横琴粤澳深度合作区与国外典型跨境合作区治理比较研究

陈朋亲, 毛艳华

(中山大学 港澳珠江三角洲研究中心/粤港澳发展研究院,广州 510275)

一、问题的提出

纵深推进粤港澳大湾区建设,是推动“一国两制”事业发展的新实践,是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试,是粤港澳三地协同推进高质量发展的新机遇。2017年《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》签署,标志着粤港澳大湾区建设正式启动。粤港澳大湾区具有“一个国家、两种社会制度、三种法系、三个关税区、三种货币”的特性,面临跨境合作治理的刚性约束,其区域协作治理模式备受关注。钟韵和胡晓华从宏观、中观、微观三个层面分析了粤港澳大湾区制度创新的实施路径[1]。毛艳华和荣健欣从“一带一路”重要支撑区、国际科创中心、全球世界级经济平台、世界优质生活圈、“一国两制”实践示范区等维度,分析了粤港澳大湾区协同发展的路向[2]。杨爱平基于国内外湾区或城市群治理模式的横向比较,肯定了中国特色政治与发展路径下治理模式的优势,并对其进行了补充和发展[3]。方木欢结合粤港澳大湾区政府间协调过程,提出了“块块”合作的分类对接与“条条”贯通的跨层协调的跨区域治理新模式[4]。丁焕峰等从产业体系、空间布局、生态体系和治理效能四个维度讨论了大湾区跨境治理体系的建构[5]。具体实践方面,有研究对跨区治理现状进行了分析和展望,并结合某一理论视角和宏观政策趋势提出了优化建议。蔡岚从制度性集体行动视角分析了粤港澳大湾区大气污染联防联治[6]。覃成林和武龙杰分析了粤港澳大湾区城市间协同创新联系网络特征、空间格局、影响要素,并提出了大湾区国际科创中心的建设路径[7]。曾坚朋等从区域一体化、产业联动、协同创新、国际合作等维度分析了粤港澳大湾区数字湾区建设路径[8]。

跨境治理是地理上跨政区联合行动,组织上跨部门交流,传统公私部门间的伙伴关系以及横跨各政策领域的专业化合作,是一种跨边界、跨分歧,实现协同发展目标的新型治理模式[9]。粤港澳大湾区具有跨区域、跨制度的“国内跨境”特点,其跨境治理必然面临诸多问题与障碍。目前,从这种制度差异性和互补性出发探讨粤港澳大湾区协同治理机制创新问题,还有许多值得深入思考的方面。一定程度上,粤港澳三地能否紧密联动、大湾区政策能否有效落实、各类要素能否便捷流动、港澳居民能否在大湾区建设中获得更多幸福感和满足感,是评判粤港澳大湾区跨境治理效能的标尺。2023年广东省委第十三届二次全会,进一步深化了推进粤港澳大湾区建设的战略部署,提出“把规划抓在手上,把项目落在地上,把未来融在路上,把百姓记在心上”的高水平谋划推进路径,全面描绘了粤港澳大湾区建设的时间表和路线图。

受纳入研究样本量较少的限制，本文研究方法可能存在一定的局限性，有必要行大样本的随机对照研究以进一步证实。综上所述，对于脑卒中患者采用中医延续护理能够显著改善患者的临床症状，提高患者的生活质量与耐受性，值得临床实践中应用与推广。

横琴粤澳深度合作区作为粤港澳大湾区的重要合作平台,是粤澳两地共同协商、共同参与、共同治理、共同发展的特殊经济功能区,具有独特的经营与运作方式,多种制度与体制相互交织、相互促进。在“一国两制”的行政管理制度和司法制度不同的情况下,如何构建一个协调一致、高效运转的制度体系?如何根据“一国两制”的特殊性,兼顾国家治理体系现代化的总体要求,寻求“一国两制”跨境治理模式的创新,更好地推动粤港澳大湾区战略的实施和丰富“一国两制”新实践?这些都是必须深入探究的问题。就国际上典型的跨境合作区而言,在其长期演进发展过程中,已经形成了治理体系方面的共性要素或一般规律性经验,其理论视域和实践经验对横琴粤澳深度合作区治理模式具有借鉴价值,有助于提升横琴粤澳深度合作区的跨境治理效能。因此,文章选取多层级治理的上莱茵、“两国一制”的奥瑞桑德、“一国一制”的柏林—勃兰登堡这三个国际上跨境区域治理的佼佼者,进行比较分析,以期提出优化横琴粤澳深度合作区跨境协同治理的策略,更好地服务粤港澳大湾区高质量发展。

二、基于IAD框架的跨境合作区治理分析模型

制度分析与发展(Institutional Analysis and Development,IAD)框架最早由奥斯特罗姆(Ostrom)夫妇提出,是从上千个公共池塘资源治理的案例中整理出来并逐步发展的理论框架,已经成为公共事务合作治理的经典分析框架[10]。它指在一定的制度要素的影响下,政策行动主体根据不同的行动情景,构建出一种相互合作的方式,进而形成一种可以用一定的标准来评估的效果,而这种效果又能够反过来作用于行动主体,使其更好地进行下一轮的相互合作,还会对外界的情况造成影响[11]。IAD框架包括外部环境、行动舞台、互动模式、绩效评估、结果反馈等构成要素[12]。外部环境主要包括自然客观条件(物质世界的客观属性)、共同体属性(行动主体普遍接受的价值规范或行为规范)、通用制度规则(已经形成的规则或规定);行动舞台是行动者相互作用、交换商品和服务、解决问题、相互支配或冲突的社会空间,主要包括行动情景和行动者[13]。IAD框架以行动情景为核心,将外部变量和结果联系在一起,通过对结果的评估影响行动主体或外部环境的动态调整(见图1)。

图1 制度分析与发展框架[14]

4.结果反馈。上莱茵合作委员会将联席会议确定的合作共识、欧洲区域基金的投资项目建成作为治理目标,根据治理绩效评估结果,调整治理目标,提高整体绩效。在此阶段,秘书处会邀请理事会举办共同合作论坛、与十个职能小组召开专门会议,根据治理目标的推进情况,实行信息公开和动态调整,在网站上公布整体治理目标的调整及改进计划。结果的反馈不仅是对治理情境中治理主体落实治理目标的改进,也是对跨境合作协同治理机制的完善和优化。

图2 比较分析框架(作者自制)

三、横琴粤澳深度合作区与国外典型跨境合作区的治理模式

随着新自由主义和全球化的不断深化,资本出现“去边界”流动,开始了区域一体化进程,边界区成了地缘、政治、社会等关系的复合区域。

2.2.1 种植前的准备。栽培牧草时，种植人员要做好前期的相关准备工作，如及时翻地。当秋季来临时，需要对翻整后的土壤浇水，以保护土壤。第2年春季，冰雪融化为土壤带来充足的水源，保证土壤中水分含量适中。

(一)多层级治理下的上莱茵合作区

上莱茵跨境合作区位于莱茵河上游,包括法国的阿尔萨斯大区(Région Alsace)和汝拉(Jura)、德国巴登-符腾堡州(Baden-Württemberg)的上下登地区、瑞士的巴塞尔(Basel)和阿尔高(Aargau)以及意大利南部的索罗托地区(Sorotto),是欧洲跨区域治理最成功的案例。上莱茵地区集中了德国、法国和瑞士三国经济的发达区域,通达的交通将此地区连接成为一个区域系统。早在18、19世纪,上莱茵边境地区就建立了区域性的经济同盟,欧盟的成立更是为上莱茵合作区建设提供了成熟的政治基础,《马斯特里赫特条约》和《卡尔斯鲁厄协定》为边境合作区治理提供了有力的法律依据。劳工移动、边境购物或居住成为特殊的边境现象,区域文化认同感逐渐成熟,促成了各种合作倡议[17]。因此,共同自然地理、历史渊源以及较强的经济实力,为本地区跨境合作治理提供了得天独厚的条件。在上述外部环境的影响下,从治理主体、治理模式、治理结果和结果反馈等方面对上莱茵跨境合作区协同治理进行分析。

乙肝表面抗原（HBsAg）、丙型肝炎抗体（抗-HCV）、梅毒螺旋体特异性抗体（抗-TP）、人类免疫缺陷病毒抗体（抗-HIV）的检测均使用上海科华ELISA试剂盒，所有项目均在本院完成。流行病学数据来自住院未输血的患者的传染性标志物检测指标。

3.治理结果。上莱茵跨境合作区在协同治理过程中,依托协同治理目标,推进各项制度建设。由跨境治理信息咨询中心、上莱茵合作委员会秘书处、三国工程学校等,对三国委员会形成的合作共识落实情况进行年度评估,分析其产生的影响,并让个人组织或集体组织参与,形成年度分析报告上交至上莱茵合作委员会;再由委员会主席向三国委员会和欧洲区域基金汇报,二者针对合作中出现的问题进行协商,并提出对策予以解决。基于国家权力和政策的不对称性,欧洲区域基金在投资过程中也要求项目申请国家必须对该基金进行项目资金配套,将建设上莱茵跨境合作组织作为中心任务,以保障跨境合作协同治理的顺利运行。

2.治理模式。早期的上莱茵跨境合作区主要通过合作协会对上莱茵区域的情况进行全面调查与分析,并通过发行书刊开展基本的研究(如气候、水温、环境等资料)。欧盟成立后,上莱茵地区通过建立严密的组织机构系统地进行边境合作治理。欧洲边境合作协会是欧洲所有跨境治理合作的最高一级机构,上莱茵合作区也是这一协会的重要成员。该协会旨在交流跨境合作的信息和经验,代表各跨境合作区的共同利益。欧洲区域基金,是为增强各跨境合作区凝聚力而设的一个投资基金项目。《波恩协议》签署后,德国、法国、瑞士成立三国委员会,上莱茵合作区加入这一基金。上莱茵地区有400多个项目获得资助,欧洲区域基金投资项目成为上莱茵合作区最主要的合作内容。三国委员会每两年举行一次例会,在德国、法国、瑞士轮流举行,后改为上莱茵联席会议,针对合作议题进行充分沟通和交流,并促进沟通成果的实施。上莱茵合作委员会是上莱茵合作区最大的官方组织,下设秘书处和经济、交通、公共卫生、规划、教育等十个职能小组,负责上莱茵地区各项合作的跟进与落实。上莱茵合作区理事会,吸纳经济学等学术界人士组成,是上莱茵合作委员会的次一级共同论坛,旨在加强上莱茵合作区的深度合作。

1.治理主体。上莱茵跨境合作区最早是由企业发起的非官方合作区,组建了上莱茵合作协会,后有工商界人士和经济、规划、教育等行业人员参与组建了边境区合作董事会。两个协会后合二为一,主要由个人、社会团体组成,旨在促进边境的平等合作、共同发展。20世纪70年代以后,区域经济一体化快速发展,在欧盟区域基金项目的资助下,德国、瑞士、法国三国政府签署了《波恩协议》,上莱茵合作区转为官方层面的合作区。上莱茵区域的治理机构改为上莱茵区域协作委员会,其工作范围涵盖了经济、文化、教育、科学、规划和社会各领域。当前,上莱茵跨境合作区治理主体包括欧盟、三国政府、上莱茵合作委员会以及各种正式、非正式的组织机构。

具体而言,跨境合作治理是各个治理主体间的行为、治理状态从“无序”到“有序”,涉及政策法规、组织机构、程序方法的有效整合,实现行动主体承担治理目标以及对治理目标进行分解落实、评估和反馈的全过程。有研究通过IAD框架为跨境合作治理提供了一套能够增强信任与合作的制度设计方案和评价标准,以评估和改善制度安排[15]。外部环境、治理主体、治理模式、治理结果和结果反馈是构成跨境合作区协同治理的核心要素。其中,外部环境不仅包括跨境合作治理需求和共同体特性,还有影响治理主体间相互合作的制度环境。治理主体包含政府体系(中央政府、地方政府)、市场体系(企业、个体、商会等)和社会体系(社会组织、公民)三类主体,各主体根据自身应尽的职责和义务相互合作、协同共治。治理模式是各主体间相互合作的模式,受外部环境影响,进而导致产生特定的结果。治理结果是运用科学的评估方法、程序等,对相互作用的结果进行评估。结果反馈通过治理绩效反映出治理主体对治理目标执行和分解的结果,也直接或间接反映出治理机制的问题,并根据反馈的效果进行改进,进而不断优化跨境合作区协同治理机制,避免合作关系的破裂[16]。基于此,文章将从外部环境、治理主体、治理模式、治理结果和结果反馈五个方面对上莱茵、奥瑞桑德、柏林—勃兰登堡、横琴粤澳深度合作区四个跨境合作区的治理机制展开分析和比较(详见图2),进而提出优化建议,以期为粤港澳大湾区跨境治理的创新实践带来启发,也为跨境治理的相关理论研究提供有益补充。

(二)“两国一制”下的奥瑞桑德合作区

丹麦和瑞典的跨境的奥瑞桑德合作区(Oresund Region)是欧盟国家中“两国一制”跨国合作的成功范式,被经合组织称为“跨境区域合作的佼佼者”。奥瑞桑德合作区包括斯堪的纳维亚半岛南部的瑞典区域(约占跨境合作区的1/3)和奥瑞桑德大桥连接的对岸的丹麦区域(约占跨境合作区的2/3),成为斯堪的纳维亚的那维亚中心和波罗的海出海口。奥瑞桑德合作区顺应欧盟“为促进区域一体化,致力开展跨境合作”的浪潮,以实现核心地区和边缘地区利益共享、平衡发展的多中心格局[18]。《欧盟跨边界合作纲要》、“欧盟共同体创新计划”为奥瑞桑德跨境合作提供了立法和资金支持。奥瑞桑德合作区引进和创建了诸多公司,充分体现了在以跨域治理需求、通用规则为代表的外部环境影响下,形成协同治理的互动过程。

1.治理主体。奥瑞桑德合作区在跨境合作中成立了奥瑞桑德区域委员会,负责整个合作区重大事项的决策、日常行政工作的执行。奥瑞桑德区域委员会作为该区域的决策机构,由斯堪的纳维亚国家部长理事会和奥瑞桑德发展委员会领导,在法律上被赋予了较大的自主权,负责整个区域的协同治理和利益共融,从一开始就表现出地方、区域和国家的紧密对话[19]。

其次，凸显市场优势。由于市场需求较大，根据供给结构进行改革，在农产品供给、结构方面改变，提高农产品供给质量与效率。

2.治理模式。奥瑞桑德跨境合作在欧盟边境合作协会以及欧盟相关法律的规定下,建立了一套健全的制度安排。首先,奥瑞桑德合作区建立了国家层面的斯堪的纳维亚国家部长理事会和奥瑞桑德发展委员会,由丹麦和瑞典两国各派12名政府官员组成,负责协调跨境治理一般事项;同时成立秘书处负责执行理事会和发展委员会所作出的重大决策,每年召开四次会议,旨在国家层面通过政治合作推进跨境协同治理。其次,组建了奥瑞桑德区域委员会,成员包括奥瑞桑德合作区13个行政单位选出的36名政治家,丹麦和瑞典两国各18位,负责区域治理的行政执行工作。此外,还建立了关税协调机制,即特别税收办公室,由丹麦经贸部、环境部、大哥本哈根当局和瑞典外交部、斯堪的纳维亚宪政当局共同组成,旨在实现平等协商、共同发展、利益共享[20]。

随着全球化和区域一体化的发展,公共事务呈现扩散化、多元化、复合化的特点,跨区域治理逐渐成为公共治理的热点和难点。作为一种政策选择,跨区域治理是建立在跨界协同管理上的新型治理模式,有上下级政府的纵向治理、地方政府间的横向治理,也有政府、市场和社会协作的合作治理。在不同的政治体制、行政文化、经济发展等背景下,政府所选择的治理模式也有所不同[25]。因此,跨域行动必须考虑政治、行政体制的不同,在外生压力和内生动力的引导下,根据环境变化选择合理的治理模式。国外三个跨境合作区都有较强的公民文化,对民主政治体制有较强的认同感,其政治参与意识和实践也逐渐增多。如德国联邦政府制定的空间规划法规,州政府、地方政府必须在联邦政府空间法的框架下制定各自的空间发展规划,有充足的法律保证其权威性。

4.结果反馈。结果反馈本身就是治理情境和外部环境不断优化、动态调整的过程。奥瑞桑德区域委员会根据秘书处的治理绩效评估结果,对地区跨境协同治理中存在的优良与不足之处进行内部对照检查,分析造成的影响,并提出进一步的改善计划。另外,理事会和发展委员会会根据评估结果,协商新的发展计划。奥瑞桑德跨境合作区自组建以来,引进和兴建了大量企业,已经成为斯堪的纳维亚引领全球竞争力和吸引外资的领头羊。

(三)“一国一制”下的德国柏林—勃兰登堡都市区

两德统一后,柏林与勃兰登堡之间的社会经济交往日益密切、人口流动更加频繁,但是对基础设施联通、公共服务供给等很难实现有效管理。因此,德国联邦政府着手柏林—勃兰登堡地区的一体化发展,起初希望通过“合并议案”实现两州的合并,但因大部分公民反对而破产。不过,合并计划中有关区域联合规划的想法得以保存。勃兰登堡作为德国的传统农业城镇,在完成了产业结构的转型后,服务业得到了很大的发展,但因其腹地有限,开发受到限制。两州合并有利于组建新“首都都市区”,提升国际竞争力,更好地吸引外资等。由此可看出,德国柏林—勃兰登堡都市区充分体现了在以共同体属性为代表的外部环境影响下,由治理主体、协调互动、治理绩效和结果反馈等要素构成的跨境治理互动[21]。

1.治理主体。就府际关系而言,由于跨制度治理的特性,横琴粤澳深度合作区交织着复杂的政府间关系,如合作区上升为广东省属地管理,并成立横琴新区管理委员会,统筹决定合作区的重大规划、重大政策、重大项目与重要人事任免。同时,管委会下设执行委员会,负责合作区的国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生事务等。另外,合作区还有广东省委和省政府的派出机构,负责党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等。可以说,横琴合作区治理主体既有直接领导的中央粤港澳大湾区建设领导小组,也有澳门特区政府、广东省政府、珠海市政府及有关部门组成的多层级治理主体。

4.结果反馈。在此阶段,根据评估结果,首先在规划部长及部长代表的主持下,通过办公室会议进行内部评估和检查,形成合作共识;然后将自查报告提交州秘书,直至内阁。需要注意的是,联邦政府不直接介入柏林—勃兰登堡地区的跨域治理,但是联邦层级的空间发展协调机制,即空间规划部长级会议,虽不是行政机构,却有权对空间立法、原则提出疑问和建议。

3.治理结果。柏林和勃兰登堡双方拥有完全平等的权力和地位,决策结果基于双方“共意”。柏林—勃兰登堡都市区制定专门的法令,明确保障机制、约束机制和监督机制,并且要比合作区区域规划层级更高。如德国联邦政府制定的空间规划法规,州政府、地方政府必须在联邦政府空间法的框架下制定各自的空间发展规划,有充足的法律保证其权威性。联邦政府还实行区域综合评估体系,由政府和公民社会组成治理绩效评估小组,考量规划部治理目标的实现情况。

2.治理模式。德国柏林—勃兰登堡都市区首先成立联合区域规划部,起到承上启下的作用;其次,为方便应对意见分歧,建立了“分歧台阶”制度;最后,将监管作为一个持续动态的过程。联合区域规划部下设9个办公室(7个由勃兰登堡负责,2个由柏林负责),遵循“伙伴原则”,办公室主任与成员必须来自不同州,成员的编制、工资都由本州代管代发[23]。联合区域规划部共有成员100名,其中柏林16名、勃兰登堡州84名[24],实际领袖为来自两州的规划部长。同时,设立了由政府、企业和民众组成的柏林—勃兰登堡交通联盟有限责任公司,负责区内交通的规划、运营与监督。另外,还鼓励非政府组织、社会公众“城市论坛”“邻里论坛”以及不定期的非正式对话共同探讨地区发展。

(四)“一国两制”下的横琴粤澳深度合作区

粤澳在“一国两制”的前提下,发展了边界上的“特区”空间,重新建构了“国家—地方”的政治想象,成为融为一体的生命发展空间。2005年9月,时任国务院总理温家宝视察横琴,首次提出要做好横琴规划;2009年初,国务院颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》,提出规划建设横琴新区、珠澳跨境合作区等;2009年8月,国务院正式批复《横琴总体发展规划》,横琴新区成为国务院批准的第三个新区;2010年3月,广东省政府与澳门特区政府在北京签署《粤澳合作框架协议》,确立了合作开发横琴,共建“五平方公里”横琴粤澳合作产业园区等举措;2011年3月,横琴开发被纳入国家“十二五”规划,统一实行“比经济特区更加特殊的优惠政策”;2019年2月,《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出,推进建设珠海横琴粤澳深度合作示范区;2021年9月,《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》出台,新形势下全域开放开发建设横琴粤澳深度合作区。由此可看出,横琴粤澳深度合作区充分体现了在以共同体属性为代表的外部环境影响下,由治理主体、协调互动、治理绩效和结果反馈等要素构成的跨境协同治理过程。

1.治理主体。德国柏林—勃兰登堡都市区基本形成了联邦政府统筹,柏林、勃兰登堡两州政府灵活实施,社会公众广泛参与的主体关系。联邦政府主要通过法律权威实现其约束力,赋予地方更大的自主权;在地方政府合作治理上,成立跨州行政机构,并实行严谨的内部行政体系;在社会力量上,公众