重大调水工程网络化治理的多主体合作机理研究
2023-05-26翟武娟丁继勇王卓甫丁雷杰
翟武娟，丁继勇，王卓甫，丁雷杰
（1.河海大学商学院，江苏 南京 211100； 2.河海大学工程管理研究所，江苏 南京 211100；3.新加坡国立大学工程与设计学院，新加坡 117566）
0 引 言
重大调水工程是事关千家万户的重要民生工程，加强水利工程管理是推进国家治理体系与治理能力现代化发展的内在要求［1］。自2014年开始实施172项重大水利工程以来，2020-2022年又计划重点推进150项重大水利工程建设［2］，为我国防洪、水资源配置、水生态治理等提供了保障，是“利”在当代“功”在千秋的大项目。例如，南水北调工程投入运行至今，对于受水地区的供水安全及其周边生态系统的保护起到了重要作用，并改善了受水地区原本地下水超采的问题。不但有力地支撑了受水地区和供水地区的经济社会快速发展，还推进了生态文明建设，带来了显著的效益［3］。
随着社会主义市场经济的确立和投资管理体制的改革，重大调水工程建设逐渐形成了以政府为主导、市场为补充二元组织模式［4］。由于重大调水工程的公共属性，政府在其决策和建设中的角色及重要性是不可取代的，政府对资源的调控通常会对重大调水工程的组织模式产生较大影响［5］。在中国，指挥部等准政府组织始终是重大调水工程项目建设的重要形式，在推进工程项目的施工进度和提高效率方面成效显著［4］。但同时，政府部门的过度干预也引发了权力及责任分配失衡、社会诸多矛盾激化和权力寻租行为等一系列政府作用失灵的现象［6］。
由于重大调水工程的投资规模大、建设周期长、影响范围广等特点，需要调用大量的社会资源来完成。重大调水工程项目的不确定性和模糊性使其利益相关者之间的风险分担更为复杂，需要项目法人来协助政府完成项目的规划、建设和运营，主导项目交易的全过程，这一过程的治理称为重大调水工程的交易治理［7］。政府与项目法人构成重大调水工程项目的顶层管理者，承担着传递政府决策信息、落实项目规划、协调项目组织、确定项目目标等关键事项，对这一过程的治理称为重大调水工程的顶层治理［8］。政府介入的提高对社会资本履约绩效的负作用并不显著［9］，对于项目法人来说，采用基于契约的市场化机制被认为是各类资源高效率配置的基础性治理方式。但市场机制十分复杂，将其应用于工程组织中需要有相对应的配套制度来保障［4］，当市场的制度环境不完善时，有些大型的建设单位会借助加强内部之间的关系来确保自身的竞争优势，这可能会出现信息不对称、项目低效等一系列市场失灵的现象［10］。
重大调水工程项目的复杂性决定了其建设难度远超于一般的中、小型水利工程，建设过程中还涉及到移民安置、征地拆迁等问题，对受水区和供水区的公众影响巨大［11］。总的来说，重大调水工程是集聚民生、环保、社会保障以及低收益特性的重大工程，工程建成交付运营后的受益者是社会公众，需要进一步完善其决策的公众参与及科学论证。因此，应综合考虑政府、项目法人和社会公众三方的效益，设计有效的组织间治理模式和治理机制，提高重大调水工程项目绩效。
21世纪初兴起的网络化治理理论，为重大调水工程的组织间治理提供了良好的理论指导，其最早是由美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯提出，是区别于科层制和市场制之外的第三种形式［12，13］。网络化治理作为政府的一种措施，在解决复杂问题时将政府单位、企业、非政府组织、学术团体、公民等代表聚集在一起，具体体现方式与传统的、自上而下的方式不同，而是基于各参与方的协商一致［14］。网络化治理是建立、掌舵、运营、监管跨组织的安排，其充分将政府治理与市场治理相结合，公私合作的程度高于政府部门与社会资本的合作（Public-Private Partnership，PPP）模式［15，16］。网络化治理理论的核心思想在于任何一方的参与者都不能够单方面决定治理的过程，多方参与者的共同参与和紧密合作才能够实现善治［17］。MA［8］等采用让步博弈的分析方法讨论了重大水利工程项目顶层治理中政府方与项目法人的控制权分配问题。张可［18］等采用演化博弈模型和仿真的方法剖析了水利工程PPP项目社会资本内部控制权动态转移问题。王守清［19］等构建数学模型研究项目控制权的原则，强调政府方和社会资本的控制权及利益配置对合作效益的影响至关重要。另外，还有学者研究了公共产品的建设-运营-移交模式（BOT）中各参与方行为对其利益的作用效果［20］，PPP模式下重大水利工程项目顶层治理结构的优化［21］等。
根据以上分析可发现，已有相关定量研究仅局限于政府方与项目法人或者政府方与社会资本双方之间的博弈问题。本文基于网络化治理理论，考虑政府方、项目法人和社会公众三方主体，构建网络化治理数学模型，分析三方之间的利益关系、控制权配置以及投入水平等对治理效益最大化的影响。旨在充分发挥政府主导、市场机制以及社会公众参与的优点，是一种涉及面更广的博弈，不但能够发挥政府方对项目法人的监督与管理职责，也能够提高项目法人主导项目交易阶段的建设实施绩效，进而有效解决政府失灵和市场失灵的问题，以实现“有为政府”和“有效市场”的平衡［22］。
1 重大调水工程网络化治理模式
1.1 重大调水工程网络化治理的主体
重大调水工程网络化治理涉及到的主要参与方包括政府、项目法人和社会公众。政府方是项目的关键利益相关者，通常作为项目的所有者或发起人，代表公众利益［23］。在我国，政府方在重大调水工程的建设与运营中处于主导位置，与西方国家完全平等的关系不同，也与传统的强制命令服从关系不同，而是一种“元治理”的角色。在项目的全生命期中，政府合法地决定公共资源的分配，并代表着公众的基本权利。项目法人作为重大调水工程项目的责任主体，不仅要服从政府的指令，履行与政府之间的合同义务，还要肩负与承包方、咨询方、设计方等其他利益相关者的沟通、协调以及合作，并对项目规划、建设实施等负有责任［24］。此外，还承担着资产整合和市场投资的任务，以利用所建项目实现国有资产的增值保值，并在项目内部治理、外部治理、投资组合管理等方面发挥着重要作用。社会公众是指因重大调水工程建设而受影响的群众，即工程引水区、受水区及沿线的群众以及民间各种自发形成的组织等［25］。因此，政府方、项目法人和社会公众相互合作构成了工程的网络化治理格局，体现了网络化治理理论的基本原则［26］，即合理平衡各利益相关方之间的利益并实现工程项目治理效益的最大化。
1.2 重大调水工程网络化治理的结构
社会公众是重大调水工程的初始委托人，有权监管其他参与方是否损害了他们的权益，并指出其不利于社会公众的行为；政府方是项目的关键主体，是项目的发起人、投资人、所有人。为了实现项目的专业化目标，政府方委托项目法人来建设项目，并在宏观调控上制定相关政策，共同参与项目计划、融资、建设、运营等决策过程。政府方同时对项目法人进行微观层面的监管。项目法人受到政府方委托后，就会帮助政府方完成项目的规划、建设和运营，即主导项目交易的整个过程，采用市场手段管理设计方、施工方、咨询方等主要项目参建企业，最终向社会公众提供工程产品，如图1所示。
图1 重大调水工程多主体合作网络化治理框架Fig.1 Multi-subject cooperation network governance framework for major water transfer projects
因各利益相关方的价值偏好不同，其所追求及代表的工程效益也不同。政府方建设重大调水工程的目的就是为了解决缺水地区水资源分配利用不均，供需不平衡的矛盾，其代表着受水区及其沿线社会公众的社会效益，而社会公众参与到治理中来，能够提高项目决策的科学性和有效性，降低社会风险，目的也是为了工程的顺利实施，保障社会效益。而重大调水工程的项目法人大多为企业型项目法人［21］，以“利益最大化”为原则，在交易过程中会出现敲竹杠、搭便车等机会主义行为，其在追求经济效益的过程中会忽视社会效益。因此，政府方和社会公众的总体利益取向和价值导向基本一致，即追求社会效益的最大化，而项目法人追求经济效益的最大化。
2 网络化治理下重大调水工程多主体合作机理分析
2.1 模型构建
基于重大调水工程的网络化治理模式构建模型，政府方、项目法人和社会公众的控制权配置及投入水平与工程的治理效益关系密切，由此给出以下假定：
假设1：政府方、项目法人和社会公众的投入水平分别为g，c，s，总治理效益W为单调递增函数，即在重大调水工程项目治理中，政府方、项目法人和社会公众应在控制权配置内通过提升自身投入水平来获取最大的治理效益，即政府在工程的建设和运营中采取宏观调控管理和微观监控的努力获得社会效益；项目法人主要投入生产建设管理的努力来获取经济效益；社会公众主要是参与工程的决策、执行和评估等环节确保社会效益。设定政府方、项目法人和社会公众对应的投入系数分别为G，C，S（G，C，S>0），则重大调水工程的总治理效益函数W为：
假设2：政府方和社会公众在重大调水工程治理中的效益追求和价值取向基本一致，两方的控制权配置和投入水平是为了保障工程项目的社会效益。项目法人在项目的建设和运营中，会优先考虑自身的经济效益，因此，将政府方和社会公众组成联盟，其成本为线性替代关系，r（-1
假设3：设定项目法人在重大调水工程项目治理中的控制权配置为ϕ（0<ϕ<1），代表着项目法人的治理效益分配比例，控制权配置比例越大其产生的经济效益也就越大。政府方和社会公众的共同控制权配置为1-ϕ，表示政府方和社会公众共同的治理效益分配比例，如果政府方和社会公众的共同控制权配置比例越大则其社会效益越大，相对而言项目法人的经济效益就会减少。
根据以上假设，可以得到政府方和社会公众的社会效益函数（Ug+s），项目法人的经济效益函数（Uc）、重大调水工程的总治理效益函数（U）。在合作网络中，各方会权衡自身在网络化治理模式中的成本与收益，当收益大于成本时，即会倾向于参与到网络化治理模式中，促进网络化治理结构的达成。因此，由净效益等于总效益减掉成本可得：
在该模型中，政府方、项目法人和社会公众的合作是以重大调水工程总治理效益最大为目标的，需要求出各参与方的最优控制权配置和最优投入水平。
2.2 模型求解
根据所构建的模型，结合相关假设和已知参数，先求出三方的投入水平（g，c，s）与控制权配置（ϕ， 1-ϕ）的函数关系；再将其带入总治理效益函数（U），可得到项目法人的最优控制权配置（ϕ∗）；进而可得出三方的最优投入水平（g∗，c∗，s∗）与最优总治理效益（U∗）。
将式（1）代入式（2），并对式（2）中Uc和Ug+s求关于g，c，s的偏导，合并整理可得：
将式（3）和（1）代入式（2），可得：
对式（4）求关于ϕ的偏导，合并整理后可得最优值为：
将式（5）代入式（3），合并整理后可得最优值为：
最后，将式（5）代入式（4），合并整理后可得最优值为：
2.3 机理分析
（1）重大调水工程网络化治理效益与项目法人控制权配置的关系分析。在重大调水工程项目网络化治理效益（U）和项目法人的控制权配置（ϕ）关系中，当ϕ∈(ϕ∗，1)时，有表示治理效益随着项目法人的控制权配置增大而减小；当ϕ∈(0，ϕ∗)时，有表示治理效益随着项目法人的控制权配置增大而增大。因此当ϕ∈(0，ϕ∗)时，能够保障合作的治理效益。而当ϕ∈(ϕ∗，1)时，会对项目的治理效益带来负面效果。因为当项目法人的控制权配置过大时，政府方和社会公众会对项目法人的约束能力会变弱，进而会造成过度的市场机制带来的负面作用。
（2）重大调水工程网络化治理效益与项目法人投入水平的关系分析。在重大调水工程项目网络化治理效益（U）和项目法人的投入水平（c）的关系中，当c>c∗时，有<0，表示治理效益会随着项目法人的投入水平增大而减小；当c
（3）项目法人的控制权配置和其投入系数的关系分析。在重大调水工程项目治理中，项目法人的投入系数（C）越大，其控制权配置ϕ(0，ϕ∗)也就越大，意味着政府方和社会公众对项目法人出让的控制权越大。项目法人在主导工程的建设和运营时能够利用市场机制降低成本，以一定的投入带来更大的效益。政府方在这一过程中做好宏观管理和微观监控的角色，正确区分政府主导责任与市场化机制的问题，进而实现“有为政府”和“有效市场”。
（4）政府方和社会公众的控制权配置与社会公众投入系数的关系分析。在重大调水工程项目治理中，在政府方和社会公众的最优控制权配置（1-ϕ∗）与社会公众的投入系数（S）关系中，当S>Cr时，有>0，表示社会公众的控制权配置随着投入系数的增大而增大。当S
3 网络化治理下重大调水工程多主体合作仿真分析
基于以上分析，采用MatlabR2018b软件进行数据仿真加以进一步说明。本研究对具体函数的设定并无特别限定，参数的取值均满足2.1中的假设，具体为G=5，C=6，S=3，r=0.4，ε=1，η=1。将相关参数值分别带入式（5），（6），（7）进行数据模拟可得到以下结果。
如图2所示，从中可以看出当项目法人的最优控制权配置ϕ∗为0.58时，治理效益U∗最大。当ϕ∈(0，0.58)时，U递增；当ϕ∈(0.58，1)时，U递减，即符合2.3中（1）的分析结论。
图2 重大调水工程网络化治理效益与项目法人控制权配置的关系Fig.2 The relationship between network governance benefits of major water transfer projects and project legal person’s control rights
如图3所示，从中可以看出当项目法人的最优投入水平为2.5时，治理效益U∗最大，当c<2.5时，U递增；当c>2.5时，U递减。
图3 重大调水工程网络化治理效益与项目法人投入水平的关系Fig.3 The relationship between network governance benefits of major water transfer projects and project legal person’s input level
同理，得到如图4所示的结果，即符合2.3中（2）的分析结论。
图4 重大调水工程网络化治理效益与政府方、社会公众投入水平的关系Fig.4 The relationship between the benefits of network governance of major water transfer projects and the input level of the government and the public
如图5所示，从中可以看出ϕ∗（ϕ>0） 随着C（C>0） 的增大而增大，即符合2.3中（3）的分析结论。
图5 项目法人控制权配置和其投入系数的关系Fig.5 The relationship between the control rights allocation of project legal person and its input coefficient
如图6所示，从中可以看出当S<2时，1-ϕ递减；当S>2时，1-ϕ递增，即符合2.3中（4）的分析结论。
图6 政府方和社会公众的控制权配置与社会公众的投入系数关系Fig.6 The relationship between the control rights of the government and the public and the input coefficient of the public
4 启示与建议
（1）项目法人组建方式现代化。根据重大调水工程的经济属性、工程复杂程度、建设影响范围、建设条件等方面因素，对项目法人的组建方式进行科学设计，使工程在建设期和运行管理期处于可控状态，以产出满意的绩效。为实现这一目标，有必要在项目可行性研究阶段提出项目法人组建方式，采用科学方法同时规划（或设计）和论证，在项目立项后立即组建项目法人。其次，政府方应尽量减少各种规制压力，给予项目法人有效的控制权配置，在工程项目的建设和运营期减少对项目法人不必要的干涉，适当增加项目法人在工程交易中的自主决定权，培养并增强项目法人的胜任力。
（2）当项目法人的控制权配置过大时，政府和社会公众失去对项目法人的约束能力，导致市场化所带来的负面影响增加，从而引起当前我国重大调水工程“重建轻管”现象的发生。因此，政府方应该加强对项目法人的监管能力。首先，要坚持“政府主导+市场机制”的组织模式，保留政府的核心职能，在项目建设和运营过程中强化其对项目法人的主导力；其次，政府部门需要强化对于重大调水工程建设及运营等阶段的相关专业知识，大力投入监管所需的成本，逐步精准提升对市场的监管能力，努力实现“有为政府”；最后，政府方与项目法人之间的职责、任务、权利的安排要科学合理，体现“放管服”，并在组建项目法人时，用“协议/章程”的形式确定其详细规则。
（3）在重大调水工程的网络化治理中，不仅需要安排激励机制来刺激各方提高投入系数，还需要控制各参与方的投入水平处于合理有效的范围，进一步防止政府方的过度干预以及社会公众的无效参与等。具体而言，政府方可构建项目法人的薪酬体系和相应的考核与激励机制来引导社会资本参与重大调水工程项目的建设和运营，即实现“有效市场”。其次，政府还需要控制在工程建设阶段和运营阶段的监管及干预程度，确保社会公众等参与方能够有效参与。另外，可构建重大调水工程项目数字建造网络平台，实现线上线下互联互通、协同监管，当工程建设完成后，平台所形成的工程数值模型，也可为工程后续的运营管理提供支撑。
5 结论与展望
对于重大调水工程的网络化治理，政府方、项目法人和社会公众的控制权配置及投入水平对项目的治理效益有重要影响，本文对三方主体的职能和控制权配置进行了探讨，挖掘出最优控制权配置和最优投入系数，并取得项目治理效益的最大化。基于此得出以下结论：①重大调水工程的网络化治理效益与三方主体的控制权配置有关，项目法人的控制权配置与治理效益呈“倒U型”关系，当项目法人的控制权配置为58%时，治理效益最大。②重大调水工程的网络化治理效益与三方主体的有效投入分不开，政府方和社会公众的投入水平与治理效益呈“伞型”关系。各主体的投入系数在有效区间内时，可以得到治理效益的最大化。③政府方、项目法人和社会公众的控制权配置与其自身的投入系数有关，即政府方的投入系数越大，则其控制权配置越大，当社会公众参与较少时，政府方代表公众利益也能够保障一定的社会效益。
基于以上模型分析进行了仿真分析，进一步验证了结论。以上结论对重大调水工程项目的治理提供了一种新的治理思路。在具体的研究过程中简化了假设，比如未将生态环境效益、工程社会责任缺失［23］等相关研究问题考虑在模型中。研究中将政府方和社会公众组成联盟，将两方之间的成本付出设定为线性替代关系，也没有区分两方之间的控制权配置，然而在工程实际中还存在三方或多方之间的合作博弈问题。其次，在重大调水工程的实际建设和运营中，按法人的经济属性，可将项目法人分为企业型项目法人和事业型项目法人［21］，由于企业型项目法人较为普遍，本文只考虑了企业型项目法人的情况。另外，还有些项目法人只负责重大调水工程的建设工作，并不接手后续的运营工作，本文仅考虑了项目法人同时承担建设和运营工作的情况。为了检验本文上述研究得出的合作机理，即各主体治理效益与控制权配置的关系，治理效益与投入水平的关系，以及控制权配置与投入水平的关系，后续研究将采取问卷调查方法开展实证研究，对政府方、项目法人、社会公众对应的投入系数等相关参数进行赋值，进一步验证模型以及仿真结果的有效性。
