银行风险处置模式及相关成本的国际比较

程一江 张雁 杜莲莲

摘   要：银行风险处置是金融供给侧结构性改革的一项重要工作，也是银行业健康持续发展的关键。本文首先对美、日、欧盟等主要国家的银行风险处置模式进行分析总结，得出由存款保险公司负责风险处置实际操作，承担主要处置成本已成为国际普遍做法。其次，在分析美国联邦存款保险公司近50年来处置成本数据的基础上，对不同处置模式下的存款保险基金使用成本进行比较，得出“成本最小化”原则下银行风险处置的最佳模式。最后，尝试提出符合我国实际的银行风险处置模式，以期为实现我国存款保险基金使用成本最小化，有序处置银行风险提供借鉴参考。

关键词：存款保险；银行机构；风险处置；国际经验；成本最小化

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.04.008

中图分类号：F832.2；F832.3       文献标识码：A     文章编号：1003－9031（2023）04－0077－09

一、引 言

近年来，银行机构不断发展壮大，成为我国金融体系的重要组成部分，尤其是区域性股份制商业银行、农村商业银行、农信社、村镇银行等中小型银行飞速发展，中小银行风险也逐渐暴露。

为有效应对风险，我国不断完善商业银行风险处置机制，十八届三中全会提出“建立存款保险制度”，中央政治局会议提出“完善金融机构的退出机制”。2019年，包商银行事件发生，我国银行风险处置机制向市场化方向更进一步，存款保险基金公司（以下简称“存保公司”）发挥了至关重要的作用。

国外银行业发展的历程较长，对问题银行的研究也较早。Krugman（1979）研究认为，对问题银行的及时有效处置可以有效防控银行风险，有助于问题银行快速脱离危机，并减少负面影响。Corbett和Mitchell（2000）、Goodhart（1998）、Chernykh 和 Rebel（2011）、Bernanke（2015）等从救助效用、救助方式、存款保险制度的重要性等不同角度对银行风险处置进行了研究，发现存款保险制度的建立可以及时为问题银行提供资金支持，降低处置成本，并维护银行系统的稳定。随着我国金融市场化改革的深入推进，我国学者也逐渐将视野转向银行风险处置和市场退出机制问题的研究。

纵观国内外的研究成果，主要集中在建立银行风险处置机制的必要性、存款保险与银行风险处置的逻辑关系以及风险处置机制的具体设计等方面，对银行风险处置模式及相关成本进行研究的尚不多见。本文尝试在梳理主要国家银行风险处置模式的基础上，通过引入美国近50年来处置成本数据，对不同处置模式下的存款保险基金使用成本进行比较，进而提出符合我国实际情况的“成本最小化”的最优处置模式。

二、国际主要国家银行风险处置模式分析

（一）美国

美国的金融市场化程度较高，在银行风险处置方面具有丰富经验。经过多年的风险处置发展，美国形成了以联邦储备体系、联邦存款保险公司、财政部、货币监理署以及各州的银行监管机构为主体，共同协作、分担化解银行风险的处置模式，按照“成本最小化”“成本可回收”等原则进行银行风险处置。当某一银行进入破产程序后，货币监理署及州银行监管机构会主动接管该银行，然后移交给联邦存款保险公司。若该银行的破产引发系统性银行风险，则由联邦储备银行、联邦存款保险公司、财政部联合开展救助，共同探讨风险处置的有效方式。

1.联邦储备银行（FRB）：提供流动性支持，不直接承担处置成本。美联储监测商业银行日常运营，判断银行是否存在风险并决定是否采取救助措施。美联储以问题机构“流动性”或“清偿性”不足为判断依据，主要针对“流动性”危机的情况开展救助。对于直接救助，美联储遵循“成本可回收”原则，在危机后逐步收回救助资金。从整个处置过程来看，美联储承担的是流动性供给方的角色，没有承担具体处置成本。

2.联邦存款保险公司（FDIC）：负责具体操作，承担处置成本。FDIC本质上为直接对国会负责的联邦政府机构，负责处置倒闭的问题银行。FDIC对问题银行的处置方式从早期单一的存款偿付衍生出以下三种方式：一是并购与承接交易，即由一家稳健的金融机构承接问题机构的業务、资产和负债，FDIC为收购方提供财务支持（如承担问题银行的损失、为问题银行的资产担保等）；二是破产清算及存款偿付，由存保机构直接对存款人存款进行全额或限额赔偿；三是救助，倘若被处置的银行有系统重要性影响，FDIC则会通过提供贷款、购买资产、承担债务等方式，或采用“过桥银行”方案对其提供财务援助，保证其持续经营。

3.财政部：救助有系统性风险的问题机构，注重“成本可回收”。财政部一般只救助将引发系统性银行风险的问题机构，救助遵循“成本可回收”的原则，通常以股权形式注资问题机构，同时也获得相应优先股股权及股息收益。

（二）日本

虽然日本的金融监管制度在不断改革，但依旧存在较为严重的行政干预色彩。日本的金融监管制度以独立的金融厅为中心，日本银行、财务省、地方财务局、日本存款保险公司协同合作的模式。当某一银行因经营不善或者突发事件将引起挤兑、倒闭或者破产等风险时，政府、监管机构将认定问题银行破产事件，随后指定日本存保公司作为问题银行“金融整理管财人”负责风险处置。

1.金融厅（FSA）：决定处置程序的启动。FSA是日本金融监管的最高行政部门，拥有经营许可证审批权、监督检查权等，并有权决定商业银行进入破产阶段，进行具体的操作程序。

2.财务省（MOF）：提供融资担保。MOF是日本主管金融、财政、税收的部门，与金融厅共同开展破产银行处置，必要时为日本存款保险公司提供融资担保。

3.日本银行（BOJ）：提供资金支持。当问题银行短期流动性不足时，BOJ作为最后贷款人，可根据监管当局要求对其提供紧急特别贷款，简称“日银特融”。为严格把握央行流动性救助标准，日本银行政策委员会制定了“特融四原则”； 一是出现系统性风险时；二是必须由日本银行提供资金时；三是为避免金融机构出现“道德风险”而必须采取行动时；四是在提供资金时应确保自己财务稳健。

4.日本存款保险公司（DICJ）：专司风险处置，承担处置成本。为避免多头处置，日本以存款保险机构为主体专司银行风险处置，并在存保机构下设清理回收银行或过桥银行。一是存款偿付。当问题银行申请破产保护时，金融厅委托存款保险机构作为其财产管理人，紧急启动“存款偿付”。二是银行间的并购。当银行面临破产时，FSA会指定破产接管人，让其将问题银行的不良资产卖给DICJ下属的资产处置回收公司。该方式处置成本较低，是日本最常用的方式。

（三）欧盟

欧盟的金融风险处置机制由单一监管机制、单一处置机制和存款保险计划组成。

1.欧洲央行：颁发和撤销银行的牌照，拥有监管权，当发现银行机构因为经营失败而面临破产倒闭的风险时，及时启动处置程序。

2.单一处置委员会（SRB）：是银行风险处置的核心机制，通过“银行恢复和处置指令”统一规定欧盟各国银行处置规则，负责制定系统重要性银行及金融控股机构处置计划，在处置时注重把成本控制到最小。

3.银行业联盟成员国的各国处置机构（NRAs）：负责执行其他非跨境机构处置措施。处置措施主要包括：一是出售业务工具；二是成立过桥机构；三是剥离资产工具；四是内部救助工具。

（四）国际主要国家银行处置的一般做法

美国、日本、欧盟等在银行风险处置方面有丰富经验，处置主体通常由一个牵头部门或几个部门联合，执行处置行动。存款保险公司负责风险处置具体操作，承担主要处置成本。对有系统重要性影响问题机构的风险救助，通常采取购买资产、债券或优先股，直接注入资金，分担损失和债务，帮助其融资担保等方式支持，助力其渡过困境恢复正常经营；对于非系统重要性银行，一般采取收购与承接、过桥银行和直接偿付等方式，让问题银行退出市场。成本最小化原则表现为，一是提前介入，美国、欧盟在问题银行爆发初期就及时介入对其进行纠正，如果早纠正不成功会立刻开展处置工作，从而使处置成本最低；二是利用市场化功能，尽量使用收购与承接的方式处置问题银行，按照市场化原则选择交易方式，最大限度降低直接和潜在的支出，从而降低处置成本。

三、不同处置模式下的存款保险基金的使用成本——以美国为例

设立以存款保险为核心的银行风险处置机制是国际普遍做法，即由存保公司负责风险处置实际操作，承担主要处置成本。本文以美国处置问题银行为例，分析研究不同处置模式下的存款保险基金使用成本。

（一）美国银行风险处置成本分析

为了比较FDIC各种处置模式的成本大小，本文选取FDIC官方网站公布的历史处置问题银行机构数据进行分析，数据时间段选取1972年至2022年10月份。样本期内共发生3607条银行处置信息，剔除不完整的数据后，有效数据为2652条。本文按处置方式将样本分为三类，并计算单位资产处置成本（见表1）。

1.破产清算及存款偿付：处置成本最高，使用频率适中。银行机构破产清算和存款转移支付单位处置成本分别为37.91%和37.83%，在所有处置模式中是最高的。使用清算及存款偿付处置的问题银行机构共有524家，占有效数据的19.79%，处于适中水平。清算及存款偿付成本之所以最高，其中一个重要原因是除赔付受保存款外，在清算过程中会因找不到合适的买家或紧急处理资产等原因而造成额外的损失。由于采用清算及存款偿付方式处置问题银行的成本较高，同时会导致问题银行关闭、金融服务中断等问题，造成社会不稳定。因此，该方式的使用非常谨慎，一般需满足以下三个条件：一是确实无法采取承接与收购处置措施；二是采取救助处置措施不符合成本最小化原则；三是破产清算对社会影响较低。

2.收购与承接：处置成本适中，使用频率最高。以收购与承接方式处置问题银行的数量共1870家，占有效数据的70.62%，说明该方式是存保公司处理问题银行的主要手段。另外，全部收购和承接、部分收购和承接的单位处置成本分别为14.51%和28.08%，在所有模式中处于适中水平。收购和承接模式一般是将资产和负债转移至收购方进行管理，这种模式造成的额外损失要小于破产清算模式中急需快速清算造成的损失。由于处置成本适中，能避免存款保险基金过度使用；同时可保持问题银行的经营连续性，维持与现存客户的关系，有利于重组后的发展；此外，给储户和社会带来的冲击较小，存款人和债权人可以得到充分保障，因此被广泛使用。但其也存在缺点，即并非一定能及时找到合适的收购承接机构，如果收购承接的资产与负债之间的缺口小于零，将没有机构愿意去收购承接。

3.持续经营救助：处置成本最小，使用频率最低。持续经营援助处置方式单位处置成本为12.45%，是美国FDIC三种处置中成本是最低的，但使用最少。持续经营援助之所以成本最低，是因为在该模式下机构可以继续经营，用最佳的方式处置资产，因此在整个处置过程中，存保基金不必像其他模式那样承担额外的损失。虽然持续经营救助的成本最低，但是其道德风险较高，机构管理人不积极作为的成本很低，且银行内部的问题没有得到解决，依旧不能健康成长。通常情况下，如果问题银行的破产有可能造成系统性危机甚至社会危害较大，同时又没有其他机构愿意收购和继承，FDIC才会对其提供经营援助。

（二）“成本最小化”原則下银行风险处置的最佳模式

以上分析表明，收购与承接是处置银行风险较为理想的方式，处置成本适中，对社会影响较小，且不易引发道德风险，有利于市场机制发展。因此，当银行发生挤兑、破产等风险时，在遵循“成本最小化”原则的条件下，应当优先考虑是否有意愿收购与承接问题银行的健康机构，若有，则先使用存款保险基金，支持健康机构收购或者承接；若无，则要考虑银行是否具有系统重要性。如果破产会引起系统性风险，则处置主体应联合开展持续经营救助，使其免于破产；反之，存保公司根据问题银行的资产状况，若资产本身价值大于清偿价值，则存保公司会成立过桥银行，管理问题银行的主要业务，并有较多的时间寻找收购与承接机构；若资产本身的价值小于清偿价值，则按程序申请破产，实施市场退出，由存保公司依法按最高偿付限额及时偿付被保人的存款（见图1）。

四、我国银行风险处置实践

（一）我国存款保险制度的发展

早在1993年，我国就产生了建立存款保险制度的设想。2015年《存款保险条例》问世，此后五年间，我国建立存款保险制度及实施方案，组建存款保险基金管理公司、启用保险标识，当银行发生经营风险时，按照市场化原则，由存保公司依法对问题银行进行接管、撤销清算等。《存款保险条例》规定，存保公司可以选择直接偿付、促成稳健的机构收购承接等方式利用存款保险基金，在保护存款人利益的同时遵循成本最小化原则（见图2）。

（二）我国银行风险处置的主要模式

虽然我国银行风险处置机制逐渐向市场化靠近，但目前仍以金融监管部门及政府部门为主导，呈现出政策性、“一事一议”等特征。

1.收购与承接。《存款保险条例》规定，我国存保公司有权助力稳健的投保机构对问题银行进行收购和承接。2019年5月24日，包商银行出现严重的危机被国家接管。根据包商银行的风险特点，由存款保险基金提供部分资金支持，促成新设银行收购承接包商银行资产负债和业务。通过各方努力，包商银行风险处置工作顺利完成。用市场化的方式处置包商银行，保护了存款人和其他客户的权益，维护了社会的稳定，打破以往刚性兑付的印象，对恢复市场秩序、完善我国金融法律和制度建设具有里程碑的意义。

2.在线修复。锦州银行风险处置事件是我国问题银行“在线修复”的典型案例。2019年5月，锦州银行出现严重的同业挤兑风险，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会会同辽宁省政府快速引入战略投资者为锦州银行提供增信，截断了风险传染。同时，为使其重回正常经营轨道，对其实施财务重组。成方汇达公司收购锦州银行1500亿元不良资产，并和辽宁省国资平台共同出资121亿元认购锦州银行62亿股新发股份。改革重组工作的完成，让锦州银行基本恢复正常经营能力，在风险得到有效化解的同时，未对金融市场造成较大影响。

3.救助+重组。根据《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》，当银行机构发生支付危机时，为缓解其支付压力，帮助恢复信誉，防止系统性金融风险发生，中央银行作为最后贷款人可对问题机构办理紧急贷款。例如，2019年恒丰银行声誉严重受损，出现流动性紧张，山东省政府主动承担属地风险化解责任，通过自筹和向央行申请专项借款的方式向恒丰银行注资，并引入汇金公司等战略投资者对恒丰银行进行重组，加强公司治理改革，推动恒丰银行健康可持续发展。

4.行政撤销。《中华人民共和国银行业监督管理法》（2006修正）规定，银行业金融机构违规经营，或者由于经营管理不善而严重影响金融秩序、危害公民利益的，监管当局有权对其进行撤销。被撤销机构的债权债务由中国人民银行进行清算。例如，1998年6月，海南发展银行由于不能及时清偿债务，被人民银行依法关闭。

（三）我国银行风险处置存在的问题

1.存款保险机制尚不成熟。《存款保险条例》规定了存保公司职责、银行风险处置方式，以及风险处置应当遵循“基金使用成本最小化”原则等，这些与国际主要国家较为一致，但仍有诸多不健全的地方。如早期纠正体制不健全、风险预警不及时、纠正力度不足，导致银行机构后期处置成本高昂；未对“基金使用成本最小化”原则增加相应的例外条款，降低了处置方式使用的灵活性；未对每种处置措施的适用对象、具体程序、资金处置等作明确规定，可操作性不佳；存款保险基金管理公司风险处置经验不足，未形成高效、专业的处置流程。

2.风险处置主体责任不明确。《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》中，明确了中央和地方的风险处置责任，但在现实中，主要由人民银行参与全过程，地方政府参与程度不一。如在锦州银行风险处置的过程中，人民银行和银保监会担负风险阻断与重组的主要角色，而地方政府仅是借助政府公信力搭建平台，促成股权协议转让；在恒丰银行风险处置中，地方政府主动承担属地风险化解责任，制定改革方案向恒丰银行注资，促成其机构重组。

3.风险处置行政干预程度较深。我国银行风险处置的方式主要有行政接管、救助与重组、行政关闭与撤销等，处置资金主要来源于公共资金，带有较强的行政色彩。根据国际经验，问题银行退出机制的设计应该注重两个公共政策目标：一是让问题银行机构及时、有效地退出市场，将其倒闭所引起的风险传播和动荡降到最小；二是通过激励约束机制来防范道德风险。但在现实中，我国对系统性风险的重视程度要高于对银行机构道德风险（潜在成本）的预防，在处置问题银行时，行政权力更倾向于用大量的成本去追求稳定。行政干预背离了市场优胜劣汰的法则，容易滋生道德风险，不利于银行市场竞争和持续健康地发展。

五、启示及建议

自存款保险制度执行以来，我国不断改革银行风险处置方式，如对包商银行的处置采用了符合市场化方式的收购与承接，为我国实行多样化的风险处置方式提供了可能。针对当期我国银行风险处置存在的不足，结合国际经验以及“成本最小化”原则下银行风险处置的最佳模式，提出以下建议。

（一）压实处置主体责任，明确处置成本分摊

以存款保险处置机制为中心，完善中央与地方在银行风险处置方面的責任。明确各责任主体的责任和权限，督促地方政府部门落实风险化解职责，地方政府除以出资额为限承担相应的责任外，还应分担风险救助成本。在具体处置方式上，要充分考虑被处置银行机构的系统性影响、风险类型等多重因素，兼顾市场稳定并防范道德风险，尽可能使用相对灵活且处置成本较低的方式，再配上其他破产清算方式，有效分摊和降低处置成本。

（二）凸显存款保险作用，实现处置成本最小化

存款保险基金有明确的责任也有内在的动力按市场化的原则追求处置成本最小化。借鉴国际经验，推进存款保险市场化、专业化发展，让存款保险担任接管人、清算人，尽早参与问题机构的风险处置过程，为后期可能发生的存款偿付提前做好准备，使存款保险基金损失最小。同时，政府应当给予存款保险管理机构更多的处置权利，发挥好存款保险处置平台功能，有序化解银行机构风险。

（三）强化早期监测预警，力争打早打小风险

国际经验表明，充分发挥存保机构先监测、早预警、早期纠正功能，能够在风险萌芽阶段就及时介入处理，降低银行风险爆发概率。一是加强风险监测。存保机构可通过评级、核查、评估等方式，监测投保机构的资本充足率、不良贷款率等主要指标，掌握可能存在的风险隐患，全面了解机构风险状况。二是及时做好风险预警。对于监测中发现的问题，存保公司要及时纠正投保机构，要求其通过提高留存利润、控制费用支出、引入战略投资者等方式有效解除风险。三是早期介入风险机构。存保机构及时将日常监测中发现的问题通报当地监管机构，通过研判提出合理的风险化解建议，地方监管机构要牵头制定方案，有效化解问题机构风险。

（责任编辑：张恩娟）

参考文献：

[1]Krugman Paul.A Model of Balance-of-Payments Crisi[J].Journal of Money Credit and Banking，Blackwell Publishing，1979，11（3）.

[2]Corbett J，Mitehell J.Banking crises and bank reseues；the efeet of reputation[J].Journal of Money，Banking and Credit，2000，32 （3）.

[3]Goodhart C.The Emerging Framework of Financial Regulation[M].London：Central Banking Publications Ltd，1998.

[4]Lucy Chernykh，Rebel A Cole.Does deposit insurance improve financial intermediation？ Evidence from the Russian experiment[J].Journal of Banking & Finance，2011，35（2）.

[5]Ben S Bemanke.The Courage to Act；A Memoir of Crisis and its Aftermath[M].New York：W.W. Norton&Company，2015.

[6]謝玮.122家村镇银行风险待解 村镇银行化险改革提速 农村中小金融监管部门一把手“前腐后继”[J].中国经济周刊，2022（14）：50-54.

[7]雷源平.主要发达经济体金融稳定保障基金运行机制及对我国的启示[J].海南金融，2022（9）：65-73.

[8]张康松，毛炳盛，程昆.美日问题银行的退出路径及对中国的启示[J].亚太经济，2017（2）：104-112+176.

[9]杨岚.欧盟金融机构处置机制对我国的启示[J].西部金融，2020（6）：52-56.

[10]姚东旻，颜建晔，尹烨昇.存款保险制度还是央行直接救市？——一个动态博弈的视角[J].经济研究，2013，48（10）：43-54.

[11]刘向民.我国金融机构风险处置的思考[J].中国金融，2018（11）：42-44.

[12]陈游.美国中小银行救助机制对我国的启示——对包商银行事件的思考[J].西南金融，2020（12）：44-54.

[13]陈羲.银行风险处置路径的国际经验及我国实践[J].区域金融研究，2020（8）：42-50.

[14]胡志强.存款保险基金参与问题银行处置的国际经验与启示[J].金融与经济，2020（4）：91-96.

[15]魏登波，单建军.中美问题金融机构处置的比较研究及对我国的启示[J].金融发展评论，2019（7）：1-7.