浅析“放管服”背景下事业单位科研项目管理体系建设

杨静

摘要：随着“放管服”改革的不断深入，为激发科研人员创新创造活力，为科研人员减负松绑，国家相继出台了一系列完善科研项目管理的政策文件，尤其是国办发[2021）32号文件，以前所未有的力度将科研项目“放管服”改革推向高潮，取得了积极成效。文章从基层事业单位对于“放管服”政策落地实施中实际存在的困境入手，从科研项目管理制度建设、经费使用及考核、科研财务助理机制、制度流程化建设等方面剖析问题根源，在此基础上提出相应对策建议，通过有效的制度建设、完善科研财务助理机制、信息化建设等构建科学的科研项目管理系统，确保“放管服”政策在基层事业单位接得住、用得好，发挥科研创新对经济高质量发展的驱动作用。

关键词：科研项目管理 放管服科研经费

中图分类号：F230

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）05-191-02

随着科技体制改革的逐步深入，为激发科研人员创新创造活力，激励科研人员多出高质量成果，国家出台了一系列科研项目管理相关的政策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技创新工作，习近平总书记明确要求，赋予科学家更大技术路线决定权和经费使用权，让科研人员从繁琐、不必要的体制机制束缚中解放出来。随后相继出台的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[ 2016）50号）、《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发[ 2018）25号）、《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发[ 2018）127号）和《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发[ 2021） 32号）从科研项目简化预算编制、下发项目预算调剂权、优化项目管理流程、加大科技成果转化对科研人员激励力度、改进结余资金管理等方面为科研人员减负松绑，优化分配机制、推动科技成果转化，坚持以人为本，切实为科研人员营造良好的创新环境。“放管服”政策落地实施后在鼓励科技创新创造、激发科研人员创新活力方面取得了显著成效。按照权责一致的要求，基层事业单位在科研项目管理体系建设和运行中落实“放管服”要求做好管理和服务支撑，加强事中事后监管等方面还存在一些问题。

一、科研项目管理中存在的问题

（一）制度建设中“放管服”政策落实不到位

存在制度条款与政策要求有差距或照搬政策，导致制度无法实施甚至背离改革精神：存在制度未及时更新，使科研人员不能享受改革带来的红利：基层单位项目管理部门对政策文件领悟和解读把握不精准，存在照搬照抄文件条款的情况，没有结合单位实际情况制定切实可行的具体制度条款。以结余资金管理为例，《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发（ 2021） 32号）中明确要求“项目完成任务目标并通过综合绩效评价后，结余资金留归项目承担单位使用。”在事业单位相关经费管理制度中如何建立结余资金盘活机制，用好结余资金，提升资金使用效益，切实有效将科研项目结余资金用于科研创新需求，这需要基层事业单位在项目管理制度中细化落实。实践中存在只是将改进结余经费管理条款列入制度，结余资金统筹使用方面缺乏可操作条款，比如原项目团队可以对一定比例的结余资金有支配权，或者由项目管理部门定期对结余资金发起立项论证，优先用于原项目团队科研业务活动等，避免造成结余资金长期沉淀，资金使用效能低下。对于科技成果转化基金，某些基层事业单位在制定科技成果转化管理办法时，对于科技成果转化基金有计提要求，对于科技成果转化基金的使用和绩效评价则缺乏行之有效的实质性约定，很大程度上是归口管理部门对该项资金的管理和考核评价缺乏明晰认识，导致制度形同虚设，背离了统筹各类资源、盘活存量资金的要求。

（二）项目审计重合规性审核轻成本核算和绩效评价

科研项目预算执行和审计时更加注重预算支出审核以及预算执行进度考核，缺乏对成本核算和绩效评价的考核。存在注重预算执行和经费支出的合规性审核，忽视项目成本控制和绩效评价，对资金的使用绩效缺少必要的考核和评价，容易造成项目经费的浪费，不能有效发挥资金使用效能[1]。绩效评价有助于科研项目资金的合理配置，将有限的资源集中在更高绩效的项目，削减低效或者无效的项目，促进项目管理良性循环。

（三）科研财务助理未发挥有效作用

存在科研项目财务助理由项目人员兼任，未能做好项目实施和财务管理的有效衔接。科研财务助理是“业财”融合的体现，即应具备科研人员的业务知识，也应具备财经政策、法规等基础管理知识，特别是预算管理、项目立项、财务决算及验收流程等具体内容，这样才能充分发挥科研财务助理的职能和作用。但是，实际工作中会出现科研财务助理由于业务能力有限以及财务专业知识不足导致不能有效服务项目的情况，比如，由于对财经法规、预算管理等不熟悉，造成项目工作进度和项目预算执行进度不匹配等。

（四）归口管理责任边界不明晰造成減负困难

实际工作中归口管理部门之间责任边界未厘清，导致内部控制流程与政策尺度不一致，审批流程不减负。归口管理部门责任落实不到位，存在通过冗长复杂的审批流程来达到监督效果。一个经济事项的审批通过多个部门多个节点审批才能完成，遇到分歧时都愿意当老好人不愿意担责任、推诿扯皮，签字审批流程流于形式，增加科研人员事务性负担，项目负责人对经费的自主权未能有效发挥。以劳务费为例，实践中存在用工审批需经项目负责人、项目管理部门、财务管理部门及用工归口管理部门等一系列相关部门的审批，过长的流程弱化了项目负责人的职责，归口管理部门职责也没有切实履行到位。

二、原因分析

（一）政策水平不够高，把握不准确

基层单位项目管理部门对政策文件领悟和解读把握不精准政策领悟水平不够，对政策背景和实施意义不明确，是政策落地不到位的主要原因。对于放管服政策如何接得住、用得好是基层单位需要解决的问题。

（二）管理思维固化，绩效评价流于形式，成本核算观念未树立

基层事业单位长期的项目资金管理模式形成固化思维，将更多的精力关注在预算执行考核和经费支出的合理合规审核，缺乏成本核算的观念：绩效指标体系设置仅仅是为了完成项目立项所需，指标设置简单且随意性大，和项目预算脱节，因而绩效评价不能客观有效地反映项目实施绩效。

（三）科研财务助理激励机制不健全

基层科研人员虽然兼任科研财务助理，但对科研财务助理的岗位职责界定不清晰，也未兑现相应激励绩效，科研人员作为科研财务助理缺乏工作积极性，也缺少学习科研财务助理岗位专业知识的时间精力或者缺乏系统性培训，综合素质得不到有效提升，不能很好地服务于科研项目管理工作。

（四）“制度流程化”不到位，归口责任未落实

目前基层事业单位多是线下审批或者线上线下结合的方式，审核流程和财务报销信息化建设水平不一，绝大部分事业单位还未做到无纸化报销，“制度流程化”尚不能完全落地，流程约束作用尚未完全发挥，归口管理部门责任还没完全落实到位。

三、对策和建议

（一）准确解读政策文件，制定可操作性落地制度

制度制定时应充分借助内外部力量，研讨解读政策文件精神，领会贯通，结合单位实际制定切实可行的制度，确保政策落地实施。

科学合理构建项目管理制度体系，对“放管服”政策接得住：深入领会解读政策文件，必要时可以邀请内外部专家进行研讨，提升政策把握水平，同时广泛征集科研人员的意见建议，从事业单位实际出发，制定切实可行的条款，既要与国家政策和上级主管部门发布的规章制度相适应，又要对制度的条款结合基层单位实际进行细化落地，打通制度落地实施最后一公里，切实保障制度建设有依据，政策落地不走样。

（二）树立成本观念，强化绩效评价

在确保项目经费合规使用的前提下，重视项目成本核算，完善项目成本构成分析及测算，作为项目定价的依据。将结余资金管理和成本核算与项目负责人经费自主权结合起来，扩大项目负责人经费自主权，激发科研人员创新创造活力。

强化绩效评价，首先要合理设置绩效指标体系，删减简单无实际意义的类似经费总额之类的数量指标以及缺乏评价标准的描述性指标，探索科学有效的绩效指标体系设置，通过绩效评价不断完善更新指标体系：其次将项目验收和监督检查的重点从合规性审核向合规审核与绩效评价并重转变，将绩效评价分值比重提高，组织专家进行绩效评价。项目管理部门应当编写绩效指标体系和评价办法，做实做细绩效评价基础。

（三）完善科研财务助理机制，发挥科研财务助理效能

建立健全科研財务助理机制，明确科研财务助理岗位职责，加强培训、管理和考核。同时，根据考核结果给予科研财务助理相应的薪酬待遇和激励措施，保持助理队伍的稳定性，逐步提升科研财务助理的综合素质，发挥科研财务助理服务项目管理工作的最大效能[2]。在现有的预算编制简化、项目负责人经费自主权逐步加大前提下，科研财务助理应担负起项目经济管理职责，不仅仅是财务报销，更要统筹谋划使用科研项目经费，厉行节约，提升资金使用效能：同时，加强对科研财务助理的定期考核，将符合科研财务助理要求，业务精，责任心强的人员聘用到项目中来。项目承担单位的财务部门可以对财务助理开展培训，使其及时掌握最新的科研项目管理政策，更好服务科研项目管理工作。

（四）厘清职责边界，重构审批流程，实现权责对等

以制度为起点，落实项目负责人负责制和归口管理部门监管职责，通过流程再造，将“放管服”管理规定嵌入流程中，确保政策落地实施。从简化资金使用审批和预算调整，执行方面确实为科研人员减负和消除不合理、不必要的要求，保障项目负责人对经费的自主权与项目负责人签字负责制相统一。例如项目用工的审批，可以简化为经项目负责人审批后归口管理部门在劳务费预算总额控制下协助项目做好用工管理，项目负责人对用工的真实性、必要性等负责，归口管理部门对项目用工全流程发挥监管职责。

（五）强化信息化建设，助力科研项目管理效率提升

《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发[ 2021）32号）中提到推行科研经费无纸化报销试点。推动科研经费报销数字化、无纸化。日趋完善的信息化建设极大助推科研项目管理体系建设，将科研人员从繁琐的事务性工作中解脱出来，提高科研项目管理水平和效能。将项目全生命周期纳入信息化平台中，项目立项预算编制、项目执行经费支出、预算调整、项目验收全过程闭环管理，将项目管理平台与单位审批系统、资产管理平台、会计核算系统互联互通，将各项支出标准尽可能内置在系统中，减少单据审核不合格退回修改的次数，缩短审批和报销时间，科研项目周期内一般包含：初始阶段项目信息和预算录入，执行过程中审批系统与预算关联，预算调整在系统内完成审批后即可生成新的预算，设备购置验收后进入单位资产管理管理，项目经费支出与会计核算系统关联，结题验收时生成决算表。项目检查和验收可调用相关审批记录和附件资料，避免项目人员重复整理准备材料，让科研人员把更多精力用于科研活动，助力科研人员激发创新活力，提升干事创业的积极性。

参考文献：

[1]杨秀文，邹玉娜.加强科研经费“放管服”政策落地的几点思考[J].中国农业会计，2022（4）：34-36

[2]严冠琼.“放管服”背景下高校建设科研财务助理队伍研究[J].经济师，2022（5）：67-69．

（作者单位：中国地质科学院郑州矿产综合利用研究所河南郑州450000）

（责编：贾伟）