完善河南省残疾人就业保障的思考——基于发展型社会政策视角

冯 婧

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

残疾人作为特殊的弱势群体，会遭受较多排斥与不公，这显著反映在就业方面。数据显示，我国就业年龄段持证残疾人近1800万人，其中就业人数为881.6万人，有近1000万就业年龄段持证残疾人未就业［1］。可以看出，部分残疾人具有一定的劳动能力，是可开发、培训和配置的特殊人力资源。但整体来看，残疾人就业人数少，就业形势严峻。“十四五”以来，为使残疾人就业情况向好发展，国务院联合多个部门印发了残疾人康复服务和教育发展等相关文件，助力残疾人恢复劳动能力，提高残疾人就业率。

河南省人口众多，就业机会少，就业压力大。近几年，受疫情影响就业形势更紧迫，对此省政府提出了稳就业的八大举措，尤其关注助残就业工作。省残联曾印发《关于做好疫情期间助残就业的通知》，提出统计好残疾人就业失业等信息、关注重点残疾人群、解读就业服务政策等举措。数据显示，截至2020年底，河南省已有51.3万城乡持证残疾人就业，较去年增长18.8%。尽管取得了一定成果，但河南省残疾人就业仍不充分，残疾人就业保障有待进一步完善。

一、发展型社会政策的内涵

发展型社会政策由安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里在《发展型社会政策》一书中首次提出。它不同于传统的社会政策，传统型社会政策包括“剩余型”和“制度型”这两种福利模式，“剩余型”认为政府应承担社会或市场余下的职能，侧重点在人的生存等最基本的问题，重点关注亟待救济的困难人群。“制度型”认为国家和政府应占主导，政府不仅要保障公民最低的生活要求，也要帮助公民获得体面的生活［2］。传统型社会政策多采取事后补偿的措施，这不利于公民自我发展，会使经济超负荷，最终导致国家财政危机，这种消极的应对措施无法适应日趋复杂的社会问题。由此，以人为本的发展型社会政策应运而生。它有以下三个特点：第一，有明显的生产主义倾向。发展型社会政策认为经济发展能提高生活标准，社会服务又促进经济发展，两者相互促进。注重社会与经济协调发展，追求在动态发展的经济过程中实现社会福利，实现福利投资的高效率。第二，重视机会平等和事先预防。它希望通过给公民提供能提升自身能力的社会机会，帮助其消除社会排斥。社会机会包括公民接受教育、医疗保健等方面的安排。它也注重投资人力资本来帮助低收入人群和特殊群体进行生产性就业和创业，即将就业与教育和培训方面的投资相结合［3］。这是一种事先预防，注重可持续发展的福利策略，有利于提高弱势群体面对风险的能力。第三，强调多元供给。发展型社会政策在强调政府干预的基础上，并未否认包括社区、个人、家庭等多种主体的参与，尤其提出要重视个人和社区在福利供给中扮演的角色，整合社会关系，帮助弱势群体。

综上，发展型社会政策有必要也能够介入残疾人就业保障的研究。它抛却了消极的福利供给模式，以经济发展为政策改进的风向标来解决新问题。残疾人就业保障在不同时期会凸显不同的缺陷，而发展型社会政策能在新时期给予残疾人就业保障新的发展路径，不断满足残疾人在就业上的新需求，尤其是它所强调的将就业与教育和培训投入相结合来给特殊群体提供更多生产性就业的机会，这与残疾人就业保障问题息息相关。

二、河南省残疾人就业保障的现状

数据显示，2020年底河南省持证残疾人就业人数为51.3万，占全国持证残疾人就业总人数的5.8%。河南省经济增速不快，就业岗位不充足，残疾人因身体、技能等方面的缺陷在本地就业困难，外出打工更是难上加难。因此，完善河南省残疾人就业保障，解决残疾人就业问题势在必行。河南省残疾人就业保障主要体现在康复服务、就业培训、教育、权益保护等方面。

（一）康复服务

康复服务能帮助一部分残疾人恢复劳动能力，是残疾人就业保障的重要一环。河南省共有两大残疾人康复教育中心，均位于省会郑州。其中较大的河南省康复教育研究中心是集残疾预防、康复医疗、社区康复指导为一体的综合性康复服务机构。配备康复床位150张，开展肢体残疾康复、脑瘫儿童康复、智力康复、助听器验配、低视力康复等业务。郑州市残疾人康教中心也设有康复医院、康复宿舍、残疾人就业培训等设施，能满足残疾人康复、教育等多重需求。2020年河南省各地市共有211家机构开办残疾儿童康复救助服务，疫情期间省残联利用网络平台线上指导残疾儿童家庭康复。各地市也单独开办康复服务，如洛阳市残疾人康复协会举办“残疾预防，从我做起”公益讲座，向公众科普残疾预防和康复知识；济源、开封两市免费为困难残疾人精准配备辅助器具；郑州市开办残疾人辅助器具适配服务技术培训班，提升工作人员技术水平。

河南省共有残疾人康复机构498个，在岗人员1.8万人，所提供的康复服务在残疾类型上涵盖视力、听力、言语、肢体、智力、精神等多重残疾人群，在年龄上涵盖了0-60岁及以上各年龄段残疾人，提供了康复医疗、训练、辅助器具等各类服务，辅助器具包括盲杖和助视器、人工耳蜗和助听器、假肢、矫形器和轮椅等各类辅助器具。截至2020年底，全省共有40.5万名持证残疾人和残疾儿童得到基本康复服务，持证残疾人基本康复服务率达94%。共为14.9万残疾人提供各类辅助器具，辅具适配服务率达95%［4］。

（二）教育培训

残疾人接受教育和职业培训有利于其长远发展，是增进残疾人家庭福祉、提高其生活质量的必然要求。“十三五”以来，河南省大力贯彻落实国家特殊教育提升规划，不断提高本省特殊教育水平，残疾人教育已初具规模。河南省残疾人教育包括学前教育、义务教育和高等教育，辅以职业教育和扫盲教育。残疾人教育的提供者除了特殊教育学校和残疾人康教中心，还有普通学校、儿童福利机构、职业学校、成人学校等。河南省也提出适龄残疾儿童义务教育要实施“普通学校随班就读、特殊教育学校就读、送教上门服务、特殊情况不应安置”的“一人一案、分类施教”教育安置措施［5］。并持续实施残疾人事业专项彩票公益金助学项目，使贫困家庭残疾儿童受到普惠性学前教育资助。据统计，2020教育年度河南省共有特殊教育学校150所，招收各种形式特殊教育学生1万人，在校生6.8万人，在职教职工0.51万人，其中专任教师0.45万人［6］。教育使残疾人获得了基本的文化素养，提升了学历，学校环境帮助他们结识了更多朋友，丰富了日常生活和精神世界，提高了自我认同。这对于残疾人高质量就业来说必不可少。2020年河南省残疾人接受教育情况见表1。

表1 2020年河南省残疾人受教育情况

残疾人就业难的另一主要原因是缺少职业技能，所以给残疾人提供职业技能培训是保障其就业的重要环节。一方面，河南省借助职业院校和残疾人培训机构提升残疾人专业技能。例如：扩大普通职业学校对残疾人的招生规模；在普通职业院校开设特教班，增设残疾人所需专业；规范残疾人培训机构的培训行为和资金管理。另一方面，倡导各地市开展残疾人职业技能培训班和举办职业技能大赛。如：洛阳市瀍河区残联曾邀请职业技工学院导师开办残疾人钩针编织班和烹饪班；开封市禹王台区残联曾邀请高级农艺师给农村残疾人培训种植和工艺技术，但较具规模的只有盲人按摩员和农村残疾人的实用技术培训。见表2，培训参与人数并不多，培训后切实解决就业问题的残疾人更少。

表2 2020年河南省残疾人职业培训情况

（三）就业扶持

河南省大力开展残疾人就业帮扶、公益帮扶、产业帮扶等工作，通过多种就业模式安置残疾人就业。河南省每年都切实按政策要求按比例安排残疾人就业，规定省内机关、社会团体、企业、事业单位和民办非企业单位承担按比例安排残疾人就业的义务，安排就业的残疾人不低于该单位在职职工总数的1.6%，而未达到规定比例的用人单位每年度应当缴纳残疾人就业保障金用于本省残疾人就业工作［7］。2021年河南省残联联合省人社厅开展就业援助月专项活动，建设帮扶清单并走访慰问，收集符合条件的岗位开设残疾人专场招聘会，帮助残疾人纳入培训计划，享受专项服务政策，通过公益性岗位和按比例就业解决就业问题；为残疾大学生举办就业双选招聘会，通过农村种养加帮扶农村残疾人就业；采取就近安置原则帮扶残疾人就业。开辟辅助性、支持性和灵活就业模式，继续实施“阳光家园计划”补贴残疾人照护服务机构，为残疾人提供日间照料，并以此结合辅助性就业最终实现残疾人就业帮扶。2020年河南省度残疾人各种模式就业人数见图1。

图1 2020年河南省残疾人就业分布情况数据来源：《河南省统计年鉴——2021》

（四）环境建设

切实有效的残疾人就业保障离不开良好的外部环境，河南省分别在社会、法律和信息化环境建设方面作出了诸多努力。

为营造全社会关爱残疾人的大环境，河南省协调省内主要媒体向社会各界宣传残疾人事业。于2020年升级残疾人广播节目《共享阳光》，以图文视频形式通过大象新闻客户端推送残疾人相关信息；在电视节目《豫爱同行》中增设《残疾人无障碍改造》版块，向社会各界传播无障碍设施对残疾人的重要性。截至2020年底，全省开设与残疾人相关的媒体情况见表3。

表3 2020年河南省与残疾人相关媒体情况表

制定切实维护残疾人权益的法律能帮助残疾人解决生活基本问题，减少残疾人参与工作的后顾之忧。2020年河南省制定或修改关于残疾人的专门法规、规章1个；制定或修改保障残疾人权益的规范性文件6个；开展省级普法宣传教育活动2次。截至2020年底，全省各级已出台无障碍环境建设与管理法规、政府令和规范性文件98个［4］。无障碍环境的建设便利了残疾人的日常生活，能帮助其融入社会。

新时期信息化的拓展可提高残疾人就业保障工作的效率，也给残疾人提供了足不出户解决问题的条件。2020年河南省残联进一步完善与中国残联数据共享交换机制，实现全国统建系统业务数据每日同步更新交换；开展与相关厅局数据共享交换比对工作，将业务数据纳入全省残疾人智慧平台［4］；在“豫事办”上线助残服务，加强各级残联门户网站建设，提升河南残疾人微信公众号影响力。

三、河南省残疾人就业保障存在的问题

（一）就业保障制度不健全，政策落实不到位

从制度本身看，当前河南省残疾人就业保障较局限，仅有少量针对轻度残疾人员的技能知识培训、康复治疗和就业安排能直接服务于残疾人就业。现有保障覆盖面窄，提供的就业岗位少，难以真正解决残疾人就业问题。从制度制定过程看，遵循的观念较为落后，只注重增多残疾人就业人数，未考虑就业质量；只看整体不看局部，不同地市经济发展水平不同，就业保障上的差距比较明显，省内一些落后地区甚至连低水平的就业保障都没有。从政策落地实施来看，已执行的残疾人就业保障政策，有一部分是立足中央文件结合本地情况制定，但仍有大部分如残疾人职业教育、康复服务等政策直接沿用中央下发的文件，未对宏观政策进行解读与调整，生搬硬套使政策难以融合当地实际情况，整个执行过程含混不清。未对政策实施过程中可能出现的违规现象制定相应的规则和惩罚措施，导致有关部门在执行中出现寻租行为或应付了事，最终导致空有政策，难有成果。

（二）就业模式单一，按比例就业难以实施

分析河南省各类型就业残疾人数可知，农村种养加就业残疾人数占比为52%，占总残疾就业人数的一半，灵活就业和个体就业也较多，其余就业形式较少。可见，残疾人多依赖就业门槛低、工作难度低的就业模式，但这类就业模式缺少保障，收入低微，不利于残疾人长远发展。残疾人就业模式较单一，缺少有实力的福利企业导致集中就业发展受阻，难以开辟公益性岗位，照护服务发展慢使辅助性就业难以进行。尽管河南省颁布了按比例就业的实施办法，但并未对用人单位严加规范，松散的管理使用人单位认识不足难以承担社会责任，用人单位没有或较少安排适合残疾人的岗位。尽管出台了缴纳残保金的补偿措施，但有些用人单位宁愿缴纳残保金也不愿招聘残疾人，某些单位搞“上有政策，下有对策”拒缴残保金等，导致按比例就业实施效果差。

（三）就业环境差，残疾人公共服务水平落后

河南省已尽力构建关爱残障人士的社会大环境，但因残疾人学历低、缺少技能、工作质量和效率无保障等，用人单位仍对招聘残疾员工心存芥蒂，担心残疾人影响企业形象和业绩。社会整体对残疾人的包容度还不够，残疾人在就业过程中易受歧视。

残疾人公共服务建设水平低，无障碍改造、康复服务和残疾人服务设施有待进一步完善。无障碍改造的法规多但真正受益的残疾人少，有些地区残疾人的无障碍改造需求并未传达到位；提供单一康复训练的机构多，但集教育、就业、康复于一体的康复中心省内只有两所。业务多的康复中心成本高，资金短缺导致其服务质量难以长期保持高水平；残疾人服务设施数量少质量低，现阶段本省陷入过分追求服务设施数量增多的误区，未对其服务质量作出明确规定。信息化水平低，地市级残联门户网站信息更新慢；“豫事办”中针对残疾人的服务仅有两项，且缺少就业相关的服务选项；残疾人难以操作此类网络工具来寻求就业等方面的帮助。

（四）就业培训发展不足，残疾人教育质量低

就业培训和教育对残疾人高质量生活和就业尤为重要，河南省在这方面仍存在以下问题：残疾人教育力度小，省内特殊教育学校数量少且多针对聋哑、孤独症、轻度肢体残缺类人群；没有对省内普通学校作出硬性规定，一些普通学校未按照要求开设特教班；特殊教育学校的信息化建设不足，没有配备先进教具，教育水平落后；专业教师队伍建设落后，缺少具备专业知识和技能的教师；残疾人教育宣传不到位，一些落后地区残疾儿童的家长缺乏让孩子接受教育或让孩子到特殊学校接受适配教育的意识；残疾人高等教育发展慢，接受高等教育的残疾人较少；职业教育辐射面小，缺乏相关的系统性文件加以规范和引导；就业培训工作不成体系，残疾人单方面依赖培训机构，但残疾人培训机构少且缺少资金支持，培训主体和内容单一；一些地市对残疾人的职业技能培训不成体系，没有合理而长期的培训规划，培训流于形式，未追踪被培训残疾人的后续发展。

四、新视角下完善河南省残疾人就业保障的措施

（一）健全残疾人就业保障制度，推动政策落实

发展型社会政策强调社会与经济发展相适应，采取与时俱进、贴合实际的社会政策解决社会问题。河南省应借发展型社会政策这一新视角，立足新时代发展脉络，制定出更多切实可行、涵盖面广的保障政策。还应立足本省的经济发展情况，考虑残疾人就业保障问题的特殊性，具体问题具体分析。如出具残疾人就业保障清单，规定各地市按照清单排查和完善本地保障情况；依据年龄、家庭情况、残疾类型等划分不同类别残疾人的不同就业需求，精准供给保障；完善残疾人福利补贴制度，增加对残疾人福利补贴的内容，确保残疾人基本生活无困难。坚持城乡一体化，缩小城乡残疾人就业不均的差距，对落后的农村地区给予合理的制度倾斜。

发展型社会政策还主张政府承担起应有的社会责任。政策落实需要政府保驾护航，河南省政府应明确自身的主导地位，建立监督问责体系，对实施不力的地方政府和部门采取处罚措施。政策落实需要好的外部环境，政府要在宏观层面加大宣传力度，营造良好的社会环境，督促用人单位承担社会责任，摒弃对残疾人的偏见。

（二）完善残疾人就业模式，促进按比例就业发展

为各种残疾人就业模式的发展清除阻碍，推进集中就业、辅助性就业、按比例就业发展，实现多种就业模式齐头并进。我省按比例就业发展态势始终较差，要做好按比例就业统筹规划，加大对真正有社会担当企业的扶持力度，给予这类企业充足投资和优惠政策等。企业自身也要提升责任意识，积极承担社会责任，放下偏见；规范残保金的缴纳和管理，残保金的征收对象是未按规定比例安排残疾人就业的用人单位，具有一定的威慑作用，故要建立明确的残保金缴纳和管理机制，确保按比例就业落实到位。另外，在发展农村种养加的同时应注重开辟更多公益性岗位，加大安排残疾人集中就业的力度，推动多种就业模式共同发展。

在推进上述平稳长效的就业模式之外，还要注重就业模式创新。残联要发挥引领作用，利用部门优势，深入残疾人中了解就业需求，结合实际创新就业形式，不断完善现有的残疾人就业模式。如利用互联网弥补残疾人缺陷，倡导有想法、有能力的残疾人利用网络平台进行新媒体运营、自由撰稿等，发挥自身优势［8］；还有一些残疾人虽在某一方面有缺陷，却在其他方面更为敏锐且能力更突出，可利用这一特点开创特色就业形式。

（三）改进对残疾人就业保障的投资方式

首先，发展型社会政策注重社会投资［9］。河南省在完善残疾人就业保障过程中，要加大对与残疾人就业相关的康复服务、无障碍建设、福利补贴、信息化建设等项目的资金投入，做好公共支出预算，合理安排投资。在康复服务方面，投入资金建立多功能残疾人康复中心，争取做到每个地市拥有一所集康复、教育、就业于一体的康教中心，且每个中心有不少于50张床位。设置辅助器具专项基金，为更多有需要的贫困残疾人精准配备辅助器具；在无障碍建设方面，除了加大对公共场所无障碍建设的资金投入，也要把投资目光转向残疾人家庭，帮助有残疾人的困难家庭进行无障碍改造，改善生存环境；在福利补贴上，可给予已就业残疾人一定的福利补贴作为奖励，以此激励更多残疾人积极寻求就业机会；在信息化建设上，要注重投入资源培养一批信息化人才来运营和维护大数据平台，及时调整业务板块、更新业务动态，给残疾人提供更多就业信息。

其次，发展型社会政策注重投资人力资本，强调将就业与教育和培训的投入相结合，发掘人的潜能。河南省要重视对残疾人教育的资源投入，完善特殊教育学校的教学内容，促进学校的信息化建设。可选几所特殊学校为试点引入先进的信息化教学设备，试点有效后推广至全省。加大特殊教育专业教师队伍建设力度，提高教育质量。鼓励残疾人接受教育，进一步发展残疾人高等教育。在职业培训方面，着重建设残疾人职业培训机构，培训不仅要参照残疾人需求更要考虑企业需求，规范残疾人职业培训，把培训结果转化成就业成果。

（四）建立多元保障结构

发展型社会政策主张多元主体发挥作用、整合社会力量。在政府明确宏观发展方向，健全保障制度，贯彻落实上级政策的基础上，更要积极发挥社会的力量。首先，政府部门要大力支持民间组织的专业化发展，着力解决非官方组织的资金问题和信任问题，充分发挥其在提供残疾人就业保障上的价值。通过政府购买服务，使专业机构介入残疾人的就业保障。如，请专业心理疏导机构疏导残疾人心理，保证残疾人积极乐观面对大众，参与工作；建立公益性组织给残疾人提供就业信息等。其次，不可忽略家庭价值。通过宣传，呼吁家长重视残疾儿童教育，改变其教育理念，促使父母或监护人形成残疾并不可悲、残疾人也有权接受教育的意识，并将该理念传达给残疾者，从家庭中杜绝残疾污名化，培养残疾人接受教育提升自我文化素养的自信与意识。最后，社区的力量也不容小觑。社区工作人员身处基层，能直接了解残疾人的生活情况，可根据社区内残疾人的基本情况进行策划，定期开展小型康复治疗、就业培训等服务。多元主体协作能为残疾人提供良好的就业条件，促进残疾人就业保障的完善。