论我国国家总体外交视域下的非官方外交建设

李爽 曹一轩

摘要：在党的十八大至二十大报告中，均强调要加强政党、人大、政协、军队、地方、民间等政府外交以外的各方面的对外交往。包含政党外交、地方（城市）外交、民间外交等在内的广义非官方外交是国家总体外交的重要组成部分。在中央的统一领导和协调之下，我国的非官方外交形态大致可以归纳为三类：官方主导型、政策性支持·引导型以及官方倡导·规范型。为了建设更加科学有效的非官方外交体系，以更好地服务于我国总体外交事业，需要从以下方面进行统筹建设：官主民辅，发挥人民外交优势；科学评估各类非政府行为体的对外交往，高效分配外交资源；合理解绑管理制度，为非政府外交行为体赋能；加强对民间涉外行为体的引导规范。

关键词：外交体系；外交资源

习近平总书记曾指出：“对外工作是一个系统工程，政党、政府、人大、政协、军队、地方、民间等要强化统筹协调，各有侧重，相互配合，形成党总揽全局、协调各方的对外工作大协同局面，确保党中央对外方针政策和战略部署落到实处。”[1]在当代国际政治和全球治理中，外交议程和外交主体均呈现多元化的趋势，非政府行为体在国家对外交往中具备特殊的价值和作用，非官方外交已经成为国家总体外交不可或缺的有机组成部分。而在我国国家总体外交建设新时期，如何系统地把握和处理官方外交与半/非官方外交的关系，如何使得非官方外交更好地为总体外交服务，这都是亟待解答的现实及理论问题。目前，学界关于政党外交、议会外交、城市外交、民间外交等非官方外交（广义）各分支的研究成果比较丰硕，但是，尚缺乏系统的从国家总体外交视域来把握非官方外交的定位以及建设路径的讨论。

一、理解我国的国家总体外交与非官方外交

总体外交被纳入学术讨论是从我国第一本外交学教材—外交学院编著的《外交學概论》开始的：所谓“总体外交”，是指在中央的统一领导和协调下，由外交部系统的外交以及由其他部门和领域，包括民间所进行的旨在促进国家间关系为前提的各种对外交往的整体和总和。[2]理解总体外交主要有领域和实施主体两个维度。从领域来说，包含政治外交、经济外交、军事外交、文化外交、科技外交以及公共卫生外交等；而从外交的实施或参与主体来看，则主要包含官方外交序列的政府外交和首脑外交，以及归属于非官方外交序列的政党外交、地方（城市）外交、民间外交、第二轨道外交、（新）公共外交等。本文主要从后者来探讨总体外交和非官方外交。党的二十大报告强调：“加强同各国政党和政治组织交流合作，积极推进人大、政协、军队、地方、民间等各方面对外交往。”[3]党的二十大对上述非政府行为体的对外交往的重视，正是对国家总体外交的重要性的注解。习近平总书记也曾在多个场合论及有关非政府（非官方）外交与国家总体外交的关系问题，如习近平总书记曾指出：“民间外交在国家总体外交的重要地位”；[4]中国共产党的对外交往活动是“国家总体外交的重要组成部分、中国特色大国外交的重要体现”；等等。[5]

二、我国国家总体外交下的非官方外交基本形态

在我国总体外交格局中，非官方外交处于被领导、被协调的地位。鉴于目前各类非官方外交形态基本是以活动主体原始身份命名，既有的半/非官方外交研究多囿于活动主体的特定身份属性，相互孤立、难以对话。因此，本文按照与政府/官方（外交）的不同关系或官方对有关非政府行为体的影响或介入程度，将我国的非官方外交形态归纳为三类：官方主导型、政策支持·引导型、官方倡导·规范型。三种非官方外交形态实际对应着我国对非官方外交活动的三种领导·协调机制。

（一）官方主导型

此类外交形态对应政党外交、地方外交等有着显著官方色彩的“半官方” 外交。在该类型非官方外交活动中，政府具备在决策和执行上的指导性地位，有时甚至直接参与其中。

1.我国的政党外交实例

举我国的政党外交的实例说明。由中共中央对外联络部主导的金砖国家政党、智库和民间社会组织论坛是官方主导型的非官方外交典型案例。该论坛接受中联部的指导，主办方为中国民间组织国际交流促进会以及金砖国家智库合作中方理事会，属于非官方论坛。2022年5月，来自10个国家的100多名政党领导人、智库和社会组织代表齐聚线上，开办了以“团结合作推动发展” 为主题的年度论坛活动，并提出一系列共同倡议：强调维护全球产业链与供应链稳定，构建开放型世界经济；改革和完善全球治理体系，提高新兴市场国家和发展中国家在全球治理事务中的发言权；等等。[6]可以说明，正是在官方主导下，该非官方论坛才能够在团结我国与各金砖国家关系、促成全球治理共识等方面发挥积极影响，从而服务于我国的总体外交利益。

2.我国的地方（城市）外交实例

举我国城市外交实例加以说明。2020年12月，由广东省人民政府、中国贸促会、全国工商联、世界贸易中心协会在深圳主办全国上市公司共建“一带一路” 国际合作论坛，这届论坛围绕“全球抗疫合作”“构建人类命运共同体” 等议题进行了探讨。该项以“一带一路” 为主题的经济外交活动，是由地方政府、人民团体和非政府经济组织等官方与非官方机构共同主办，该活动的官方主导—民间主办的半官方形式优势体现在两个方面：该活动的宗旨及各项议程均服务和内嵌于我国的“一带一路” 倡议，有效配合我国对沿线国家的经济外交政策，引导和鼓励我国和沿线国家的上市公司和工商界在疫情期间坚持开展对“一带一路” 沿线国家经贸合作，并进一步拓展国际合作的路径和举措；同时，还精准地对应国外地区政府部门、工商界和企业等目标对象，400余名来自“一带一路” 沿线国家和地区的政府部门、工商企业界以及有关专业机构等的代表共同参加了活动，论坛结成了丰硕成果。

（二）政策性支持·引导型

该类型对应的非官方外交形态主要为部分的民间外交、“第二轨道” 外交以及（新）公共外交。该机制的主要特征是：官方支持、民间主办。在政策性支持·引导型的对外活动中，有关行为体往往与政府相关部门存在指导与被指导关系，官方对相关实体通常提供资金（非主导性）或者税务、行政等方面的支持。代表性的参与和实施主体多为高校、智库以及社会组织等。此类型非官方外交活动强调有关行为体在配合国家总体外交政策的同时，还拥有较大的自主性和灵活性，能够充分发挥民间平台对外影响力并对官方外交提供智力支持。这里举若干典例加以说明。

1.北京—东京论坛

该论坛是在两国政府支持下，由中国日报社、北京大学、日本言论NPO社团法人联合主办的中日两国高层次的非官方“二轨” 活动。该论坛广聚中日两国政治、经济、外交、防务、文化和传媒等诸多领域的有影响力人士，围绕两国之间的有关重大问题以及热点问题进行交流研讨，并提出新的建议、达成新的共识。其中，官方能够确认主办方设定的会议主题和议程设置是有利于推进中日友好、加深两国人民间的互相了解的。在主题设置、开展过程、论坛成果等各个环节都体现出官方的政策指导性，但是这一民间性质的论坛又具备相当的自由和宽松度，论坛形式和与会者基本代表自身而非官方来发表意见，而两国官方并不会加以干预。同时，在官方支持下，在两国进行的民意调查才能够顺利开展。也正是得益于该“二轨” 论坛的官方“支持·引导” 而非“主导” 性质，这一论坛才能在政府间关系恶化时期，仍然不间断地举办至今并广泛聚集两国各领域的知名权威人士，围绕中日两国间的诸多重大问题进行沟通和探讨，推动双方交流意见、增信释疑，并影响和带动中日两国的公众舆论[7]，至2022年12月已成功开办十八届，该论坛现在已成为两国间备受瞩目的高层次非官方交流对话平台。

2.世界和平论坛

世界和平论坛由清华大学主办，论坛主席为前国务委员唐家璇，协办单位是中国人民外交学会，是官方引导支持下开办的具备世界影响力的高级别非官方外交论坛。该论坛是中国第一个高级别非官方国际安全论坛，而官方在其中扮演的角色则更多是提供行政支持和政策性指导，而并未予以资助，同时也并不介入有关活动的组织和策划。这样一个高校平台的外交论坛上，能够召集多個国家的前政要及智库领袖在为期两至三天的论坛上针对当今世界持续面临的安全挑战形势进行讨论，提出建设性应对方案，其背后除却我国日益增长的国际影响力之外，还得益于该论坛的非官方性质。从国家总体外交的角度，该论坛还具备“主场” 意义的非官方外交活动，2022年度的主题为“共同、综合、合作”，正契合习近平总书记在博鳌亚洲论坛年会开幕式上提出的以共同、综合、合作、可持续的安全观为理念的“全球安全倡议”，这也显示出，在官方的引导和支持下，民间外交活动对我国的总体外交时代命题的领会与配合。

3.改制的孔子学院

孔子学院改制的公共外交意义本质在于，这其中官方的角色发生了变化—由“官方主导型” 改为“官方支持·引导型”。此前由中国教育部（国家汉办）财政支出，如今则改为民间基金组织运营，筹资渠道更为广泛，包含中外企业、社会组织以及个人的积极参与。教育部放弃了对孔子学院品牌的运营权，让渡给民间基金组织，而仅是以业务主管部门身份来施行政策法规层面的监督和指导，体现出官方由上而下地对改制该项中文国际教育品牌的支持和引导。从总体外交的角度考虑，由国家财政资助的主导型改制为官方支持引导下由民间基金会运营的方式，更有利于调动中外社会各界对中文和优秀中华文化国际传播的积极性，有利于孔子学院更好地实现可持续、高质量发展，这种改制正是迎合了行为主体多元化，并且更多聚焦非政府行为体在公共外交中的作用和职能的“新公共外交” 新趋势。[8]

（三）官方倡导·规范型

该方式主要对应的是一般性的“民间对外交流”“公共外交” 活动。官方对非官方涉外行为体的第三种“领导·协调” 方式，也是最为广泛的一种即倡导与规范，官方“倡导” 的方式主要通过舆论影响，而“规范” 的方式则主要依靠行政法规。倡导·规范型的领导协调方式实际上是呼应了当代公共外交的实践需要，公共外交除了有向国外公众介绍本国国情和政策理念这一“国外面向” 之外，还包含“国内面向”，即：“向国内公众介绍本国外交方针政策及相关举措，旨在获取国内外公众的理解、认同和支持，争取民心民意，树立国家和政府的良好形象，营造有利的舆论环境” 等。[9]这里试举两例加以说明。

1.我国对企业公共外交意识的倡导

党的二十大报告提出：“实行更加积极主动的开放战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络……共建‘一带一路成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台。” 研究表明，在我国官方对外政策的指引下，我国诸多中央企业在海外开发中积极响应“一带一路” 倡议，将社会责任进一步嵌入海外经营管理活动，在沿线国家积极履行人力资源属地化管理、环境保护、社区建设、互惠合作等多项社会责任。[10]中国交通建设集团有限公司在肯尼亚发布社会责任报告时，中国驻肯尼亚大使亲自出席发布会并对此表示肯定和鼓励。这即属于官方引导下民间行为体开展有益对外交往活动的生动案例。

2.我国对民间不和谐对外活动的规范—以对“孔子和平奖” 的取缔为例

2010年，几个活跃的文化界人士为抵制诺贝尔和平奖颁给了“异见人士”，于是提出要设立一个“中国态度” 的和平奖，进而打着“中国乡土艺术协会传统文化保护部” 的名义自发筹建了“孔子和平奖”。不过，该活动并未得到上述协会的批准，亦没有向有关部门进行报备，而依据相关法律，我国的所有社团和组织都必须在民政部门登记注册，且同时还须挂靠在相关的政府部门（业务主管部门），因此这一活动从程序上来说是非法的。该奖项曾公布颁给穆加贝、普京等人，但由于该奖项的公信力存疑且与中国政府并无关联，因此均遭冷遇，但由于该奖项顶着“孔子” 的名义，曾一度被外媒误以为是中国政府的动作，在国际上引发一定争议。2011年9月，中国文化部对“孔子和平奖” 下令撤销，并责令该奖项主办方的中国乡土艺术协会中止活动。“孔子和平奖” 虽然是一些热心的爱国文化人士所创立，但从程序上是非法的，且由于缺乏组织性及有很强的感情色彩和功利心态，最终却成为中国对外关系中的不和谐声音，乃至造成对官方外交的混淆视听。[11]中国政府依法对“孔子和平奖” 的叫停体现出中国对外关系的“内部管理”，这便是从总体外交角度对非官方外交活动和政府外交的调和与整顿。

三、关于更好建设我国新时代非官方外交体系的思考

为了加快推动新时代中国特色总体外交事业、契合新时代国家总体外交的发展要求，加快构建一套更加科学且体现中国特色的非官方外交体系是题中之义。

（一）“官主民辅”，发挥人民外交优势

“国之交在民相亲”，人民外交是中国外交的一个传统，也是中国外交的一个优势。在新时期，提升我国对非官方外交统筹能力的关键，就在于提升人民外交的积极性、主动性和创造性。为此，需要提高中央对外交的统筹协调能力，在对外交往活动中有效把握和处理政府与非政府行为体的关系，在强调官方外交为主、非官方外交为辅的同时，特别注重发挥有关人民团体的半官半民的优势，将经济、文化、体育、宗教、华侨等各个领域的友好民间力量组织起来，建立和健全外交外围组织体系，建立多种形式的协会和团体，打造“官主民辅”、官民良性互动的合作平台。此外，还应认识到，在我国的对外事务中，有关组织或部门基于中央授权，在政策赋予的空间内主动开展对外交往，但是囿于部门、条块利益的存在，常常面临着整合与调整的难题，特别是在多个“涉外部门” 之间沟通和协调不够顺畅，甚或涉及其他部门和地方利益集团时，尤其需要中央的统筹与协调。[12]作为“党管外交” 的中枢机制，要充分发挥党组在地方、人民团体、经济和文化社会组织、国企、央企等各类非党组织领导的机关机构中的领导和中枢作用。

（二）梳理、评估各类非官方外交形态及行为体，高效分配外交资源

在实践中注重把握对“主导型”“引导型” 和“倡导型” 的区分，根据官方外交以及总体外交的需要适时做出调整。鉴于实践中三种领导协调机制之间可以相互转化，需要在顶层设计的基础上，合理分配政府和外交资源，如组织、政策、资金等。做好评估，建立一定的评价体系，包括绩效指标乃至问责体系，从而科学有效地促进有关对外项目的效用，有的放矢投放外交资源。前述孔子学院改制则是将“政府主导型” 转化为“官方支持·引导型”。以2006年中德磁悬浮谈判为例，表面上是以国有企业为“主体” 的国际商务谈判，而实际上中德双方中央政府部门代表（外交部、交通部等）和地方政府都派代表参加，本质上属于官方直接主导下的经济外交谈判。双方企业不仅仅是以各自利益为出发点，背后代表的更是国家意志和利益。该案例从非官方外交管理上解读，也就是化“官方引导型” 为“官方主导型”。在当今的新公共外交时代，我国应该加强研究在对外传播等领域对有关机构或组织的适当“放手”，以充分激发民间平台、智库、媒体等的创造力和影响力。

（三）合理“解绑”管理制度，为非政府外交行为体赋能

无论对于官方处于主导型地位、引导型地位还是倡导型地位的非政府行为体，官方具备的政策指导和监督地位并不意味着官方对有关行为体是上下级行政命令服从关系，对于自主的民间组织和团体而言，在开展有关业务时，应该更多塑造一种相对平等的合作关系。要点有三：一是政府把握在一些对外事务上介入的“分寸”，适当地将一些公共外交事务乃至全球治理领域的事务交给民间组织承担，通过后者与国际社会所进行不同层次的交流、互动与合作，增强我国在有关国际事务上的国际传播力和影响力；二是鼓励“主导型” 下的民间组织与“引导”“倡导” 型机制下的民间组织联动协作。民间组织参与外交發挥其辅助作用，既需要政府在资金等方面的支持，也需要对外友协等体制内NGO的指导合作，毕竟后者的指导相比较于政府而言，可能更容易被接受；[13]三是合理放宽资金和人员审批管理制度，如在非政府组织的经费机制、管理制度进行改革。对中国现有的各类非政府机构，包括国家级的行业学会、基金会、较为成熟的学术团体，以及民办非企业类非政府组织，在经费筹措与使用、人员出入境管理等方面，充分赋能授权，并鼓励他们走向国际。[14]鼓励发挥有专业能力及意愿的非官方组织或个人发挥主观能动性地参与到国家对外事务、全球治理中来，提供高质量的民间智慧和力量。

（四）加强对民间涉外行为体的引导规范

2018年，美国制裁中兴事件生动诠释了这一点的必要性。该事件归咎于企业自身的违规，而中国政府则被迫卷入这样一个企业的国际贸易纠纷，导致外交被个别企业商业利益裹挟。因此，除了官方的积极倡导之外，还要建立完备的规范制度，规避因被个别实体捆绑而招致国家总体对外利益受损的情况。

四、总结

总的来看，建设我国非官方外交管理体制的核心在于，在中央统一领导协调下，提高对各类非官方行为体的统筹、协调能力，在对外交往活动中有效把握和处理政府与非政府行为体的关系，使各式各样的涉外非政府行为体能够更加有序协调于中央的领导之下，从而最大化增进我国的国家总体外交利益。

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