乡村振兴战略下农村体育公共服务供给的多重困境与治理向度

翟 斌

（济宁学院体育学院，山东曲阜 273155）

《乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》强调完善乡村体育公共服务体系，开展形式多样的群众性体育活动[1]。农村体育公共服务供给是农民体育权益的基本保障，是全民健身与全民健康的重要支撑。学界已普遍意识到乡村振兴战略下农村体育公共服务供给对健康中国战略实现的重要性，并对其进行了相关研究。虽然目前农村体育公共服务供给面临有利宏观环境，但是其依然在管理体制、制度法规、融资机制和资源整合等方面存在诸多困境。通过回答乡村振兴战略下农村体育公共服务供给困境“何以存在”“何以优化”等问题，遵循“是什么”“如何做”的逻辑思路，以探寻农村体育公共服务供给的实践向度。唯其如此，方可破解农村体育公共服务供给的困境之处，探求其治理之路。总体而言，研究乡村振兴战略下农村体育公共服务供给的多重困境与治理向度，对于弥补体育公共服务在乡村振兴中的缺失、推进农村体育公共服务治理现代化的发展，则显得尤为必要且迫切。

1 乡村振兴战略下农村体育公共服务供给的多重困境

1.1 管理体制困境：政府职能缺失，供给模式单一

农村体育公共服务供给包括了体育设施、体育教育、体育制度和体质监测等方面，政府职能又涉及教育、体育、医疗等领域[2]。虽然国家为农村体育公共服务供给提供了政策方面的支持与帮助，但是因缺乏具体制度的统筹，其治理过程中存在政府职能缺失现象，主要表现为协同观念缺乏。政府在政策方面给予农村体育公共服务供给意见，然而，具体由哪些机构实施、具体服务内容与标准却并未明确规定，各机构缺乏协同与沟通，严重制约体育公共服务向农村延伸。当前，农村体育发展缺少政策保障，农村体育公共服务供给标准亦没有政策基础，导致其发展缺少驱动力，农村体育健身观念同样无法有效增强，导致农民体育权力无法难以实现，阻碍农村体育有效发展，影响农村体育公共服务供给规模。此外，农村体育公共服务从资源供给到政策制定各环节皆由政府包办，其供给内容、数量和种类等方面采用“自上而下”模式，严重影响农民体育需求和供给效率，导致农村体育公共服务质量难以提高。包办制供给模式制约着农村体育公共服务财政渠道，加重了基层财政负担，导致农村体育公共服务供给经费不足，使得其财政支持边缘化，从而影响其发展进程。

1.2 制度法规困境：专项制度匮乏，基层制度简单

制度法规的实施是体育公共服务供给的前提条件，农村体育公共服务供给作为我国体育公共服务建设的难点和弱点，亟需相关制度法规予以保障[3]。目前，我国尚未制定农村体育公共服务专项制度法规，并且相关制度法规弹性较大，正式制度与非正式制度建设不足[4]。既然农村体育公共服务建设已成为当前体育领域发展的重点和核心，而农村体育公共服务供给问题一直是较为薄弱之处，其决定着全民健身与全民健康融合与否的关键，我国有必要研制农村体育公共服务供给标准，为农村体育发展提供制度法规保障。此外，从相关制度法规的执行情况而言，基础政府缺乏完善细化的相关举措，多是简单进行相关制度法规要求，制度引导内容不具体[5]。诚然，若仅为简单地下发相关制度法规，则此种执行难以将政府制度法规转为实践效果，此问题于基层村镇显得尤为明显。基层村镇本应制定较为具体和细化的相关制度规范，然而，囿于资金所限，缺乏具体的相关制度规范。由此，基层村镇难见具体、细化、可操作的农村体育公共服务供给相关制度规范则不足为怪。

1.3 融资机制困境：资金渠道狭窄，融资主体不足

农村体育公共服务供给的资金渠道主要以政府投入为导向，其他资金渠道仍较为匮乏，导致其受到资金困境掣肘[6]，这在很大程度上归因于其融资机制缺失，尚未形成融资机制多元化现象，社会性经济支持不足[7]。农村体育公共服务供给属于政府公益性事业，其公益性经济回报决定其难以拓展资金渠道，导致经费来源缺乏多元渠道，且资助力度不够[8]。同时，农村和农民投资体育公共服务的积极性仍较差，行政村层面融资能力较弱，其囿于经济财力所限往往无法购买体育设施，多数健身设施为国家专项拨款建设，农村体育公共服务供给处于“消极待扶贫”状态。受农村“空心化”人口影响，在很大程度上农民参与体育设施建设的积极性较弱，也易造成其“搭便车”现象。诚然，政府作为农村体育公共服务供给的主导者，其发挥融资作用、采用多元融资方式，是解决农村体育公共服务供给不足的关键途径。若想解决农村体育公共服务供给融资机制困境，尚需发挥多元融资主体的作用，充分调动其积极性。由此，亟需强化农村体育公共服务供给激励机制，合理运用精神、物质和荣誉等激励形式，激发政府、社会组织、农民等多元主体参与农村体育公共服务供给中，打破政府“单主体”供给模式，倡导公共服务“多主体”治理理念。

1.4 资源整合困境：权限划分不明，组织体系不全

农村体育公共服务供给中的诸多问题皆是由组织体系本身问题所引发，优惠政策为农村体育公共服务供给起到重要作用，然而，资源整合问题依然掣肘其发展。资源整合能够保障农村体育公共服务供给合理运行，制定相关统筹制度，但是因为内在供给矛盾等问题，导致农村体育公共服务供给出现城乡非均衡化现象。农村体育公共服务供给事关健康中国战略、全民健康战略、全面小康战略等多层面，而政府政策作为其推动的顶层设计，应由多部门联合制定，但现实中相关部门呈现出碎片化状态，且其整合互动不够明显。社会组织因其组织结构等问题难以获取合法身份，导致其积极性较低，无法形成多元组织有效合作。市场机构因其盈利思维，在农村体育公共服务供给方面投入较少，也无法与政府等组织形成合力。基层政府缺少专职体育机构，部分村镇的体育工作往往挂靠于团委、文化站等部门，分管乡镇的体育干部大都是兼职[9]，由于经费和人员等因素，体育工作常处于“停滞”状态，导致农村体育活动无法有效开展，无法为农民提供体质监测，现有体育设施也无法得以维护。由此，基层组织体系不健全很大程度上制约农村体育公共服务供给，成为影响体育公共服务无法均衡发展的重要因素。

2 乡村振兴战略下农村体育公共服务供给的治理向度

2.1 创新管理向度：优化政府职能，完善供给模式

我国政府职能处于“服务型”转变攻坚期，优化与体育、教育、医疗等领域协同创新管理，是完善农村体育公共服务供给的必然路径。政府应强化责任意识，形成正确供给理念，理清各部门的权力边界，“增减优化”体育和教育等部门职权，以增强其合作性和协同性，为农村体育公共服务供给奠定行政基础。同时，提升各部门行政职权的合理化和科学化，避免其责任缺失现象，逐步创新“政社不分”体制弊端，适当向基层村镇倾斜体育公共服务供给权力，以构建健康有序的供给标准，减弱政府职能城乡差距。政府职能还应实现微观管理，明确各级政府农村体育公共服务供给的职能关系，让基层体育管理部门拥有权力和动力，避免供给盲目性和随意性，保障农村体育事业有效发展。此外，完善农村体育公共服务供给模式，扩大参与主体，统筹治理社会、经济和文化等领域，携手多方力量共建治理监督体系[10]。充分发挥政府的监督和决策作用，将农村体育公共服务供给权力下放至基层，使其根据实际情况反馈服务供给，将供给模式由“至上而下”转型为“上下联动”，根据农村不同地区特点，保障农村体育公共服务进行针对性的供给。

2.2 政策引领向度：加强制度建设，细化基层制度

制度法规对农村体育公共服务供给提供必要的引领和约束，是其改革的重要内容，亦是其建设的政策保障。目前，虽然相关农村体育发展的制度法规已较多，但尚未颁布农村体育公共服务供给方面的专项制度法规。健全农村体育公共服务供给相关制度法规体系，应做好相关制度法规之间的衔接，制定符合各地区情况的公共体育发展战略，以保障农村体育公共服务供给“有法可依”，切实增强制度法规的刚性约束。鉴于农村体育公共服务建设已然成为全民健身实践中的核心问题，在全民健身与全民健康融合背景下，有必要强化其制度法规建设，以规制其更好地发展。诚然，顶层设计固然做得再好，若相关制度法规无法在基层有效落实并细化，那么相关制度法规将无法落地生根，所以，应建立“中央—地方—农村”一体多元制度供给结构[11]。农村体育公共服务供给相关制度法规最终将依赖于基层政府细化才能有效实施，基层政府应以高度的责任感对待农村体育公共服务供给，结合基层实际需求，通过合理评估和规划，将相关制度法规进行细化落实，营造农村体育公共服务供给相关制度法规的实践品格。由此，基层政府可以结合自身实际颁布具体的细则，形成既切合顶层设计标准、又符合基层实际的具体、细化的“活的制度法规”，以优化基层政府职能，保障农民体育公共服务权力，为农村体育公共服务供给增强驱动力。

2.3 融资机制向度：拓展融资渠道，强化激励机制

囿于农村体育公共服务供给的非回报性，目前尚难吸引社会资金参与，导致其当前仍以国家财政投入为主，然而，此种“自上而下”的供给模式，实然难以形成融资机制。共治、多元融资渠道是农村体育公共服务供给的必然要求，政府应强化自身主体责任，强化农村体育需求意识，发挥政府融资主体作用，激励社会力量参与的积极性。强化政府农村体育公共服务供给的主体责任，核心在于突破基层村镇财事权问题，惟其如此，才能盘活基层村镇、社会组织和农民积极参与。虽然农村体育公共服务供给融资渠道源于政府投资，但是社会资金筹集对于有效纾解农村体育公共服务供给资金问题具有重要作用。以社会融资形式进行农村体育公共服务供给，对于推动其实践发展起着较好效果。因农村体育公共服务供给公益性较强，且难以凸显其社会效益，导致社会力量对其投入尚未成熟。由此，若想有更多的社会资金投入农村体育公共服务供给，政府积极激励则具有重要助推作用。政府应强化激励机制，鼓励社会力量捐赠，并对其给予相应的政策帮助，藉此吸引更多的社会力量参与农村体育公共服务供给。

2.4 协同机制向度：厚植顶层设计，完善组织体系

现代化协同机制应提高资源利用率，将信息技术与硬件资源有效整合，实现农村体育公共服务供给由“集权”向“赋权”和“分权”转型，由“单维度”向“多维度”转变，做好其政策法规、资源整合等顶层设计，“简政放权”挖掘基层体育组织活力，完善基层组织体系建设[12]。政府作为主导者，其内部行为和外部关系将影响农村体育公共服务供给，应构建多元主体参与的协同机制，凸显其规范性和科学性，不断加强制度保障，厚植顶层设计，加强供给协同化，深化“权、责、利”机制，建立民主协同的互动关系。政府应加强自身责任，突破基层财事权问题，优化专项资金支付方式，协同多元主体，构建多元协同的农村体育公共服务供给体系，形成城乡一体化布局[13]。政府加强资源整合，发挥市场在管理和服务方面的优势，搭建农村体育公共服务供给服务平台。同时，发挥体育社会组织的作用，统筹协调其关键作用，适度优化其准入制度，完善基层组织体系，构建农村体育公共服务供给社会组织网络，实现共建共荣的互利机制[14]。政府还应引导农民参与农村体育公共服务供给，借助公众号等渠道加大体育文化宣传，培育其体育意识。由此，完善农村体育公共服务供给的资源整合困境，政府应提高政策法规制定主体层次，统筹规划各要素、各层次，完善基层组织体系，增强基层村镇管理动力。

2.5 多元共治向度：优化治理模式，激励多元参与

推进农村体育公共服务供给治理能力现代化，应主要以优化公共服务供给治理模式为主导，协调政府、社会和市场等多元主体共治共享的合作过程。政府是农村体育公共服务供给治理的主要力量，应不断优化服务供给模式，采用多方互动运作，积极引领社会、市场和居民等多元主体参与，构建涵盖“政市协同”“社民协同”的治理模式，以形成互促互进、协同治理的格局。政府还应合理运用相关政策的引导，并从财政补贴、税收优惠等层面提供政策支持，实现农村体育公共服务供给可持续发展。社会体育组织在农村体育公共服务供给方面起到重要作用，政府应积极培育基层体育组织，充分挖掘其活力，优化其准入制度，使其具备合法身份，并加强基层体育组织体系建设。通过培育基层体育组织释放农村体育公共服务供给活力，可以拓展基层体育组织民主发展，这是实现农村体育公共服务供给治理的现实归宿。从某种程度而言，下放基层体育组织权力显得尤为重要，其权益回归将激发农村体育精英的号召力，进而提升农村体育公共服务供给活力。作为农村体育公共服务供给的重要主体，市场如何发挥其作用，将在某种程度上制约着农村体育公共服务供给的效能。政府和社会应构建供给治理信息化平台，加强供给资源共享与整合，充分发挥市场在管理、服务和运营等层面的优势。同时，实施“以奖代补”治理模式转变，从政府“主办”转变为协同共治“协办”，将多元“被动供给”转变为“主动供给”，激励多元主体共同参与农村体育公共服务供给治理，以形成多元主体共治共享局面。此外，政府还应强调“以奖代补”模式对多元主体参与供给的积极作用，为其制定奖励性政策，引导其以出智、出钱和出力等形式积极参与农村体育公共服务供给治理。

3 结语

乡村振兴战略的实施，对于破解城乡非均衡化、推进健康中国战略具有历史意义和现实意义，不仅为乡村振兴全面推进提供了基本保障，而且为农村体育治理现代化提供了时代机遇。推进农村体育公共服务供给创新发展是新时代农村体育转型发展的必然要求，亦是健全乡村振兴体系的内在需要。诚然，在乡村振兴、体育强国、健康中国时代背景下，研究农村体育公共服务供给问题，无疑则显得尤为重要。基于此，本研究从管理体制等视角探究农村体育公共服务供给困境，对其进行整体性多维度思考，并基于此探寻其治理向度，以期为农村体育研究提供学理参考。