欧盟政府数据治理： 体系建设及其经验启示

宋懿　黄婕

关键词： 欧盟； 数据共享； 数据开放； 政府数据治理； 数据治理体系

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２３．０６．０１４

〔中图分类号〕Ｇ２０３ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕１００８－０８２１ （２０２３） ０６－０１３９－１０

大数据时代， 数据作为社会生产要素和政府治理要素的地位， 已得到社会各界的广泛认同［１］ 。２０２２年６ 月， 国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》指出， 要加快推进全国一体化政务大数据体系建设， 加强数据治理， 依法依规促进数据高效共享和有序开放利用［２］ 。同年１２ 月， 中共中央国务院发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》， 进一步明确建立安全可控、弹性包容的数据治理制度， 在数据价值实现和数据要素潜能激活中发挥重要作用［３］ 。在此背景下， 如何在充分开发政务数据价值的同时， 构建符合数字政府建设需求的政府数据治理体系， 已成为我国数字政府建设和政府治理转型的重要议题［４］ 。

在学界， 数据治理（Ｄａｔａ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ， ＤＧ） 概念最早出现在企业管理领域中， 是数字时代企业为探讨数据资产价值实现方式而阐发的术语［５］ 。区别于数据管理对具体行为措施的关注， 数据治理是对数据资产管理行使权力、控制和共享决策（规划、监测和执行）的系列活动， 其最终目的是数据资产价值的开发与利用［６］ 。近年来， 伴随政府数据存增量和类型的增加， 及数字政府建设和数据开放实践的发展， 政府数据治理已成为社会各界关注的热点议题［７］ 。目前， 学界对政府数据治理的概念界定及其理论体系的认识尚处于起步阶段， 同时存在“对政府数据的治理” 和“基于数据的政府治理” 两种研究思路。前者将“政府组织中的数据” 作为治理对象， 认为政府数据治理是政府对其机器、系统、网络和信息空间中的数据进行权威分配的活动， 聚焦政府数据治理的模型、框架和策略［８－９］ 。后者则认为政府数据治理是以数据共享和业务协同为基础，构建多元主体共同治理体系， 聚焦政府在“数据资源” 互联互通基础上进行社会治理的过程［１０－１１］ 。在數据资产属性和多元价值开发得到广泛重视的今天，如何通过合理的体系建设和过程安排， 推动数字政府和“基于数据的政府治理” 建设， 对该问题的探讨已成为近期政府数据治理领域的重要方向与核心议题［１２－１３］ 。

由此， 本文立足信息资源管理一级学科的基本视角［１４］ ， 遵循“对政府数据的治理” 思路， 将政府数据治理界定为： 政府主体以政府数据多元价值实现为目的， 结合具体情境对数据事项进行权责配置的要素界定和过程安排。从目标角度看， 政府数据治理的关键任务是通过对数据质量的提升， 推动数据价值和复用实现［１５］ 。在这个过程中， 政府数据需要脱离其生成、产生或被采集的单一业务主体， 进入到需多个数据主体跨域协作的治理情境之中， 在多主体间互动过程中实现数据从需求到利用的匹配过程［１６］ 。鉴于此， 本文尝试从“共享” 和“开放” 这两个政府数据全生命周期中， 涉及多主体协作以满足数据需求与利用匹配性的环节出发，构建“面向共享和开放的政府数据治理体系”。在此基础上， 本文从战略、保障和工具３ 个维度， 系统地考察了欧盟政府数据治理体系的具体表现和核心特征， 并结合我国政府数据治理现状， 提出具有针对性的发展建议和意见。

１面向共享和开放的政府数据治理体系及其构成要素

从议题特征看， 政府数据治理具有明显的跨学科特征， 来自信息资源管理、信息系统及公共管理等诸多领域研究成果的交叉融合， 构成了政府数据治理领域的知识基础［１５］ 。尽管如此， 学界对政府数据治理的研究仍然处于初级阶段， 缺乏对过往政府数据治理体系及其构成要素的统一认识［１７］ 。这种情况使得现有对国外政府数据治理经验考察的研究因缺乏共同对话的理论基础而呈现出知识碎片化分布， 影响研究者们对政府数据治理的深入理解［１８］ 。为此， 本文结合文献和理论分析结果， 构建并调适出“面向共享和开放的政府数据治理体系” 的分析框架， 并将其作为后续对欧盟政府数据治理体系建设经验进行分析和总结的工具。

１.１政府数据治理体系及其构成要素的代表性观点分析

体系是特定范围内要素及其相互关系构成的系统［１９］ 。为明确政府数据治理的基本概念及其体系构成要素， 本文集中考察以“政府数据治理体系及其构成要素” 为对象的专项研究， 并结合其学术影响力筛选出如表１ 所示的５ 个代表性观点。

其中， 安小米等［２０］ 研究指出， 大数据发展背景下的政府数据治理体系分为“宏—中—微” ３ 层，分别由核心概念、管理机制和程序策略构成。刘芮等［２１］ 认为， 政府数据治理体系是由治理主体、治理基础、治理保障和治理工具构成的内容集合。经合组织（Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｆｏｒ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｃｏ－ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， ＯＥＣＤ）提出的“公共部门数据治理通用框架” 指出， 政府数据治理体系应由“战略、战术和实现” 三维若干要素构成。其中， 战略维由“领导和愿景” １ 个要素构成， 战术维由“整合实施能力” 和“规章” ２ 个要素构成， 实现维由“数据架构” “数据基础设施” 和“数据价值链”３ 个要素构成［２２］ 。同时， 鲍静等［２３］ 以及黄静等［２４］的研究共同强调， 政府数据治理概念体系的构建应结合数据管理实践， 并充分考虑政府数据在“共享和开放” 等关键生命周期中的流转特征。由此可见， 现有研究整体上更倾向于将“政府数据治理体系” 视为数据治理实践、具体情境特征和治理事项的叠加组合。但从研究角度看， 既有研究对政府数据治理体系及其构成要素的认识仍有差异，且缺乏与“共享” 和“开放” 等关键生命周期环节中政府数据管理实践间的理论映射。

１.２面向共享和开放的政府数据治理体系分析框架构建

本文在尊重既往研究成果和思路前提下， 构建了面向共享和开放的政府数据治理体系及其构成要素的分析框架。该框架依照“治理挑战识别—治理要素提炼” 思路构建， 结合理论分析以及前期调研结果， 围绕“共享” 和“开放” 环节中政府数据治理问题的解决， 筛选出具有针对性的治理事项、工具和制度安排， 并按照“体系—维度—要素” 层次构建体系。具体来说， “共享” 环节中的政府数据价值实现， 需要在满足多元主体不同数据需求的同时， 保障数据在主体间流动过程中的质量和安全［１６］ 。这意味着， 政府数据治理主体需通过“价值引导和战略规划”， 明确政府数据开发与利用原则， 并通过合理的组织和制度安排保障数据质量和安全。相较共享而言， “开放” 环节中的政府数据价值实现， 则需要处理好数据开放的实际收益和潜在风险间的平衡［２５］ 。这意味着， 政府需要担负数据供给者和利用监管者的双重角色， 需要通过合理的策略选择和制度设计， 为政府与其他主体间基于开放数据的生态体系构建创造良好的环境。

结合以上分析和文献调研结果， 本文构建出了一个由“战略、保障和工具” ３ 个维度及若干要素构成的“面向共享和开放的政府治理体系”， 如表２所示。其中， 战略维要素以明确政府数据治理目标和愿景为目的， 其核心内容是数据的战略价值规划、价值开发原则和愿景等内容， 旨在帮助各数据主体明确数据价值并就数据行为事项底线达成共识［１８，２６］ 。保障维要素以提供政府数据治理组织支持为目的， 其核心内容是政府数据协同治理结构、治理行为评价和开放利用规章， 旨在帮助各数据主体间建立有效的沟通、协调和协作机制［１６，２７－２９］ 。工具维要素则以落实数据治理为目的， 其核心内容包括但不限于数据互操作性框架、数据治理系统平台、质量管控规范、权属界定方案、安全保护规章和资产核算工具， 旨在帮助各数据主体落实以“数据”为对象的治理原则和管理事项［３０－３３］ 。从各维度間关系来看， 战略层要素对政府数据治理体系建设具有根本性的指导作用， 是保障维和工具维要素构建和选择的准则。无论是“共享” 还是“开放”， 数据主体间应就数据价值及其利用方式达成基本共识， 这是组织安排、工具选择和制度保障基础。在战略方向确定后， 保障维和工具维要素的选择具有交叉性和共时性特征， 两者共性是对战略目标实现的追求， 两者间的主要差异在于前者侧重关注组织安排， 而后者强调技巧、技术和工具， 因而有着更强的具象性和操作性。

２面向共享和开放的欧盟政府数据治理体系建设现状

近年来， 为应对“云大物移智链” 等先进技术带来的数据治理挑战， 欧盟已陆续发布《欧盟数据战略（Ａ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｓｔｒａｔｅｇｙ ｆｏｒ Ｄａｔａ）》和《塑造欧洲的数字未来（Ｓｈａｐｉｎｇ Ｅｕｒｏｐｅａｓ Ｄｉｇｉｔａｌ Ｆｕｔｕｒｅ）》等系列战略政策［３５－３６］ ， 并在系统设置、平台搭建和组织建设等方面进行了大量有益实践， 进而初步形成较为完善的政府数据治理体系。为充分借鉴欧盟实践的有益经验， 细化政府数据治理体系在“共享” 和“开放” 两个环节中的构成要素， 本文借助上述框架作为分析工具， 探讨欧盟政府数据治理体系在战略、保障和工具维的表现， 并结合我国现状提出相应建议。

２.１面向共享的欧盟政府数据治理体系建设现状

早在２０ 世纪９０ 年代， 欧盟就已为满足政府信息共享需求进行了有针对性的系列信息规划和系统建设［３７］ 。２０２０ 年以来， 欧盟为推动《数据战略》中提出的“单一数据空间” 建设， 发布了《数据治理条例》《数据法案》《欧洲互操作法案》等专项政策， 并通过数据共享系统和门户网站建设等实践， 初步建立了以推动公共服务能力提升为目的的政府数据共享治理体系［３８－４０］ ， 如表３ 所示。

１） 从战略维度看， 欧盟确立了政府数据及其共享在数字政府建设和政府治理数字化转型中的基础作用， 并在《欧盟数据战略》和《塑造欧洲的数字未来》等欧盟全范围数据战略中明确了政府数据的公共价值属性。同时， 系列政策明确指出，政府“共享数据” 的访问、流动和使用必须严格确保“数据主权”， 并兼顾数据访问和使用过程的“开放、公平、多元化、民主和自信” 等诸多原则，以确保共享过程中数据多元价值的合理和有效实现。

２） 从保障维度看， 欧盟不仅要求成员国内部围绕“政府数据共享” 相关事项建立协同治理保障机制， 也要求欧盟各成员国之间通过沟通与协作，保持着“共享” 环节中各国政府数据治理举措的相对一致性。具体来说， 欧盟要求其各成员国在国内建立支持共享的数据协同治理组织结构， 该结构由数据主管机构、数据协调机构和数据协调机制构成。这些机构依法依规享有监督义务和处罚权利，需建立不同强度的监督干预措施， 以确保各成员国政府和公共机构对数据隐私、机密、数据访问和获得的公平与透明。同时， 为确保欧盟内部共享数据治理规则的相对一致性， 欧盟成立了由各成员国数据主管机构和数据治理专家共同组成的互操作联盟。该联盟以定期沟通和研讨的方式统一各国共享治理安排。此外， 为确保共享过程中数据治理行为的合法与合规， 欧盟要求成员国范围内共享数据的提供者在共享前提供数据质量评估， 并要求数据主管部门对共享过程的合法合规性进行有效的过程监督和事后评估。同时， 为确保欧盟各国政府履行对数据共享的管理、协调、运行和监督义务， 欧盟设立了数据协同治理管理和绩效考评方案， 承诺从财政和人力等方面给予数据治理相应的资源支持。

３） 从工具维度看， 为确保数据共享活动中利益相关方能够在公平合理环境下， 访问、获得和使用数据， 欧盟在数据互操作性框架、质量管理规范、权属界定、安全保护和资产核算等方面做出了明确规定。具体来说， 第一， 欧盟对各成员国共享数据需求进行调查， 并根据其需求制定了支持共享的互操作性框架。这里的互操作性框架是指组织间以共同利益（如数据、信息和知识共享） 实现为目的，通过业务流程和ＩＣＴ 数据交换实现共同目标的过程，该框架是由概念框架、使用指南、应用规范和使用标准构成， 包含数据结构、技术文档和参考数据等。第二， 欧盟要求共享数据提供者主动提供与数据有关的合规保证和质量检查， 并允许其在合法合规范围内向数据使用者提供数据共享服务。第三， 欧盟规定各成员国对共享数据的访问、获得和使用， 要与现行的数字服务法等相关政策法规保持一致， 不得改变数据的实质权利或已建立的数据访问和使用权限。同时， 欧盟特别规定， 当发生突发公共卫生事件、环境退化、重大自然气候变化或人为引发的重大灾害时， 如使用政府数据带来的公共利益超过数据持有者处置其持有数据时， 数据持有者需服从公共价值创造需要而进行适当的权利让渡， 并免费提供数据。第四， 欧盟要求各成员国建立数据授权和访问规范， 以保证数据持有人和数据用户对数据的操作， 符合知识产权、商业秘密和个人数据保护原则和欧盟价值观。第五， 欧盟充分考虑数据共享在财政和行政上的成本支出， 并规定数据提供者应在合规前提下提供对数据使用成本的说明， 并可在合理范围内要求数据使用者给付相应费用。

２.２面向共享的欧盟政府数据治理体系建设现状

欧盟是世界范围内较早进行开放政府数据运动的政治和经济共同体。近年来， 欧盟在以往发布的《公共部门信息再利用指令》《公共数据数字公开化决议》等政策的基础上， 修订并发布了《开放数据指令》《开放数据与公共部门信息再利用指令》和《高价值数据集实施法案（Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｎ Ｈｉｇｈ－ｖａｌｕｅ Ｄａｔａｓｅｔｓ）》等系列政策［４１］ ， 构建了面向开放的欧盟政府数据治理体系， 如表３ 所示。

１） 从战略角度看， 欧盟指出要充分重视政府开放数据的微观特征和商业价值， 将政府开放数据定位为政府持有的以个人或商业为目的， 可供任何人出于任何目的而自由使用和再利用的具有开放格式的数据。目前， 欧盟执行政府數据默认开放（ＯｐｅｎＢｙ Ｄｅｆａｕｌｔ）战略， 要求政府从数据使用和复用者角度考虑， 提供有可查找、可获取、可互操作和可再利用特征的政府开放数据。同时， 欧盟明确要将政府数据开放与欧盟“单一市场建设” 的发展战略相结合， 为后者提供数据资源支持。此外， 欧盟已根据数据的语义特征， 确定并关注包括地理空间、地球观测、环境、气象、统计、移动出行和企业所有权在内， 共７ 类“高价值数据集” 在减轻行政机关压力和创造商业价值方面的重要战略作用。

２） 从保障角度看， 欧盟先后印发并实施了《开放数据指令》和《开放数据与公共部门信息再利用指令》两份专项政策法规， 确立了欧盟对开放数据治理的重视。在具体执行方案中， 欧盟建立了支持数据复用和数据利他主义实现的治理结构和管理机制。这里的数据复用指在不创造重复使用开放数据的权利的前提下， 通过规定统一允许数据复用的基本条件、技术安排、治理结构和协调机制， 实现开放数据重复使用。而这里的数据利他主义指数据主体同意处理与其相关的个人数据， 或允许其他数据持有人出于公共利益而使用其非个人数据， 而不寻求报酬的行为。欧盟通过设立数据中介机构，建立开放数据治理机构和专家委员会方式， 为数据复用和利他主义的实现提供组织保障。同时， 主管当局根据数据开放行为的监督审查结果， 定期接受社会各界成员对数据开放过程中各类行为人侵权行为的举报和投诉， 以保障各类社会主体都能以公正和透明的方式获得开放数据。

３） 从工具维角度看， 欧盟在《开放数据指令》中明确规定政府机构和公共部门应建立符合数据动态供给需求的程序结构和数据格式， 以增强开放数据可复用性。其中， 可复用的数据结构、模型、本体、元数据应用概要、核心词汇表和叙词表等技术规范， 需要兼顾数据互操作性要求、无障碍获取需求和政府公正透明原则。同时， 欧盟委员会建立了“开放数据门户（ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｕｎｉｏｎ Ｏｐｅｎ Ｄａｔａ Ｐｏｒ?ｔａｌ）”， 向各成员国政府和公共部门发放《数据提供者指南》， 帮助其提供合规数据， 并建立符合技术和法规需求的互操作性框架。第二， 欧盟建立了开放数据专有权授予机制， 并在其数据门户中提供数十种许可协议类型， 以帮助数据提供和使用者以法律形式固定自身在开发数据中的权利、责任与义务， 并对开放数据利用过程中的隐私和安全保护提供法律依据。第三， 欧盟筛选并构建了一批“高价值数据集”， 并规定其应具备机器可读及可通过应用程序编程接口（Ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ Ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ Ｉｎｔｅｒｆａｃｅ，ＡＰＩ）批量下载的特征。第四， 欧盟规定政府、公共部门及其事业单位应遵循透明度、非歧视性和非排他性原则， 向各类社会主体免费提供合规数据。同时， 欧盟提出以财政补贴、行政拨款和税收激励等方式， 给予免费开放的政府部门以适度激励， 并准许其以收费形式弥补数据保护成本。

３面向共享与开放的我国政府数据治理体系建设现状及问题分析

我国政府数据治理体系建设、数字政府建设与国家治理体系的现代化发展进程紧密相关。２０２１年正式发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和２０３５ 年远景目标纲要》明确指出， 提高数字政府建设水平， 需从“加强公共数据开放共享” 和“推动政务信息化共建共用” 两个环节入手［４２］ 。

３.１面向共享和开放的我国政府数据治理体系的建设现状

在我国， 面向共享的政府数据治理体系建设始于２０ 世纪９０ 年代末， 但在２０１５ 年《促进大数据发展行动纲要》印发前， 其核心内容是基础数据库的搭建和政务信息资源交换目录的制定， 缺乏系统的顶层规划和专项治理方案。２０１６ 年以来， 伴随《政务信息资源共享管理办法》《政务信息系统整合共享实施方案》《关于加快推进“互联网＋政务服务” 工作的指导意见》《关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的实施意见》等专项政策的发布， 我国确立了政府数据共享以“推动业务协作、组织协同和政府治理能力提升” 为目标的整体发展战略。与此同时， 国家和地方各级政府在数据共享交换平台搭建、数据管理机构建设和数据共享专项政策制定等方面共同发力（例如广东省大数据管理局、《贵州省政府数据共享开放条例》和《信息技术—大数据—政务数据开放共享（ＧＢ／ Ｔ３８６６４）》系列标准的实施等），初步形成“央—地” 联动的共享治理体系。

相较共享， 面向开放的我国政府数据治理体系建设与国家对数据生产要素地位的认识和确立过程紧密关联。２０１３ 年， 在《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》明确提出要推动政府数据的价值开发后， 以上海为代表的地方政府开始大规模推行政府数据开放试点并取得许多成绩［４３］ 。其中， 以山东为代表的省份建设“集中式” 省级政府数据开放平台， 并通过“统一分配” 省平台账户的方式，获取、存储和使用各地市的政府数据； 而以广东为代表的省份则设立“省—市” 分布的政府数据开发平台， 并通过省级政府制定“统一标准” 的方式进行数据汇聚［４４］ 。整体而言， 正如《２０２２ 中国地方政府数据开放报告》所述， 自２０１５ 年我国第一个省级政府数据开放平台上线以来， 截至２０２２年１０ 月， 我国已有２０８ 个省市运行政府数据开放平台， 为我国政府开放数据治理打造了良好的信息技术设施基础［４５］ 。在此背景下， ２０２０ 年发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将“数据” 列为生产要素， 并明确指出要以“推进政府数据开放共享” 方式“加快培育数据要素市场”。由此， 国家层加强了对政府数据开放的统筹布局， 通过《中华人民共和国政府信息公开条例》修订、《中华人民共和国数据安全法》的颁布和《信息技术—大数据—政务数据开放共享（ＧＢ／ Ｔ３８６６４）》系列标准的颁布， 初步确立开放数据的部分管理需求。同时， 以上海市、浙江省和深圳市为代表的地方政府， 结合自身实践开展大量实践探索， 先后出台的《上海市公共数据开放暂行办法》《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》和《深圳经济特区数据条例》等， 推动了开放数据治理体系建设。

３.２面向共享和开放的我国政府数据治理体系的问题分析

如前文所述， 面向共享和开放的我国政府数据治理体系建设已取得一定进展。但正如中国电子信息行业联合会和清华大学公共管理学院联合发布的《中国政务数据治理发展报告》指出的那样， 在“共享” 和“开放” 两个关键环节中， 我国政府数据治理在统筹管理机制建设、数据资源摸底、数据权责配置及标准规范体系等方面仍有不足［３４，４６］ ，具体来说有以下几点：

第一， 缺乏系统的政府数据战略价值阐述及其配套的顶层设计。近几年， 虽然我国已陆续颁布或修订了《政务信息资源共享管理暂行办法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中华人民共和国数据安全法》等相关政策规定， 但因我国政府数据治理体系仍缺乏与欧盟《开放数据指令》《数据治理法案》类似的专门立法， 而暂时无法实现政府数据共享和开放中数据权责的清晰界定。同时， 虽然我国已在国家政策中确立了数据作为生产要素的地位， 但从战略规划和顶层设计角度看， 我国仍然缺乏对数据资源， 特别是政府数据资源战略价值的系统阐述， 也并未在专门性立法或政策中系统阐述政府数据开发与利用应遵循的基本原则。

第二， 缺乏支持多主体间协作的数据治理结构和行为评价方案。近年来， 虽然我国已在搭建政府数据共享与开放平台过程中， 建立起了一套以支持技术采纳为目的组织结构和制度安排， 并初步形成了“中央—地方” 和“省—市” 多级联动的纵向治理结构。但从治理目的、组织结构和机构职能角度来看， 中央和地方政府设立的大数据管理局等各类数据主管部门的职能发挥不足， 尚且缺乏同时面对多主体数据需求并通过协调工作满足不同主体需求的能力。同时， 考虑到政府数据治理本身具有的过程性和零散性特征， 部分地方政府试推行的政府数据共享和开放行为评价方案， 缺乏一定的客观性和普适性。

第三， 缺乏支持数据复用的数据授权运营模式和操作性框架。近年来， 虽然我国已在国家层面承认数据作为生产要素的地位， 并在地方层面尝试通过“授权制度” “政企合作” 和“权责分工” 等方式， 推动政府数据的有效开发和利用。但我国至今尚未将地方政府试点经验转化为具有一定可推广性和可复制性的数据授权运营模式， 我国政府数据治理体系在数据权属界定、数据运营模式和治理架构设计方面， 仍然缺乏系统性和整体性。同时， 由于不同主体对数据复用概念的理解差异， 目前由政府部门下属研究机构主导设计的互操作性标准体系，仍然需要更多类型的数据主体进行实践检验和验证。

４欧盟经验为我国政府数据治理体系建设带来的启示

如前文所述， 尽管我國的政府数据治理体系建设已经取得了一定进展， 但在顶层设计、组织结构、数据授权和互操作性工具等方面仍有不足。在此背景下， 对以欧盟为代表的发达国家建设经验的适度借鉴， 是推动面向共享和开放的我国政府数据治理体系建设的有效路径。尽管我国与欧盟在政治体制和国家制度上有根本差异， 但考虑到欧盟与我国： ①同样重视政府数据经济、公共以及其他多元价值的实现； ②欧盟成员国和我国地方政府在地理位置分布上具有同样的广阔性和分散性， 并因此同样需要关注支持多主体间“三融五跨” 的数据协作治理结构； ③我国和欧盟具有相似的政府数据共享与开发试点工作经验； ④我国和欧盟一样具有一定的电子政务架构基础， 但同样需要使用“云大物智移” 等新技术的变革需求。因此本文认为，合理借鉴欧盟经验有助于提升我国政府数据治理体系建设水平， 并结合战略、保障和工具层分析结果提出以下５ 个方面的针对性建设启示。

４.１定位战略愿景， 加强顶层设计， 确保治理目标可预见

结合欧盟政府数据治理体系对数据战略定位和价值阐述的系统性、连贯性及内在一致性， 本文建议我国政府数据治理体系建设应充分发挥“中央政府” 在战略制定和顶层设计方面的统筹作用，加快专项立法与治理政策制定， 明确政府数据开发利用原则， 推动政府数据合法、合规与合理应用。一方面， 中央政府有必要明确政府数据在公共服务和文化生活等方面的核心价值， 为其多元价值的开发与实现奠定基础保障； 另一方面， 中央政府有必要采用专项政策的方式， 制定政府数据使用原则、治理伦理和应用规范， 以建立符合我国实际的国情发展需要和“以人为本” 的社会发展基本原则的战略愿景， 进而确保我国政府数据治理整体目标的内在一致性和可预见性。

４.２健全组织机制， 建立协同结构， 保障治理过程可控性

参考欧盟政府数据协同治理结构、治理行为过程考核以及针对数据开放的多元主体协作管理规范， 本文建议我国政府数据治理体系建设考虑建立与欧盟数据治理委员会相类似的由中央政府统一领导的组织机构， 并通过专家委员会及定期会议等方式， 推动全国各级政府数据治理机构联动。同时，本文建议应进一步完善利益协调、监督管理和激励机制， 建立健全政府数据共享、开放与利用的全过程管理， 以有效引导和监督数据治理过程并有效发挥多元治理主体优势， 在保障治理过程可控性的同时， 有效地推动政府数据跨界流动。

４.３厘清数据底数， 进行价值分类， 确保治理结果可获得

结合欧盟对“高价值政府数据集” 的筛选和分类， 本文建议我国政府依据其对数据语义特征分类和多元价值评估， 厘清、构建并划分有不同价值水平和类型的政府数据集， 并保证这些数据集具有机器可读和可共享与开放的特征。同时， 本文建议我国政府制定并依照相对统一的执行标准， 对高价值的政府数据集进行动态更新， 并通过数据分级分类专项治理规则的制定和执行， 以确保经治理后的政府数据具有面向多元主体的结果可获得性。

４.４明确收费标准， 建立授权方案， 保障治理过程可获益

参考欧盟政府开放数据的授权模式和收费方式， 本文建议我国综合考虑政府数据无偿开放和适度收费相结合的运营方式。一方面， 本文建议有选择地借鉴欧盟建立的数据专项授权机制， 在制定政府数据清单的基础上， 通过数据专项授权和协议运营的方式， 推动政府数据价值的多样性开发。同时，考虑到政府数据的治理成本， 本文建议应借鉴欧盟建立的数据适度收费原则， 允许特定的政府部门和公共事业中的数据提供者， 综合考察市场金融状况和财政水平向数据的使用者适度收取费用， 以保障数据相关方在数据治理过程中的相对公平， 并对数据采集、处理和保护成本进行适度回收。

４.５重视数据流动， 支持数据复用， 确保治理规则可执行

结合欧盟建立互操作联盟和运营互操作性框架的丰富经验， 本文建议我国应吸收并厘清数据复用概念， 通过对现有系统实施方案、建设指南和执行标准的执行， 确保政府数据满足可机读、可复用和可查找等要求。同时， 本文建议我国继续完善政府数据资产清单机制建设， 在不改变数据实质性权利或已建立的数据使用和访问权限前提下， 通过线上与线下混合方式， 为多元主体了解政府现有数据数量、类型、存储和获取方式， 提供相应的渠道和方式。最后， 本文建议参考欧盟对政府数据集描述方式， 调整我国政府数据资产登记方式， 考虑从数据集基本特征（包括但不限于数据集内容、使用限制、许可证、数据收集方法、数据质量和不确定性等）， 公开相对一致的数据描述（包括数据结构、数据格式、分类方案、词汇表、分类法和代码表）内容， 明确数据访问的技术手段、使用条件和服务质量， 以帮助数据接收者顺利获取和使用数据。

５研究小结

大数据时代， 政府作为社会中掌握数据类型和数量最为丰富的主体之一， 同时面临着数据价值实现和政府治理能力提升的双重挑战。在此背景下，如何建立起有效的政府数据治理体系， 帮助政府数据在跨界流动过程中实现其蕴含的多元价值， 是社会各界共同关注的热点议题。由此， 本文借助调适后的分析框架， 梳理了面向共享和开放的欧盟政府数据治理体系建设经验， 明确了其在数据战略价值、数据协同治理结构、数据专项立法、数据授权方案和互操作性框架等方面的有益建设经验。在合理辨析我国与欧盟在政府数据治理体系建设中的共同困境后， 本文结合对我国政府数据治理体系建设现状的问题分析， 指出应从治理目标可见、治理过程可控、治理结果可得、治理过程可获益和治理规则可执行５ 个方面， 推动面向共享与开放的我国政府数据治理体系建设。整体而言， 本文的研究过程和分析结果不仅能为我国政府数据治理提供借鉴， 也能为我国数字政府建设提供帮助。此外， 本文搭建的政府数据治理体系要素框架及结合欧盟经验对其进行的细化， 也为政府数据治理理论发展做出了一定贡献。