人证言等其他证据，客观分析监管部门在工作中实际履行的职责以及应负责任与否、责任大小，最终确定监管责任部门。本案中，检察机关及时调取行政机关权力清单，根据被破坏黑土地的性质，准确认定自然资源部门与林业和草原部门具有监管职责，同时，非法取土行为发生在肇东市宋站镇，乡镇政府作为统筹协调和督促管理乡镇事务的主要行政机关，对辖区内的土地和林木资源具有法定的监管职责，因此进一步认定肇东市宋站镇人民政府属于监管责任部门。

2.发挥检察智慧，克服办案阻力。由于此案时间跨度大、涉及部门及人员较多，给办案人员调查取证带来极大阻力。办案人员通过对非法取土现场进行勘验检查，明确了黑土地被破坏的严重后果。为了准确认定犯罪事实，掌握核心证据，办案人员把相关书证调取作为查办案件的切入点，抓好证据收集及核查工作，通过走访行政机关，强化协调配合，及时调取相关书证，准确认定了三处被盗挖土坑的土地性质。同时，办案人员迅速锁定涉案人员，逐一调查询问，及时固定关键证据。调查中，面对有关公安机关压案不查的情况，检察机关及时制发立案监督检察建议，督促加快案件查办进度，并跨区域进行调查取证，查清非法取土获利事实，案件办理取得实质性进展。

3.坚持循线深挖，提升案件质效。涉土领域个人普通违法犯罪行为往往和滥用职权、玩忽职守等公职人员职务犯罪相互交织。本案中，检察机关打出“监管违法追责、犯罪行为打击、公益损害恢复”“三位一体”的黑龙江公益诉讼保护“组合拳”，在注重保护被破坏的黑土资源的同时，加强研判涉黑土地案件发案规律及特点，深挖背后存在的利益链条，通过对审批、取土、贩卖等环节逐一梳理，以案发时间为序列、以涉案人员及行政机关为主线，详细分析案件事实的发展过程及涉案人员的相互利益关系，最终查证相关公职人员违法违纪及涉嫌职务犯罪问题，并通过与纪检监察机关建立的协作机制，加大处理力度。此案的办理既彰显了检察机关保护黑土地的责任担当，又有效地保证了案件办理的“三个效果”。

（三）汇聚工作合力，构建黑土地系统治理体系，实现双赢多赢共赢的良好局面

1.积极主动作为，强化系统治理。针对非法取土等破坏黑土资源问题，检察机关督促行政机关充分履行监管职责，加强依法行政，提高治理能力。本案中，检察机关通过制发检察建议、召开座谈会等方式督促行政机关依法履职，恢复受损公益的同时，推动黑土地保护问题从“末端”治理向“前端”预防延伸，并围绕中央环保督察组提出的工作要求，主动靠前、举一反三，强化系统治理，构建黑土地保护大格局。

2.发挥协同效应，达到共赢效果。受损黑土地治理是庞大的系统工程，仅靠检察机关一已之力难以实现“全面修复”，检察机关应在黑土地公益保护工作中，寻求多方共识，凝聚保护合力，形成多元主体参与保护黑土地的整体格局。本案中，针对三处被盗挖土坑修复治理问题，检察机关深入践行“双赢多赢共赢”理念，主动融入党委统一领导下的协同治理格局，积极加强与行政机关的沟通协调，面对原地修复阻力大、时间长、费用高的实际情况，检察机关坚持实事求，与行政机关达成异地修复共识，形成系统性修复方案，找到了构建黑土地公益保护大格局和提升办案效果的最佳平衡点。

点评意见

朱来宾

（河南省濮阳市人民检察院第七检察部四级检察官助理，现为最高人民检察院第八检察厅调训干部）：

黑龙江省检察机关高度重视对黑土地的保护工作，办理了一批保护黑土地的公益诉讼案件，该案即是其中的典型案例。该案运用“三位一体”办案模式、科学确定修复方式，强化系统治理，为土地资源保护，特别是为黑土地保护提供了有益样本。具体有以下几个特点：

一是树立双赢多赢共赢理念，通过加强对公益损害问题的监督，助力政府部门依法行政，共同维护人民群众根本利益。该案侵害的不仅是黑土资源，还有深坑附近村民的出行安全。绥化市院通过走访行政机关，强化协调配合，及时调取相关书证，委托专业机构进行鉴定及召开专家论证会；加强与属地党政机关沟通，达成共识；积极向市委请示汇报，争取支持。通过办案推动各方形成合力，共同努力实现公益保护。

二是深入运用一体化办案机制，充分发挥不同层级检察机关的职能作用，有效破解基层院办理复杂案件的困难和阻力。办案中，黑龙江省人民检察院指导案件办理方向，指导绥化市院赴外地开展违法行为人非法取土获利情况等调查工作；绥化市院为办案主体，承担调查取证、评估鉴定等办案主要工作；肇东市人民检察院为办案单元，向相关公安机关制发立案监督检察建议，建议对违法行为人采取强制措施。三级院分工协作、同向发力提升办案效率。

三是强化科技赋能，充分发挥“外脑”“智库”作用，借助行政部门、研究机构专业人员力量参与调查、论证，提升办案质效。该案在办理过程中，综合运用委托鉴定、评估、审计等方式，解决土壤结构受损程度确定等专业技术问题。绥化市院利用无人机、测量仪等设备准确确定公益受损情况，通过走访行政机关、召开座谈会，就评估鉴定、整改修复的方式、方法达成共识，进一步明确案件办理方向和整改措施。

四是积极探索异地补偿替代修复。检察建议发出后，行政机关委托专业机构测算回填并覆盖黑土层费用，经测算修复周期长且费用高，遂召开专家论证会，经论证形成按照占用耕地“占一补一、占补平衡”补偿制度及异地还林方式完成修复的意见。绥化市院综合考虑土地恢复原貌的实际困难，以实现“三个效果”相统一为目标，认可异地补偿替代修复方案。耕地补偿、异地还林顺利实施，原被破环的土地因地制宜、综合利用，在确保了耕地红线同时，消除了安全隐患，维护了公共利益。

*黑龙江省绥化市人民检察院检察委员会专职委员、三级高级检察官［152000］

**黑龙江省绥化市人民检察院第六检察部副主任、一级检察官［152000］

***黑龙江省绥化市人民检察院第六检察部五级检察官助理［152000］