政务服务电子档案系统建设云南探索实践

■ 杨玉富 李忠谦

一、云南省政务服务电子档案系统的建设背景

云南山高谷深，老百姓到政府部门办事成本较高。近年来，为有效解决云南企业和群众办事难、办事繁、办事烦等问题，云南全力推进“互联网+政务服务”工作，出台了《云南省人民政府关于加快推进“互联网+政务服务”工作的实施意见》、《云南省人民政府关于印发云南省加快推进一体化在线政务服务平台建设工作实施方案的通知》、《云南省人民政府关于印发云南省加快推进政务服务标准化规范化便利化实施方案的通知》等一系列文件，有效推动各项工作落实。在2017 年上线运行的云南省政务服务大厅的基础上，云南省采取“政银合作”模式与中国建设银行合作，按照“统一服务门户、统一用户认证、统一事项管理、统一业务受理、统一数据共享、统一电子证照、统一电子印章、统一效能监督、统一咨询投诉、统一服务评价”要求，建成了上联国家政务服务平台，覆盖全省五级的全省政务服务平台，为企业和群众提供高效、便捷、优质的政务服务。但是，在电子文件归档移交环节上存在系统功能短板。《国务院关于在线政务服务的若干规定》明确规定“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理,及时以电子形式归档并向档案部门移交”，为进一步提升政府部门的档案管理效能，国家档案局、国务院办公厅电子政务办公室、国家电子文件管理部际联席会议办公室前牵头，在全国范围内开展电子文件单套归档和电子档案单套管理试点工作，云南省政务服务网有关系统电子文件单套归档为试点内容之一。通过建设云南省政务服务电子档案系统，有力支撑了云南省政务服务网有关系统电子文件单套归档工作，弥补了云南政务服务业务办理中电子文件归档移交短板，打通了“零跑动”的最后环节。

二、云南省政务服务电子档案系统建设需求

根据《党政机关电子公文处理工作办法》、《电子档案移交与接收办法》、《文书类电子档案检测一般要求》、《政务服务事项电子文件归档规范》、《电子证照文件技术要求》等国家政务服务电子文件与电子档案管理相关标准规范，依托云南省政务服务平台，充分应用并结合电子证照系统、业务办理系统、事项管理系统、监管系统等，在全省范围内采用统建模式建设运行云南省政务服务电子档案系统，实现政务服务事项电子文件的生成、办理、归档、保存、利用、移交等各个环节的全过程管理，并确保电子文件和电子档案的真实、完整、安全、可用；提供政务服务事项办理各环节电子档案标准化归档服务，推动电子档案全周期规范化流程化管理、归档、移交进馆和利用，支撑数字化共性应用集约化建设，发挥政务服务电子档案公共支撑作用；构建政务服务电子文件形成、归档、保存、利用、移交等环节一体流转的业务闭环，提高各级政务服务实施机构服务效率，支撑企业和群众办事少跑腿，着力减少纸质档案的留存必要，助力低碳环保的生态环境保护工作。

三、云南省政务服务电子档案系统建设功能

（一）系统架构

云南省政务服务电子档案系统是云南省政务服务平台重要组成部分，是云南省政务服务平台事项管理系统、统一申办受理系统、统一业务办理系统、统一电子证照系统、统一电子印章系统等子系统的下游系统，负责对上游业务系统中产生的政务服务电子文件进行收集、检测、归档，形成电子档案，并按要求定期移交给综合档案馆。

图1 云南省政务服务电子档案系统整体架构视图

（二）功能清单

云南政务服务电子档案系统主要包含13 项业务功能，见表1。

表1 云南省政务服务电子档案系统功能清单

（三）业务流程

图2 电子文件归档流程

电子文件归档主要依托云南省政务服务平台有关系统和政务服务电子档案系统完成工作。政务服务办理部门在业务办结后将数据推送到云南省政务服务电子档案系统中，通过文件收集和检测、文件整理形成归档信息包，对形成的归档信息包进行清点，对清点后的文件再进行归档检测（即四性检测，对电子文件的真实性、完整性、可用性、安全性进行检测），通过归档检测后即可将文件进行归档处理，归档处理后的电子文件档案可进行管理和利用，最后按照《电子档案移交与接收办法》要求，定期将电子文件档案移交给同级综合档案馆。

图3 电子档案移交流程图

图4 电子档案借阅共享流程图

四、云南省政务服务电子档案系统建设成效

建成了包含政务服务电子文件的收集、检测、整理、归档和电子档案的管理、存储、移交、利用等功能的信息支撑平台——云南省政务服务电子档案系统。云南各级政务服务实施机构积极运用信息化平台开展政务服务事项电子文件归集、归档、移交工作。截至目前，归集（预归档）政务服务电子文件共1677.14 万份（含存量和增量数据），其中，事项办件348.62 万份、电子证照1328.51 万份、实物办件968 份；已归档的电子文件共1497.63 万份，其中，事项办件282.3 万份、电子证照1215.32 万份、实物办件764 份，弥补了云南省电子文件归档工作短板。同时，制定了《云南省政务服务电子档案系统存储与备份策略》、《云南省政务服务电子档案系统转换与迁移策略》、《云南省政务服务事项电子文件归档规范(试行)》、《云南省政务服务电子档案系统接口接入规范》、《云南省政务服务电子档案系统数据库恢复方案》《云南省政务服务电子档案系统四性检测方案》、《云南省政务服务电子档案系统管理应急处置方案》、《云南省政务服务电子档案系统元数据方案》等运行制度，有效保障政务服务电子文件归档工作的常态化运转。

五、云南省政务服务电子档案系统功能拓展探索

（一）数据级利用

在政务服务体系中，档案数据具有不可替代的价值，为了充分发挥档案价值，提升政务服务管理体验，云南省政务服务电子档案系统提供了多种档案利用方式，主要包括：

1.档案智慧检索。系统基于已归档的结构化和非结构化数据进行了数据提取和分析，形成档案知识图谱。按照自然人和企业法人的维度完成了档案信息的关联，提供基于自然人和企业法人的智慧检索功能。用户可通过智慧检索功能查阅自然人的人生经历，以及企业法人的发展历程。

2.档案数据共享利用。系统按照政务服务管理工作相关要求，建设了电子档案数据线上全流程的共享机制，可为电子文件线上跨部门调阅提供便利；通过线上审批管理流程，有效地保障了档案数据的私密性。

3.多样化的档案检索方式。为提升档案调阅和利用体验，系统提供多种档案检索方式，包括基于档案内容的全文检索、基于档案元数据的条件检索和高级检索，可以方便用户更快找到需要的数据。

（二）电子文件管理中区块链应用探索

依据区块链具备数据难以篡改及流程可追溯性的特点，结合近期国家出台的相关法律法规支持，重点解决电子档案可信及跨机构互信的问题，通过该技术，进一步提升档案管理安全性与便利性。推进机构内、行业间档案管理无纸化进程，减少档案实体的存储投入。同时，纸质合约、存证、凭证及其他具备法律性、证据性、权威性资料的可信、互信问题的解决，带来传统相关领域模式上的改变，可展望更多更便利的交互办理方式，有利于推进相关领域的进一步发展。主要围绕利用区块链进行电子档案可信互信、利用区块链增强档案收管存用等管理手段、区块链和电子档案结合应用后的大数据生态等三个方面，推进系统功能建设和应用探索。

（三）人工智能应用探索

国务院发布的《新一代人工智能发展规划》中写到“智能政务”，在政务服务领域，“互联网+”热潮的到来改变了原有的政务服务管理模式，办事群众可以足不出户便享受到全方位的立体服务。与此同时，这一模式也会产生和积累海量的政务服务数据，这些数据对于提升政务服务质量和办事效率，有着极其显著的作用。而要实现对海量数据的处理，自然要应用人工智能技术。云南政务服务电子档案系统人工智能功能拓展探索具体包括：

1.人工智能检索服务。利用自然语言处理与知识图谱技术，将各级各部门的信息资源进行整合，打破信息孤岛化，建立档案知识图谱。对于政务管理部门工作人员而言，就可以快速筛选出与人物或组织机构有关的有效信息，快速、准确地获取周边有关信息，让工作人员掌握的信息更为全面、详细，有效解决信息孤岛难题。例如：检索某个人物，可以从时间轴和图谱两种可视化方式展示人物相关的全部政务办件、电子证照等知识节点及其之间的关联。

2.政策知识图谱服务。基于电子档案和电子文件，从中提取各类政策相关的知识点，公众只需要输入自己的目的或需求，甚至口语化语言，就可以获得准确的知识信息，另外知识信息的出处、电子文件链接也会附带一并提供。例如：“我身份证弄丢了怎么办”，系统可以识别用户意图，直接提供补办身份证的具体操作步骤，与之相关的政策文件链接也会一并提供。另外一方面，用户使用政务服务平台浏览、收藏、办理、咨询以及反馈等政务服务行为数据，以及结合用户的属性及偏好，可以向用户提供精准推荐、推送服务。例如：创新型企业评选及奖励办法政策信息，在公开发布时，系统可以主动向高新技术企业的相关人员推送该政策信息，鼓励企业创新。

3.关联文件推荐。利用人工智能技术，构建电子档案及电子文件间的关联，例如文件的引用、相关文件的推荐等。例如：查找到某个具体的档案文件，该文件引用的其他文件，以及与该文件内容相关性较高的若干文件，其链接都关联推荐出来，并按照相关性的高低排列。

4.事中事后监管。在行政审批局模式下，由于审批、监管职能分离，导致行政审批局与相关职能部门的权责难以厘清和有效衔接。人工智能技术的使用，为这一问题的解决提供了一种方法。例如：在商事登记方面，在审批完成后，政务服务管理系统能实现电子档案的存储智能化，并将数据自动推送到网上，向社会公示企业信息。监管部门则可以利用机器学习技术，结合银行等部门的数据进行挖掘和分析，识别出重点监管对象并进行实时追踪与预测，从而实现对企业及其人员和生产过程进行监管的目的，及时预判和防止可能出现的风险和违规违法行为。

（四）权威发布与支持“一网通办”

在政务服务体系中，档案系统定位为档案或重要数据（价值鉴定后）集中管理中心、权威发布中心、档案数据综合利用中心。档案系统不产生业务数据，但致力于按约定规范收集数据，鉴定数据，形成数据集约化管理中心，解决价值数据存储、数据孤岛化、价值数据综合利用等问题，承载数据权威发布，支撑“一网通办”，向档案馆提供数据等职责。相关功能拓展探索具体包括：

1.价值数据权威发布。档案的核心属性为“当时性”、“亲自性”、“真实性”，以保证其权威，因此档案会作为各级政府、机构、企业等数据官方发布，权威发布、综合发布作用。应用场景包括：一是应用于外部监管资料调阅；二是应用于政务政务大厅或门户上的政策类等信息公开；三是应用于政务政务大厅等多种官方渠道上办件、证照等电子文件查询；四是为省、州档案馆等提供相关入馆数据。

2.价值数据综合利用。档案数据的核心价值是利用，利用大体有三种形式：一是数据直接提供，即将原始数据直接提供；二是数据组合提供，即将各业务办理系统的数据，按场景汇总，解决数据孤岛化问题；三是数据提取后提供，即从档案中提取信息或知识，实现国家提倡的知识档案的概念。应用场景包括：一是支持一网通办场景，即将相关办事资料进行数据关联汇总，用于后续其他事项办理；二是支持办事人员在官方渠道查看相关全景视图，综合汇总相关信息等；三是知识利用，基于人工智能应用形成的知识信息及服务能力进行数据利用。

六、总结

云南省政务服务电子档案系统的建设实践，充分依据了国家有关标准规范要求，有效结合了云南工作实际，系统的上线运行，积极支撑了云南省数字化共性应用集约化建设，发挥政务服务电子档案公共支撑作用，助力构建了政务服务电子文件形成、归档、保存、利用、移交等环节一体流转的业务闭环，提高各级政务服务实施机构服务效率，有力支撑了企业和群众办事少跑腿。同时，当前信息技术日新月异，企业和群众办事获得感、幸福感的期盼亦日益高涨，云南省政务服务电子档案系统的迭代升级工作将永远在路上。下一步，将围绕前述指出的电子文件管理中区块链应用探索、人工智能应用探索、权威发布与支持“一网通办”等功能拓展方面深入发力，加快推动云南省政务服务电子档案系统优化升级，为云南省政务服务和档案综合管理能力不断提升提供有力支撑。