危机情境下跨区域协同治理的技术赋权机制——以粤澳“跨境健康码”为例

文 宏, 林 彬

(华南理工大学 公共管理学院,广州 510641)

一、问题的提出

面对重大公共危机,地区之间的跨区域协同治理是国家安全体系建设的应有之义。党的二十大报告强调,“要健全国家安全体系,构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系”,将维护国家安全和防范化解重大风险提升到了前所未有的高度。特大城市和超大城市因人口密、流量大、功能多,在重大危机中更容易形成城市间连锁反应,衍生叠加风险。若不同行政层级和行政区划政府采取低配合度的行动,则很可能丧失最佳应对时机,加重彼此的损失。显然,地区间优化跨区域协同治理的方式,有助于释放地方活力和减轻国家治理负担,推动国家安全体系和应急管理能力建设向纵深发展。

风险社会下全域性巨灾开始涌现,整个社会系统会被无差别地卷入巨大的风险挑战之中。风险社会中,灾害表现出复杂化、巨灾化、衍生性与跨域性[1],从危害程度上可以简单分为单点受灾、跨界危机和全域性巨灾。对于单点受灾的公共危机,如洪灾、台风等自然灾害,国家能够较好地统筹地区间的相互支援;而如重大传染病等具有风险外溢性的危机,却会带来风险的跨行政区域传播,使跨界危机(transboundary crises)[2]发展成为全域性巨灾。全域性巨灾的影响范围不再局限于社会系统局部和个别系统,而是涵盖外部安全和内部安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全等,影响意识形态、经济发展、社会民生等总体国家安全系统。全域性巨灾还具有高度弥散性、跨界性、渗透性的特点,会冲破人为设置的地理和行政界线,将大范围的主体、事物卷入其中,加重地理空间和社会人群的区隔[3]。由此,学界和实务界应将全域性巨灾纳入研究视野。

在全域性巨灾塑造的危机情境下,地区间协同治理成效直接关乎国家安全和社会稳定。全域性巨灾会对经济社会造成冲击,影响地区间密切联系的社会经济活动,增强了地区间跨区域联动的必要性。通常,不同地区的政府在相同的管理制度下,存在较多共通性,可以相互学习和协作,弥补能力上的差距和短板,也可以在国家指导下形成宏观层面的指导规范。但对于管理制度存在差异、法律背景复杂的区域而言,地区间要素跨区域流通不顺畅、规则制度衔接不对称的情况相对严重,彼此间的协同治理更加困难。全域性巨灾也加重了国家治理的负担,使国家更加难以精准、及时地介入跨区域的联动治理。因此,地区间利用沟通协调机制、自主搭建技术平台、赋权公众协同参与,成为可能的解决路径。那么,面对全域性巨灾,地区间如何遵循法律规定并规避制度阻碍,以实现跨区域联动治理?技术赋权提供了可供探索的新视角。

基于以上观察和思考,本文试图回答:面对全域性巨灾,地区间如何自主解决跨区域协同治理的难题?在“一国两制”背景下,粤港澳大湾区内中央政府的统一领导权、地方政府的自主权、港澳特别行政区政府的高度自治权交织并存,使得粤港、粤澳跨境治理呈现出独特的复杂性,也成为跨区域协同治理的特殊样本。本文以粤澳“跨境健康码”的互转互认为观察案例,探究当面对全域性巨灾时,地区间如何利用技术手段规避制度障碍和壁垒,激发政民之间的协商共治,尝试给出技术赋权的机制解释。

二、文献综述与分析框架

(一)文献综述

面对全域性巨灾的冲击,地区间何以实现协同治理成为各界探讨的议题。学者们主要是从府际关系和数字治理的角度,展开动因和协同机制的解析。

在驱动因素方面,政府高度关注重大危机造成的损失,权衡选择最有效的应对方案。重大突发事件作为影响政府决策的外部环境因素,其严重程度会促进政府将危机应对纳入政策议程[4]。地方政府会根据风险扩散的情况开展协作,当发现面临共同的危机事件,众多领域受到冲击,且难以脱离长期形成的依赖关系时,地方政府间会开展积极的跨区域协作[5]。换言之,在巨灾情境下,政府间协同制定方案的比较优势会被放大,提高不同政府对某项政策方案的采纳速度[6]和采纳概率[7],带来政策快速扩散和突然变化[8]。可见,因全域性巨灾使相邻地区处于共同的危机之中,为了满足区域协同发展的需要,地方政府会强化地区间的沟通协调,提高对危机应对方案的接受程度和支持力度。

在跨区域协同机制方面,国家制度和行政权力结构对地区间的有序协作发挥了重要作用。该视角的研究认为,国家制度建设和政府权力运作有助于地区间建立协同机制,依靠纵向和横向府际的制度建设、权力运作,建立沟通协调的途径,增进区域间的信任,形成跨区域联动的力量。有研究关注了中央政府主导的作用,中央政府可以直接介入[9],也可以通过制定国家战略施加高位推动[10],改变分级负责体制下行政级别和隶属关系带来的障碍[11]。在实践层面,中国发展出了面向区域一体化和基于对口支援的跨区域协同形式[12]。地区之间也可以建立沟通协商、签订协议等机制[13],完善预案、指挥中心、决策方式、沟通渠道等要件[14]。当然,跨境治理还面临中央政府领导下的地方自主性与特别行政区政府高度自治权之间的协调,其行政协调既具有相对开阔的弹性空间,也具备可调控的政策灵活度,呈现出包容性府际关系的特性[15],总体可归纳为横向“分类对接”与纵向“跨层协调”相结合的组成机制[16]。

从技术手段赋能的角度,信息技术有助于打破科层壁垒,搭建地方政府间的协同通道。有研究发现,信息技术应用于政府治理,可以通过清晰的规章制度、简约的运行流程、便捷的软件和灵活的数据,突破臃肿低效的技术桎梏,有效解决规则繁琐、技术壁垒和部门抵牾等问题[17]。在危机情境中,地方政府更倾向于采纳新技术以提高效率[18];学习或移植新治理技术,并不断适应本土情况[19]。不同地区也会因共同的需求开展协同行动,在完成属地责任和分级任务的要求时,还会主动提供技术上的功能补充,提高彼此资源上的支持能力[20]。由此,技术工具视角的研究发现,信息技术有助于政府间协同,政府在面临困难时会主动加强技术的使用,维持地区间的技术支持关系。

综合已有研究,在面对全域性巨灾时,地方政府有共同应对的需求和动力,在国家制度建设、行政权力运作和技术工具赋能之下,通常能够形成较好的协同效果。而对于“一国两制”背景下的粤港澳大湾区跨境治理,三地政府虽已搭建起一定的沟通协调机制,但还远未达到高效协同的程度。面对巨灾冲击时应急管理体制、法律、政策等方面的障碍和束缚,三地政府需要解决好制度不衔接和法定权限不同的问题。开展跨境治理的特殊案例研究,有助于推进跨区域协同治理的理论完善。基于此,本文探讨面对全域性巨灾时,地区间如何规避制度差异造成的障碍,形成跨区域协同治理的自主运作机制。

(二)分析框架

关于全域性巨灾的治理主体及其形式,除高层级政府的介入、地方政府间的协商之外,政府与公众的协作也是化解跨地区制度障碍和法律束缚的重要因素。本文在技术赋权视角下,从技术的可建构性和政民双向赋权管理两个维度,分析地区间跨区域协同治理的自主运作机制。

本文构建了适用于分析全域性巨灾情境下地区间协同治理的框架,展示行动主体和各关键要素间的相互作用和运行机制(见图1)。该框架的核心部分包括两个方面。其一是技术的可建构性。信息技术具有可建构性特征,政府可以从技术层面搭建跨区域信息数据的流动通道[21],解决制度不衔接的问题,消除“技术壁垒”。一方面,信息技术能够提供集成单一性功能的机会结构。在信息数据采集环节采用类似“非侵入式”数据处理技术,数据后台不作强行关联以“绕过”隐性壁垒,克服公众主动参与和数据共享的潜在阻力[22]。另一方面,信息技术还能够提供化解制度性张力的弹性空间。在特定的制度设计和机制安排的支持下[23],它可以在重组运行机制的同时不打破既有宏观制度。

其二,技术的可建构性需要政府与公众的双向赋权来支持,通过赋权解决不同区域法定权限不同的问题。政民间的双向赋权使公共危机治理由政府单一行动者转向平等且相互依赖的多元主体,将政府间的权责分配转变为政府与利益相关者的共同协商。一方面是政府向公众赋权。政府通过完善个人权利保护制度、推动管理明晰化的应用方式[24],将政府主导、公众被动接受管理的模式,转变为公众主动发起并成为危机治理主体的模式。另一方面是公众向政府赋权。全域性巨灾放大了公众的安全需求,社会公众对政府治理技术的接受程度会提高[25],倾向于让渡隐私等基本权利,遵从政府采取的危机治理手段[26]。

总之,地区间借助技术的可建构性搭建基础设施的“硬联通”,以及通过政民间的双向赋权实现规则机制的“软对接”,从而共同推动危机情境下跨区域协同治理的实现。

图1 跨区域协同治理的技术赋权机制

三、案例选择:粤澳“跨境健康码”的互认互转

2020年新冠肺炎疫情暴发,全球城市几乎都陷入这场全域性巨灾。随着危机治理由应急状态转为常态防控为主,地区间为做好跨区域人员流动的管理,通过开发健康码应用实行赋码管理,以动态精准地判断个人的活动轨迹和健康状况。健康码作为地方政府应对跨区域危机的技术手段,迅速在中国各地推广使用,成为提升疫情防控科学性和精准性、实现跨区域出行的“通关文牒”。

(一)粤澳“跨境健康码”的样本价值

粤港澳大湾区由于特殊的区位经济优势,成为众多特大型城市的聚集区,是全球特大型城市最集中的地区之一。粤港澳三地在健康码的推广使用中,也出现了与内地城市相同的诸如数据共享、异地互认困难的跨区域协同问题。不同的是,粤港澳三地在融合发展过程中,资源要素的流动面临更强的制度性阻碍以及行政、法律、政策等方面的壁垒。然而,粤澳两地政府在差异性制度下,实现了“跨境健康码”的互通互认,取得了良好的协同治理效果。这一跨境协同的成功案例有助于增进我们对跨区域协同治理的理解。

本研究选择广东和澳门开展“跨境健康码”互认互转的案例,来反映危机情境下的跨区域协同治理,主要基于两点考虑。其一,它符合全域性巨灾情境下的跨区域协同治理议题。健康码开发及互认是疫情防控过程中,澳门特区政府与广东省政府跨区域协作的重要体现,实现了从区域阻隔到协同治理的转变,相较一般政策协同具有明显的外部特征,便于观察。其二,它是反映跨区域协同治理的复杂案例。粤港澳大湾区存在“一国两制”下的复杂性制度,亟须解决制度性差异、数字基础设施缺乏等核心难题,是兼具矛盾性和特殊性的典型样本,其跨区域协调实践能够贡献出新机制和新路径。

(二)粤澳两地疫情防控的协同困难

面对全域性巨灾,城市间协同应对的需求更为迫切。自2020年全球新冠肺炎疫情暴发以来,全国各地为抑制疫情传播,紧急采取限制人员流动、隔离检测等防疫措施,启动限制旅客清关、对入境人员强制隔离检疫等紧急措施。2020年3月以后,内地疫情逐步受到控制,地区间人员往来逐步恢复。为统筹推进疫情防控和复工复产复学,全国迅速推广普及健康码,将其作为人员流动的凭证。

粤港澳大湾区是全国拥有特大型城市最多的区域,城市化率超过80%,2021年常住人口约8 669万人,公众入境通关和常态化疫情防控的需求巨大。粤澳两地政府面临着减轻出入境防疫压力、方便跨境人员活动的协同治理难题。一方面要回应公众的通关需求。健康码作为疫情防控的重要措施,帮助疫情防控迅速步入常态,并逐步实现全国内地城市的互通。澳门和内地人士热切期待推出“跨境健康码”,以作为澳门与内地恢复顺畅通关和入境强制隔离豁免的凭证,但两地在推动健康码互认过程中始终面临制度上的障碍。另一方面要满足跨区域的疫情防控需求。疫情传播、民生诉求和经济复苏的压力,驱使各地政府主动共享数据和收集外部数据,完成跨区域流行病学调查,以协同的方式实现精准防疫。

在“一国两制”的制度体系下,粤澳两地需坚持中央全面管治权与特别行政区高度自治权的相互统一,落实好特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。但两地应急管理制度和法定事项差别较大,健康码的生成标准不同,无法直接实现信息共享,进而造成了结果互认、疫情联防等方面的困难。

为便利粤澳两地人员往来,粤澳政府不断推进“跨境健康码”的互认互转工作。粤澳跨区域协同的目标是为符合健康要求的人员提供转码,让有需要的人士往返粤澳时不必再接受来回共长达28天的检疫。特别行政区卫生部门负责人表示:“综合世界卫生组织及各国情况,新冠病毒短期内不会消失,国际上不少地方均要求入境前进行检测,而无须检疫。预计未来恢复通关后,‘检测代替检疫’将成为新常态。”

尽管相关准备工作已经过多次协商和协调,但广东与澳门还是受制于隐私保护、疫情防控体系等,尚不具备通关的条件,“跨境健康码”互认互转面临诸多难题。首先,防疫措施存在差异。澳门对于居民进入超市、商场或搭乘交通工具,未强制要求扫描本地健康码。此举措可能使得疫情追踪存在不少留白处,与内地的做法存在较大差异,强制要求此举可能存在困难。其次,转码标准不统一。健康码生成、使用的安全隐私标准受两地隐私保护法规的限制,缺少规则对齐的业务流程。最后,个人信息使用受到限制。澳门居民的个人隐私信息同样受法律限制,不能跨境传输,相关的如核酸检测信息也仅限于本地的权威机构才能验证。广东与澳门在实现健康码转换中面临着多重制度阻碍和壁垒,造成了跨区域协同治理的困难。

(三)粤澳“跨境健康码”的互通过程

为统筹推进粤澳两地疫情防控和社会秩序的有序恢复,粤澳两地政府密切协作,逐步实现“跨境健康码”互转互认,达成了便利通关和通行的跨境协同治理目标。广东与澳门“跨境健康码”互转互认工作的难点,是需要在符合两地隐私保护的法律法规、两地机构不直接传输数据的情况下,验证对方居民的健康信息以及确认所提供信息的真实性。

澳门特别行政区卫生局最早在2020年5月起,便已推出网页版“澳康码”。5月10日,澳门“澳康码”与广东“粤康码”实现互认,公众过关时可豁免检疫。截至2020年6月23日,粤澳健康码互通月余,公开数据显示已为15 013名澳门人员、19 710名内地人员提供“澳康码”转“粤康码”服务;累计为5 817名澳门人员、53 120名内地人员提供“粤康码”转“澳康码”服务,大大提升了两地人员通关便利水平。为加快恢复内地与澳门人员正常往来工作部署,自7月15日起,两地居民通关可免除14天医学观察期,持健康码通关凭证以及有效核酸检测阴性结果即可正常通关。2021年11月,澳门推出“澳康码”手机应用程序版,新增行程记录和风险检查两项功能,使用者须同意离开“澳康码”转接到“粤康码”,并同意将个人资料加密传送至“粤康码”用户界面,声明申报内容真实正确后,确认“转码”便可自动跳转至“粤康码”界面。最终,公众可凭借“粤康码”和“澳康码”免检疫进入广东和澳门地区。

健康码作为疫情防控的技术手段,化解了地区间互认的障碍,成为公共危机跨区域协同治理的重要工具。其基本流程是,如澳门人员或内地人员经澳门口岸入境珠海时,可在“澳康码”页面通过“下载个人资料申请粤康码”进行转码,对于转码后“澳康码”中的核酸检测结果等信息珠海市政府会予以认可。同时,“澳康码”也有配合粤澳两地疫情防控之用,在过关的时候可以更加确保相关人士不属于高风险感染人士,也不会给内地疫情防控带来额外风险,有利于联防联控。综言之,广东与澳门特别行政区政府在尊重制度差异的前提下,依靠信息技术的创新和政民之间的授权参与,达成社会成员在防疫诉求上的一致,促进规则衔接、机制对接。

广东与澳门实现“跨境健康码”的互认互转,成为数据跨境流动的成功案例,也成为危机情境下跨区域协同治理的典型案例。该案例的做法主要可归纳为两方面:一方面,“跨境健康码”依托一体化数字平台的支撑,通过技术手段,一定程度上规避了制度障碍造成的消极影响;另一方面,“跨境健康码”为数据要素在用户知情、授权和主导下的跨地区流通探索了合作模式,形成了抗击灾害的强大合力。对此,下文将进一步揭示该案例背后的理论要素与运作机制。

图2 粤澳“跨境健康码”的互认互转流程

四、跨区域协同治理的技术赋权机制

全域性巨灾情境下,地区间利用信息技术的可建构性,以及政府和公众之间的授权与赋权,使制度差异下的跨区域协同治理成为可能。

(一)技术的可建构性促进基础设施的“硬联通”

信息技术提供了规避宏观制度障碍的解决途径,依靠信息技术的可建构性特点,在基础设施的“硬联通”方面,起到了搭建前提条件和支撑要件的作用。

1.提供功能集成的机会结构

信息技术可以提供类似“非侵入式”数据共享技术,绕过隐性壁垒,在对应环节克服了制度障碍和壁垒带来的阻力。具体反映在,一是提供个体参与的数字接口。围绕用户开放个人信息数据的传输和核验功能,再通过可验证数字凭证上链,实现数据验证及数据的开发应用。案例中,粤澳两地的卫生部门并没有直接传输数据,而是依赖旅客自己携带和提交的(包括核酸检测报告、疫苗接种记录、出行纪录等)数据,实现在统一平台上的传输和核验。二是平台的后台服务不作互联。数据由用户个人进行自主跨境传输、授权,地区间不直接传输和交换用户数据,避免了数据泄露和数据滥用,也符合两地法律。案例中,粤澳两地的卫生部门并没有直接传输数据,“澳康码”与“粤康码”的后台也不存在任何数据传输。据广东省政务服务数据管理局业务统筹处负责人员介绍:“省政府和澳门特别行政区政府根据两地法律关于个人隐私保护的相关规定,采用‘后台服务不作互联、个人自愿提出转码、转码数据全程加密’的办法,应用区块链加密技术解决数据安全可信等有关问题。”

2.化解制度张力的弹性空间

技术的可建构性,使粤澳在尊重两地制度差异的前提下,在技术层面和机制层面提供出满足制度差异性要求的解决途径。粤澳两地健康码要实现互认,关键是要解决个人信息数据交互,并符合内地和港澳的法律法规,满足“应用跨境而数据不跨境”的要求。

一是建立数据系统及数据互认机制,统一数据互认的标准。将“澳康码”转码需求加入广东健康码系统,建立数据互认机制,并就健康码颜色判定对接。澳门特别行政区政府负责技术研发的负责人指出,“澳康码”需要实名登记姓名和居住地址,用户自行上传出行记录,转码到“粤康码”作为入境健康申报,并以颜色判定感染风险(如申请人是否属于高风险群组,其住址和出行记录是否在过去21日被定为高风险地点等)。

二是建立转码资料加密机制,保障信息安全。区块链技术为跨境数据互通和居民隐私保护提供了解决方案。为“澳康码”项目提供技术支持和实施服务的万高信息科技有限公司相关负责人称:“应用区块链技术可以解决数据溯源、不可篡改的问题,除了粤澳两地之外,其他国家及地区也可以加入其中。”此次健康码跨境互认采用国产开源的区块链底层框架FISCO BCOS,并使用开源的实体身份认证及可信数据交换解决方案,搭建起了跨地区的数据真实性核验通道。金链盟开源工作组组长介绍:“将健康码相关信息转化为加密的可验证数字凭证,两地机构在后台互不关联的情况下依然可以验证信息的真实有效性。”

三是搭建数据转换平台,支撑跨地区数据应用的联通。健康码的数据管理得益于我国省级政务服务平台的建设。2018年国务院发布《关于加快推进全国一体化在线政府服务平台建设的指导意见》,要求到2022年底全国政务服务事项全部纳入平台办理,全面实现“一网通办”。“跨境健康码”的数据转换服务则由广东省大数据管理局统一提供,归集公共数据,再开放端口给全省各业务部门。案例中,广东省政务数据管理局通过完善粤省事一体化政务平台,增加了健康码转码和通关凭证的功能,建立数据转换的常规机制和具体规则,有效促进了健康码服务于疫情防控大局。

(二)政民双向赋权实现规则机制的“软对接”

信息技术建构出化解制度障碍的机会结构和弹性空间,其功能发挥还需要获得相关主体对规则机制的支持。本文提出政府与公众的双向赋权来解释跨区域协同治理为什么可以实现,即政府建立规则与信任、公众认可与授权。

1.政府赋权公众参与

地方政府通过完善规则机制,确保结果符合相关主体利益,激发公众参与危机治理的积极性。现代国家对社会进行干预,通过技术手段和信息管理不断使社会事实“可读化”,了解社会结构与社会过程的相关信息。作为信息管理工具的健康码,有助于政府运用公众产生的个人行程数据辅助决策,提高了风险研判的精准性。可见,政府可以直接通过吸纳公众参与危机治理,发挥公众的数据生产优势,规避制度对数据运用的限制。

当技术工具在推广时面临正当性问题,地方政府可以通过赋予个人权利的方式,做好对个体权益的保护,并将使用权、参与权等权利赋予公众。

一是完善公众数据生产的标准和规范。地方政府围绕个体使用技术工具时的场景,制定、细化隐私保护的细则和数据治理相关标准,包括数据采集、数据使用、数据通联等,以及完善相应的组织保障、工作流程等管理规范,提高治理实践的公信力。本文案例中,广东省通过制定《广东省公共数据管理办法》,提出了粤港澳大湾区公共数据流通的技术标准和业务规范。该办法密切衔接《个人信息保护法》《数据安全法》中关于个人信息处理权限和商业秘密保护的相关规定,提出推动建立粤港澳公共数据流通的技术标准和业务规范,有效保证了公众的参与。

二是保障公众的知情权和自行决定权。用户获悉数据的使用范围,拥有删除或匿名化处理个人已上传数据的权限。2021年12月9日,澳门特别行政区政府发声明强调健康码是为配合粤港澳三地通关之用,不存在其他隐蔽行为。《广东省公共数据管理办法》还在省级层面首次确立数据主体授权第三方使用的机制,规定涉及商业秘密、个人信息和隐私的敏感数据,或者相应证照提供给被授权的第三方使用时,须经数据主体授权同意。

三是政府赋予公众参与危机治理的权利。全域性巨灾使城市、个体陷入公共危机,仅依靠政府权力、制度设计和技术应用所带来的协同效果,仍难以适切跨区域治理的复杂场景,需要吸纳社会主体共同参与危机治理。政府会在技术工具使用上,提供和赋予公众参与危机治理的渠道和权利,实现城市制定者、执行者和目标群体等多主体间协同治理[27]。本案例中,“跨境健康码”需要公众自主登录、申报个人信息和提出转码申请,一定程度上发挥了公众参与跨区域协同治理的能动性。

2.公众的认可与授权

在全域性巨灾的危机情境下,公众个体的风险感知更加强烈,承受技术风险的容忍度会有所提高,更愿意使用信息技术满足政府的信息需求,也更主动地参与危机治理。从政府与社会公众互动关系的角度来看,情境会影响主体行为发生的机会和限制[28],多主体之间也因应情境变化而改变利益与认同格局,不断调整协作关系。当公众认可政府施政策略符合公众诉求时,目标群体可能会达成诉求上的一致,进行积极的互动交流。

一是公众的认可与主动参与。在政府赋权行动下,社会公众获得知情的权利和参与的地位,理解和认可政府采取应对手段,改变了危机治理的认知、态度和行为。个人需求驱使其主动采取政府实施的治理工具和手段,与政府达成共同的认知,遵守政府建立的规则,协助政府采取符合要求的行动。本案例中,居民通过登录所在地健康码界面,自主开通账户,实名登记姓名、身份证明文件号码和签发日期、联络电话号码、居住地址等个人资料,自主决定上传出行记录,这充分反映了公众对政府使用隐私信息的认可和主动参与。

二是公众的授权确认。公众自主授权政府使用个人信息数据,有力地支撑了不同地区之间的协同应对行为。本案例中,有意通关的公众配合粤澳两地通关的需要,自主携带和申报个人信息,授权澳康码或粤康码进行转码。可见,公众充分了解政府采取的治理措施,主动参与并授权,激活了政府对跨区域协同治理工具的运用。

总之,在危机情境下,全域性巨灾让政府与社会之间更加依赖,技术工具的运用打破了政民合作的边界。在技术赋权视角下,政府通过技术通道建立了数据互认平台、标准和机制,提供了个体参与的数字接口,使社会主体得以参与公共危机治理。同时,政府与社会相互让渡了治理的边界[29]。政府给予公众参与相当大的自主权和安全保障,公众在认可、授权和主导下协助政府跨区域治理,两者共同实现了公共危机应对中治理权力的双向让渡。该案例总体上实现了对全域性巨灾的跨区域协同治理,可将之视为技术赋权产生的效果。

五、结论与讨论

本研究以粤澳两地“跨境健康码”互认互转这一具体案例,探讨了政府在全域性巨灾情境下,实现跨区域协同治理的运作机制。本文认为,跨区域协同治理要成功规避制度障碍和壁垒,除有赖于政府权力视角下构建协调机制外,还可以从技术赋权视角寻求方案。本文构建了危机情境下技术赋权的分析框架,得到两点研究发现。

第一,信息技术提供了规避宏观制度障碍的技术解决途径,依靠可建构性特点,在基础设施的“硬联通”方面搭建起跨区域协同治理的前提条件和支撑要件。一方面,信息技术建构了集成多种功能的机会结构,可以提供类似“非侵入式”数据共享技术,以绕过隐性壁垒;另一方面,信息技术提供了化解制度性张力的弹性空间,可以在重组运行机制的同时却不打破既有组织结构,在技术层面消解了制度障碍和壁垒。

第二,全域性巨灾加强了政府与社会之间的相互依赖程度,技术工具的运用打破了政民合作的边界,政府与社会公众也相互让渡了治理的边界。一方面,政府赋予和保障公众参与的权利;另一方面,公众在认可、授权和主导下协助政府实现跨区域治理。双向赋权实现了公共危机应对中治理权力的双向让渡,为跨区域协同治理提供了新的运作机制。

粤澳“跨境健康码”的样本价值,是在不改变制度差异的前提下,以技术赋权的思维提供跨区域协同的交互媒介和对接规则,实现了危机治理权在政府与社会公众间的合理分配,从而最大程度减少制度差异造成的阻碍,促进跨区域危机的协同解决。这既是对政府主导的区域治理理论的比较与补充,也是对技术赋权理论的深化理解,对优化跨区域协同治理具有很强的现实意义,也有利于推进全域性巨灾治理理论体系的构建。

当然,在推广技术赋权分析框架时,还需要注意的是:第一,技术赋权政府治理并不是强调唯技术论,也不能成为体制机制改革的替代品,未来仍需倡导以实用主义为导向的政府制度改革;第二,政府借助信息技术“还权于民”,成功激发了社会公众的参与意愿,是因为全域性巨灾无差别地将整个社会卷入其中,个体对于生存的相同需求抹平了不同地区之间、政府与公众之间的偏好差异,加速了治理主体达成理念共识。

本研究还为粤港澳大湾区区域治理提供了实践启示。第一,为探索公共数据资源在大湾区流动和有效应用提供成功经验。“跨境健康码”的复制推广价值,在于基于数据主体授权,有望实现公共管理和服务机构之间、企业之间规范化、凭证化地应用被授权数据,创造更大的数据价值。第二,加快构建粤港澳大湾区公共卫生信息共享机制。粤港澳大湾区应以粤澳两地“跨境健康码”互认为契机,健全传染病通报和交流合作机制,在相关业务工作上开展更深入的合作共享,推进粤港澳大湾区突发公共卫生事件应对中的预案对接、信息互通和防控协同,形成长期稳定的协作关系。