“大健康”背景下我国医养结合政策的现状及优化路径

李琦琪

摘要：随着我国老龄化程度逐渐加深，养老问题成为人口老龄化时代亟须解决的重要课题，医养结合是破解老年人健康养老问题的关键之举。2016年中共中央、国务院印发《“健康中国2030” 规划纲要》，提到了要大力发展医养结合，力图从政策支持、引才育才、强化服务等方面助推医养结合。因此，本文在“大健康”背景下，通过梳理医养结合政策的发展历程以及整理医养结合政策的实践探索，来深入地阐述我国医养结合存在的问题，并据此提出对应的优化路径。

关键词：健康；医养结合政策；养老

一个国家或地区人口总数的10%是60岁以上的老年人，或人口总数的7%都是65岁以上的老年人，该国家或地区就步入了人口老龄化社会。[1]以该定义为标准，我国在1999年就步入了老龄化社会，人口老龄化是我国不可避免的发展趋势。随着我国老龄化程度的加深和社会的发展，传统的养老已经应对不了如此庞大的老年数量，面临着极其严峻的困境。因此，近年来在健康中国的战略背景下，我国陆续出台了诸多的医养结合政策，把推进医养结合服务体系的建设作为应对步入老龄化社会的重点工作，并在政策理论层面与实践尝试层面上做出了一番成绩。[2]但我国当前的医养结合服务体系的建设还处于尝试和探索阶段，政策内容处于引导性与方向性的宏观层面，加之医养等服务涉及多个政府相关部门，不同的部门出台的政策内容和重点存在着明显的差异。[3]因此，本文研究的主题是，我国医养结合政策的实施现状如何？其存在什么问题？以及我国医养结合政策的优化路径是什么？该研究为完善我国医养结合服务体系提供了参考借鉴。

一、文献回顾

所谓医养结合就是整合医疗和养老资源，实现资源的最优化配置，“医” 主要指医疗康复保健服务；“养” 主要指日常生活照料、文化娱乐和精神慰藉服务。[4]

因为经济社会发展的差异，国外进入老龄化的时间更早，养老方面的问题研究得更透彻，医养结合也做得很成熟。而我国在2005年才由学者郭东等人引入了“医合、持续照顾” 的理念，相比国外学术界长期的研究而言，我国理论界对医养结合的研究稍显落后，简单归纳下来主要有以下四个方面的研究：

首先，在医养结合的内涵方面，学者的观点都大同小异，认为医养结合主要涵盖五个方面的元素，即服务主体、服务客体、服务内容、服务模式和管理体制；其次，在医养结合的必要性研究方面，学者们认为是由于人口老龄化形势严峻、传统的家庭照料功能大幅度削弱、养老机构难以满足入住老年人的医护需求、大型医院难以提供细致的养老服务和中小型医疗机构资源闲置，因此有必要推行医养结合；[5]再次，在医养结合存在的问题方面，学者们的观点也有相似之处，即存在政府多头管理、政策扶持落实难、筹资渠道不畅、养老机构积极性不高、专业医护人员不足、医保定点覆盖率低、服务技术水平低等问题；[6]最后，在医养结合的优化路径方面，学者们对于医养结合的改进措施大多是从政府、社会和养老机构三个角度出发。

综上所述，我国医养结合的研究成果与经验较丰富，但由于此方面的研究起步不久，还处于探索阶段，因此，此类研究还有一定的扩展空间。

二、我国医养结合政策的发展历程与实践探索

（一）我国医养结合政策的发展历程

我国医养结合政策的发展过程呈现出渐进式发展的特征。2013年，“医养结合” 这一概念在《关于加快发展养老服务业的若干意见》的政策文件中被首次、正式提出，该政策文件是我国医养结合政策的开端。2014年，多部门发布了《關于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》，由此医养结合的表述得到了正式的确立。2015年，卫生计生委等部门颁布了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》，该文件在医养结合服务体系建设方面初步提出了较全面的指向性意见，为后续的医养结合政策的落实提供了前提条件。

2016年是加快推进医养结合发展的重要年与转折年，这一年出台的《“健康中国2030” 规划纲要》是推进健康中国建设的行动纲领，《医养结合工作重点任务分工方案》随之颁布，将医养结合相关工作具体化，明确各个部门的职责边界，确保政策内容落到实处。[7]随着两批共计90个国家级医养结合试点单位被确定下来，我国的医养结合的实践工作正式拉开序幕。2017年，我国的医养结合政策陆续出台，政策数量与政策内容都有了质的提升。如《“十三五” 全国卫生计生人才发展规划》《关于加快发展商业养老保险的若干意见》等政策文件侧重于医养结合政策发展的支持体系，医养结合政策覆盖面更广，政策服务内容也更丰富。

医养结合政策的发展在2018年又一次经历了重大的改变，政策的侧重点开始向评估与监管医养结合政策的具体实施工作转变，如《深化医药卫生体制改革2018年下半年重点工作任务的通知》的出台，强调了养老领域的质量与评价标准。2019年国务院颁布了《关于实施健康中国行动的意见》，要求构建多层次的老年健康服务体系，推进医养结合养老。2020年出台了《关于促进养老托育服务健康发展的意见》，该政策文件指出要深化医养有机结合，提升社区医养结合养老能力。2021年出台的《关于加强新时代老龄工作的意见》强调要更深层次地将养老资源与医疗资源整合起来，提供更加优化的养老与医疗服务。

2013年以来我国的医养结合政策的广度和深度都有明显推进，医养结合服务体系也得到了快速的发展，在我国老年人能够健康养老的晚年生活中发挥着举足轻重的作用。

（二）我国医养结合政策实践探索

早在医养结合概念首次正式出现在我国政策文件中之前，较早凸显出老龄化问题的京、沪等地区在2010年前后就开展了医养结合工作的积极尝试，目前全国已有多省市开展“医养结合” 试点工作的探索。

1.上海的社区卫生服务中心模式

2014年，上海出台了《上海市基层卫生工作要点》，以此文件为起点，上海市开始致力于医养结合试点工作的开展。2015年上海卫计委、民政部等部门颁布了《关于全面推进本市医养结合发展的若干意见》，确定了社区在医养结合政策落实过程中的重要地位，即医养结合工作的开展以社区为支撑，由社区的卫生服务中心向老年群体提供有效的医疗服务。

2.青岛的长期护理保险制度

青岛市早在2012年就出台《关于建立长期医疗护理制度的意见（试行）》，该政策文件首次将养老服务与医疗服务结合起来纳入到制度框架中，在全国首创并实施了长期护理保险制度。青岛市的医养结合有六种类型，高效率地根据不同的实际情况有针对性地为老年人提供优质的养老服务。

3.长沙的机构融合型、社区嵌入型、居家服务型三种医养结合养老

2016—2019年，湖南省陆续出台了《湖南省人民政府办公厅关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》《养老机构医养结合服务规范》等政策法规，推进医疗和养护的深度融合，简化机构登记流程，鼓励社会力量参与，并创新性地提出了机构融合型模式、社区嵌入型模式和居家服务型模式三种医养结合类型。

我国于2016年先后确定了90个市（区）为国家级医养结合试点城市，这些试点城市根据各地的实际情况探寻合适的医养结合实践模式，都在用实践行动贯彻着医养结合政策的主旨。

三、我国现行医养结合政策存在的问题

由上述分析可知，我国医养结合政策的实施已取得一定成绩，但当前面临的挑战也依然严峻。

（一）医养结合政策理论层面深度不够

我国目前的政策都侧重于强调和鼓励发展医养结合，但关于开展医养结合的细节性规定，如人才、资金、监督、激励等规定稍显不足。首先，医养结合专业人才方面的缺口是我国医养结合工作开展的最大阻碍因素之一，最明显的表现在我国医养结合服务质量参差不齐上；其次，资金筹集匮乏是阻碍医养结合工作开展的另一个关键因素，会对医养结合服务供给的稳定性产生影响；最后是医养结合工作中的监督与激励机制还需要进一步的规范，这两方面对于医养结合服务质量及效率而言至关重要。因此，医养结合政策理论层面还有待拓展与深入。

（二）医养结合政策实施面临阻碍

在我国，有关老年群体的相关工作仍缺乏完善的管理监督体制，且出现多头管理的现象，众多政府部门都能对老年人的相关事项进行管理，那么各部门之间的职责如何划分使得政策落实是亟须解决的实际问题。同时，我国共有34个省市自治区，每个省市自治区的状况都不同，政策的实施应该因地制宜地开展，不能一刀切。这就对政策的可操作性与灵活性提出了巨大的难题。

（三）现有医养结合政策社会力量参与度不高

我国医养结合服务体系的资金来源仍过于依赖政府补贴，养老既是事业也是产业，作为事业，应由政府主导，作为产业，应由市场引导。我国目前的养老服务市场体系仍不完善，社会力量参与养老的积极性不高，这是由于社会力量投资的养老机构大部分老人们负担不起，存在着资源闲置的状况，而政府公办的养老机构却出现“一床难求” 的现象，这就是养老服务市场体系不完善的表现。

四、我国医养结合政策的优化路径

《“健康中国2030” 规划纲要》明确指出，建设“健康中国” 迫切需要医养结合养老政策的进一步发展，从而为人民提供更加完善的健康服务。

（一）切实推进医养结合政策配套支持体系

任何政策的顺利实施都需要资金、人才、监督体制等重要的配套支持体系予以支撑，医养结合政策也不例外。

资金方面，政府应加大财政支持力度，提升医养结合的经济实力。首先，在资金方面积极地鼓励、支持“医养结合” 型养老，成立专项基金会或基金，进一步完善和落实各项优惠政策；其次，政府应加大对人才队伍的资金投入，吸引更多的相关人才加入到养老这个行业中来；最后，完善相关的优惠政策，如用政府的财政补贴、减税等方式对医养结合养老机构给予资金支持。

人才方面，加强专业人才队伍建设，培养综合型人才。首先，在现有的医养结合的资源基础上，扩大和充实相关的医护队伍，吸收专业的人才；其次，要培养高素质的、专业化的集养老、护理、医疗和康复为一体的综合性人才；最后，加强队伍的稳定性，提高从业人员的薪酬待遇和发放补贴。

监督方面，明确政府的各部门职能，建立合理的监管体制。医养结合政策是对传统养老的创新，是养老资源与医疗资源的协同合作，将资源进行最优化配置，同时它不仅仅是简单的资源合作关系，更是两种制度的衔接，所以推进医养结合的任务是十分艰巨的。因此要明确政府的各部门职能，权责匹配，建立合理的监管体制。

（二）制定医养结合服务行业的标准与规范

首先，完善医养结合政策的法律制度，使医养结合服务工作的开展有法可依，有规可循；其次，建立政府兜底制度，在推动医养结合服务体系的建设过程中，政府要持续地保障兜底，以政策为导向发挥统筹调配作用；再次，出台医养结合服务的标准与规范，并具有一定的灵活性，避免一刀切的现象，保质保量地促进医养结合的发展；最后，探索第三方医养结合服务评估机制，由具有评估资质的机构和专业人员对医养结合服务对象进行评估分类。

（三）拓宽筹资渠道，鼓励社会力量参与医养结合

政府在整个政策过程中是起主导作用的，但是一项政策或者制度想要长久发展，也是需要社会多方力量的共同参与。医养结合作为健康服务业的组成部分，它也是一个产业，社会力量通过购买服务的方式来参与医养结合养老，有利于减弱政府的财政负担，有利于增加養老这个行业的竞争性，从而激励养老机构提高他们的服务质量。另外，还可以建立养老慈善捐助机制，鼓励当地的企业、社会团体和个人对养老行业，特别是民办的养老机构、社区养老机构进行各种各样的慈善捐助，为养老业的发展提供补充。

五、总结

在“健康中国” 战略背景下，为了实现老年人的“老有所依、老有所养”，就应该创新养老模式，不断完善医养结合政策，建设与优化医养结合服务体系，为我国老年人的幸福晚年生活共同努力。

参考文献：

[1] 方琪，周世虹.我国人口老龄化问题及其对策分析[J].锦州医科大学学报（社会科学版），2017，15（4）：31-34.

[2] 邓大松，李玉娇.医养结合养老模式：制度理性、供需困境与模式创新[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2018， 39（1）：107-114.

[3] 孟颖颖.我国“医养结合”养老模式发展的难点及解决策略[J].经济纵横，2016，（7）：98-102.

[4] 李长远，张举国.我国医养结合养老服务的典型模式及优化策略[J].求实，2017，（7）：68-79.

[5] 刘稳，徐昕，李士雪.基于SWOT分析的“医养结合”养老服务模式研究[J].中国卫生事业管理，2015，32（11）：815-817+822.

[6] 陈俊峰，王硕.城市“医养结合”型养老存在的问题及其解决途径：以合肥市为例[J].城市问题，2016，（6）：92-97.

[7] 国家卫生计生委办公厅，民政部办公厅.关于印发医养结合重点任务分工方案的通知（国卫办家庭函〔2016〕353号）[EB/OL].[2016-03-25].http：//www.nhc.gov.cn/jtfzs/gongwen/list.shtml