深化预算绩效管理改革的地方实践与建议

司 彤

一、问题的提出与相关研究文献述评

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)的发布，拉开了我国全面实施预算绩效管理改革的大幕。全面实施预算绩效管理是推进落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“财政是国家治理的基础和重要支柱”的内在要求，也是健全现代预算制度的重要一环，对于精准优化财政资源配置、高效提升公共服务质量发挥着重要的作用。当前，实施预算绩效管理取得了较大成效，在提升公共服务的质量上效果尤其显著，但各地的改革力度、深度和推广程度不同(王红梅等，2022)，在节约单位产出成本和促进沟通等方面还存在改进空间(李祥云，2020)，如部分市县预算绩效管理工作在推进过程中遇到了绩效管理意识淡薄、指标体系东拼西凑、评价结果运用不充分等问题，亟须参考先进地区实践和经验。

从我国发展面临的形势看，后疫情时代国内经济发展步入快速恢复期，生产持续提速、项目建设进度不断加快，前期压抑的需求快速释放，2023年前三季度经济增长5.2%，比上年同期提高2.2个百分点。当然也要看到，目前经济较好恢复与三年多以来对市场主体的各项帮扶政策的助力密切相关，2023年6月13日发布的《关于做好2023年降成本重点工作的通知》再次调整并延长了前期帮扶政策，进一步增强税费优惠等政策的精准性、针对性。今年以来，随着经济稳健复苏，财政收入总体回稳向上，但也有一些地方政府财政紧平衡态势持续，同时政策等因素对地方财政运行带来的影响还未完全消除，财政运行还面临一定压力。鉴于此，科学统筹有限的财政资金，提高资金的使用效率极为必要，进一步深化预算绩效管理改革正当其时，预算绩效管理不仅是一种对支出效率进行评估的工具，更成为助力地方财政回暖、维持社会健康稳定的催化剂(孙玉栋和席毓，2020)，从这个意义上说，预算绩效管理也成为国家治理体系与治理能力现代化的重要一环。

公共经济学的理论表明，实施预算绩效管理旨在解决组织内部容易滋生的X-低效率问题，并通过匹配事权与支出责任，将其细化、量化为可衡量的计分体系，使预算软约束成为责任硬约束，最大限度弱化公共部门自由裁量权(孙克竞，2009)。我国的预算绩效管理与西方绩效预算理论还有很多不同之处，西方绩效预算理论是在新公共管理理论、委托代理理论等基础上形成的适应西方政治体制与公共财政体制的概念(何文盛和杜晓林，2019)。预算绩效管理作为一个政策性概念，集中反映了中国预算管理制度创新中所具有的鲜明本土化特征(赵早早和何达基，2023)。我国预算绩效管理伴随社会经济发展中全面配套改革的推进，植根于、内生于预算管理制度之中，在已初具规模和成效的中国“四本预算”组成的预算体系框架下，顺应国家中长期战略目标，规划和设计可行的绩效目标、指标体系，以提高对未来具有一定不确定性的经济社会变化趋势分析与预测能力为基础，适应法治化、规范化、专业化、精细化的多维诉求(刘薇和贾康，2022)。经过多年的探索和发展，预算绩效管理经历了2010 年之前的“财政收支”“支出绩效”“绩效考评”和 2014 年之后的“预算管理”，已由预算绩效评价阶段转向预算绩效管理阶段(何文盛和杜晓林，2019)，并已初步形成全方位、全过程、全覆盖的管理框架，分别与预算管理的深度、广度相契合，体现了“政府预算的绩效管理”与“绩效导向的预算体制管理”的双重内涵(赵早早和何达基，2023)。

现有文献从预算绩效管理目标设置、评价、过程等方面讨论了这项改革。许冉(2020)、张晓杰(2020)、何文盛和包睿男(2020)从不同维度设置了预算绩效管理的目标；申宇冰和程国强(2020)探讨了预算绩效管理评价问题；李祥云(2020)、孙玉栋和席毓(2020)、马海涛和孙欣(2021)、李红霞和周全林(2019)从预算绩效管理的不同环节分析了我国预算绩效管理改革中仍存在的问题；刘天琦和李红霞(2019)从事前、事中、事后三个阶段比较分析了北京、上海和广东的实践经验，并指出了三个地区在预算绩效管理各环节存在的问题；张强和施晚弟(2022)、李佳鹏和王红梅(2022)分别对中央与地方的预算绩效管理改革进行效果评估。在预算绩效管理的创新探索方面，王霏(2021)系统介绍了以全成本预算绩效管理为基石的预算绩效一体化管理“北京模式”；马蔡琛和赵笛(2022)从政府财务报告的角度探索成本理念更好融入预算绩效管理全过程的方式；朱虹怡(2022)、高晓桦(2023)通过将内部控制引入预算绩效管理制度以激励和约束财政支出预算管理工作。前沿的研究集中在推动预算绩效管理的数字化、智能化方面，如王敏和彭敏娇(2019)、唐亮和童吟(2023)研究了数字化时代背景下预算绩效管理面临的机遇及可能的实施路径。

全面实施预算绩效管理从支出源头上守住了财政资金使用的底线，发挥了绩效评价用钱先问“绩”、花钱必问“效”的关键作用。本文聚焦缓解地方政府财政支出压力、优化地方财政支出结构、提高地方财政支出效率的目标。考察北京市、上海市、天津市、广东省、浙江省、江苏省等地全面预算绩效管理改革的成效及经验，为全国各地完善推进预算绩效管理改革提供有益参考。

二、推进预算绩效管理改革的现实原因

《意见》指出，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。当前我国所处的发展阶段、财政面临的发展形势、各项改革的推进进程，都需要科学运用系统观念、问题导向等方法论，分析全面实施预算绩效管理的基本价值和实践必要性，推动预算绩效管理在更高层次、更大范围发挥作用，适应新发展阶段、契合新发展理念、支撑新发展格局构建。

(一)地方财政支出结构优化调整进展缓慢

一是刚性支出存在重规模不重绩效导向。长期以来，地方财政在贯彻落实国家重大战略、保障国家和地区安全、满足基本民生需要、维持自身机构正常运转等方面的支出规模不断增加。2020～2021年，各省份刚性支出占一般公共预算支出的比重超过六成，183个地级市2021年刚性支出占比较2020年呈上升趋势，有6个地级市的刚性支出占比同比增长率更是超过15%(杨业伟和赵增辉，2023)，地方政府的财政紧张程度明显提升。地方政府安排财政预算时优先保障刚性支出达到规模目标，而用于非刚性支出的资金往往“捉襟见肘”，更谈不上实施支出绩效评价了。

二是分税制下地方政府普遍存在生产性支出冲动。满足地方财政支出的资金主要来源于地方税收收入和上级对下级政府的转移支付，“营改增”的过渡期内，地方财政的三大主体税种(增值税、企业所得税、个人所得税)都是采用税收分成的方式划分收入，地方实现的税收收入越多获得的分成收入也越高。生产性财政支出包括生产性基本建设投资、企业挖潜改造资金和新产品试制费、地质勘探费、支援农业支出、国家物资储备支出等，不仅为当地塑造良好的发展环境、引进优质建设项目、支持企业快速发展，还能明显带动经济发展、创造源源不断的税收收入，这也在一定程度上导致地方政府安排财政支出时侧重生产性财政支出投入，较少重视消费性财政支出资金。

(二)在共同财政事权中实施预算绩效管理存在阻碍

无论是中央与地方财政事权与支出责任、还是省以下财政事权与支出责任，都存在履行共同事权的支出活动，涉及资金既包括上级对下级的转移支付，也包括下一级财政配套资金承担的共同事权与支出责任。按照“谁分配资金，谁审核目标”的原则，由资金拨付部门实施预算绩效评价，但其中的信息不对称等诸多因素让拨付资金部门的预算绩效管理实绩有待提升，而委托预算资金实际使用部门实施预算绩效管理既违背原则，又存在“委托—代理”关系中的利益冲突等问题。当前地方实践中多注重目标导向，对过程监控较少，如湖北省规定下达转移支付时须同步下达区域或项目绩效目标，对于属于共同事权且无明确分担比例的转移支付资金，设置整体绩效目标可以只包含省级资金在一定期限内预期达到的产出和效果。

(三)财政收支紧平衡态势下地方政府债务偿还压力有所增加

当前我国面临的外部环境依然严峻复杂，仍需精准有力实施宏观政策调控，具体到财政领域就是要加力提效实施积极的财政政策，加强预算执行管理。地方政府在财政收支紧平衡态势下更多通过发行地方政府债券筹措项目建设资金。地方债在发挥稳增长、促投资、补短板作用的同时，在客观上也增加了地方政府偿还债务的压力。一是财政紧平衡态势下偿债资金筹措渠道有限。从收入端看，经济仍处在恢复阶段、减税降费持续推进，财政收入增长面临压力；从支出端看，项目建设支出持续推进，社会保障等刚性支出只增不减，收支两端挤压债务还本付息资金流。同时，地方政府存量优质资产的盘活周期长、力度有限，可用于偿债的资金少。二是借新还旧的方式在一定程度上增加了偿债压力。当前地方政府多依赖发行再融资债的滚续方式偿还到期债务，这种借新还旧在短期内缓解债务压力，但长期看仅是将压力后延并且也会面临利率波动的风险。由此也就需要在地方债务“借用管还”的全流程嵌入预算绩效管理，以项目支出绩效为导向，抑制地方政府举债冲动，从源头防范债务风险，提升资金使用效率，进一步完善偿债保障机制，缓解债务偿还压力。

(四)部分财政资金存在低效使用现象

一是部分预算资金支出进度缓慢。特别是基层财政部门对政策缺乏了解，对资金使用范围不能准确把握，“不敢用”财政资金；列支支出不符合标准，与执行任务目标不匹配，“不会用”财政资金；甚至一些部门为减少审计、监督检查等，“不想用”财政资金，导致预算资金支出进度缓慢，有的在年终成为沉淀资金被收回，如北京市怀柔区2021年3家单位的8个项目推进缓慢，导致财政资金沉淀722.18万元，(1)北京市怀柔区人民政府关于2021年度区级预算执行和其他财政收支的审计工作报告[EB/OL].北京市怀柔区人民政府网站，2022-09-05.上海市青浦区清理区级预算部门结转结余资金，截至2023年3月底，共收回部门存量资金0.8亿元。(2)区财政“三步走”扎实推进部门存量资金清理工作[EB/OL].上海市青浦区人民政府，2023-04-17.

二是仍存在使用效率不高的沉淀资金。一方面，由于绩效监控中存在监控不及时、绩效自评不严格，或项目进展不畅导致支出进度与计划不符，造成项目资金沉淀、闲置，资金使用效率不高。另一方面，由于一些特定用途资金涉及较多管理主体，多主体间关系复杂，资金使用机制不够顺畅，形成了使用效率低的沉淀资金。如经过司法判决的生态修复资金，因缺乏明确的与生态修复责任承担相适应的使用规则，目前在地方财政专户、法院执行账户、环保公益基金账户等均有相应沉淀资金。

三、部分地区预算绩效管理改革的政策实践与效果比较

根据《中国财政绩效报告(2019)——地方经验》及财政部公布的《2021年度地方预决算公开度排行榜》，综合考虑近年各省份预算绩效管理实践及财政收支水平，可知北京市、上海市、天津市、广东省、浙江省、江苏省六省市是拥有典型特征和优秀实践经验的地方，也是较早较快落实《意见》的地区，比较该六省市预算绩效管理模式及改革效果有助于全国各地区深化财政预算绩效管理改革，提高财政支出效率。

(一)六省市政策实践对比

1.全面实施预算绩效管理的评估机制特色探索

六省市在推进全面预算绩效管理改革中都在不同环节结合各自实际情况不断创新，形成了极具特色的经验和先行先试的探索。北京市持续探索全成本预算绩效管理模式，以公共产品和服务为对象，运用成本效益分析法实施全成本核算，建立目标质量导向的新型预算资金分配与管理模式，在预算目标评价中专门设置成本类指标。天津市以事前绩效评估为切入点，根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等，逐步构建不同行业、分类分档的预算项目支出标准体系和预算绩效管理指标体系。广东省在预算绩效评价结果公开和应用上全力突破，在向广东人大公开所有的绩效自评报告的同时，也在门户网站向社会公众公开了所有绩效评价报告，对评价结果为“中”以下的，一律削减或取消相应的财政资金额度。(3)广东绩效之“刃”更锋利[EB/OL].广东省财政厅官网，2020-05-09.江苏省既将政府预算绩效管理与全面推行权责发生制政府财务报告制度改革联系起来，又在预算绩效评价中建立以成本为衡量标尺的预算分配机制，设定运行成本指标，还通过建立专家咨询机制、完善全省绩效管理专家库，健全预算绩效技术支撑体系。浙江省提出打造预算绩效“浙江样本”，一方面，建设预算绩效管理数字化平台，优化预算绩效管理流程，加强数据共享，提升预算绩效管理数字化智能化智慧化水平；另一方面，先行试点探索中期财政规划绩效管理机制，按照“总体性+阶段性”两套绩效目标，对每个政策从事前绩效评估、预算编审、期中绩效评估、绩效监控、到期评价各环节实行全生命周期绩效管理，通过制订完善政府投资项目标准体系建立项目事前绩效评估机制。

2.绩效目标设置对比

中央要求各地区各部门要全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。从北京市、天津市、广东省、江苏省四个典型省市已公布的预算绩效目标管理办法看，均明确了绩效目标的设定、编制与报送、审核与调整、批复与应用等环节内容与流程。具体看，一是在设定绩效目标时都按照指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配的要求，参考历史标准、行业标准、计划标准等，从产出指标、效益指标和满意度指标三个维度细化和量化描述，所有这些指标通过赋权打分的办法量化。略有不同的是广东省和江苏省的预算绩效目标仅为部门整体预算绩效目标和项目绩效目标，并没有设置财政政策预算目标。值得注意的是，2018年广东省出台的《广东省财政预算绩效指标库》和《广东省财政预算绩效指标库管理暂行办法》，收录了20个行业大类、52个子类、277个资金用途、2589个绩效指标，并制订了动态调整机制。二是在报送时都将预算绩效目标报送作为安排预算和项目入库的前置条件。在绩效目标的审核中注重完整性、相关性、适当性、可行性审核，审核结果分为“优”“良”“中”“差”四个等级，作为预算安排的重要参考因素，所不同的是各省市对“中”“差”的审核结果处理方式有差异。例如，北京市审核结果为“中”的，修改完善后按程序重新报送审核，审核结果为“差”的，不得进入下一步预算安排流程；天津市和广东省并未明确不同结果的处理办法，仅笼统规定绩效目标审核未通过的，不得纳入项目库管理；江苏省对预算绩效目标审核的结果档次未作出明文规定，在公布的不同类型的预算绩效目标审核表中有“通过”“不通过”两种结果。

3.绩效运行监控对比

绩效目标实现程度和预算执行进度监控是及时纠正发现的问题、确保绩效目标如期保质保量实现的关键手段。目前，通过公开渠道可知北京市、浙江省、江苏省、广东省的部分地级市、上海市的部分区均出台了预算绩效监控管理的办法，规定了预算绩效监控的主体、监控的范围和内容、监控方式和流程、监控结果应用等。这些地区基本参照了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》，在基本原则、职责划分、主要内容、监控方式方法等方面保持一致。广东省的广州市、佛山市，上海市奉贤区等在中央实施全面预算绩效管理改革前就开展了先行先试，广州市对部分财政支出项目的重点绩效运行跟踪经过“前期准备、具体实施、信息运用”三个阶段，在具体实施阶段可以委托第三方中介机构采取实地调研、公众问卷、抽样调查等方式对项目绩效运行情况进行评判，形成绩效运行跟踪反馈意见。佛山市预算绩效监控改革走在前列，运用财政一体化平台将绩效监控贯穿预算编制、预算执行、核算决算等环节，并将专家评价从“事后”绩效评价引进到“事中”绩效监控中，独创绩效监控现场评价的指标体系，查找财政资金使用中的薄弱环节。上海市奉贤区打造“定向+自行”“完整+简易”“监控+整改”绩效跟踪模式，定向选取民生相关项目，预算单位自行跟踪，根据预算金额和项目性质设定完整或简易跟踪程序，与预算绩效目标背离项目立行立改。

4.绩效评价和结果应用对比

开展绩效评价和结果应用是实施预算绩效管理改革的根本目的和落脚点，各地区都明确将绩效评估结果与新政策的制定和新项目的设立挂钩，将绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩，将部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。优先保障绩效评价结果好的政策和项目，督促整改评价结果为一般的项目，调整交叉重复、碎片化的政策和项目，削减低效无效资金，收回长期沉淀资金。各地区预算绩效考核结果在应用程度上的差异主要体现在与预算管理、政府绩效考核的融合上，北京市和上海市紧密结合预算管理各环节，构建预算绩效管理链条，并将预算绩效考核结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为干部选拔任用的考核参考。天津市对绩效考核排名末位的部门及绩效评价结果为“中”的项目主管部门进行约谈促整改。浙江省部分地区探索了绩效评价结果的融合应用和场景开拓，如新昌县结合“共同富裕”目标任务，构建了“7+57+122”共富指标体系，指标体系可量化率高达95%以上。(4)浙江预算绩效管理改革实现四突破[EB/OL].杭州市审计局网站，2022-09-20.广东省在绩效评价结果公开上取得明显突破，并形成特色经验。

5.其他财政资金的预算绩效管理

全面实施预算绩效管理除了加强一般公共预算绩效管理外，还要加强涉及一般公共预算财政资金的政府债务管理，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等的绩效管理。目前，各地区都在不断完善预算绩效管理的政策体系，均形成了“四本预算”全覆盖的预算绩效管理体系。在涉及一般公共预算的财政资金绩效管理方面，广东省试点评价地方政府债务、政府和社会资本合作(public-private partnership，PPP)项目。江苏省明确提出开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、PPP项目、政府采购、政府购买服务、政府债务项目的绩效管理。上海市更进一步明确建立财政资金与资产管理相结合的统筹配置新体系，将超标准配置、低效运转或长期闲置的资产纳入“公物仓”集中管理、调剂使用。目前，北京市对市级政府投资基金绩效评价制订了专门的管理办法，上海市、天津市、浙江省均对地方政府专项债券绩效管理有相应制度规定。

(二)六省市全面实施预算绩效管理政策效果比较

1.地方财政收支压力部分缓解

国家要求全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革、建立现代财政制度的现实需要，各地在推进过程中正值新冠疫情，这就为压减一般性支出、严控“三公”经费、集中财力保重点提供了方法，通过全面实施预算绩效管理，真正实现“钱花在刀刃上”，部分缓解了地方财政收支矛盾。2019～2021年，北京市全成本预算绩效改革更好地树立了成本控制理念，实现节支超250亿元；(5)探寻预算绩效管理“北京模式” 破解北京成本控制管理密码[EB/OL].财政部网站，2022-04-06.2019～2020年，广东省共评审28项重大项目，评审资金421亿元，核减支出达100亿元；2021年对工程建设、规划类等六大类经费共153个市直项目和政策实施事前绩效评估，核减19.42亿元、核减率达28.8%。(6)无效低效资金怎么“砍”下来？广东以事前绩效评估为抓手，让每一分财政资金用在刀刃上[EB/OL].广东省财政厅网站，2021-06-25.浙江省杭州市在2021年预算编制中，市财政局牵头审核项目20余个，涉及财政资金52.8亿元，核减率达33%。(7)杭州市积极探索以绩效为核心的集中财力办大事管理机制改革[EB/OL].浙江省财政厅网站，2021-11-03.

2.财政支出结构优化调整

全面实施预算绩效管理一改过去政府支出的“大手大脚”，各项支出精打细算，用尽量少的资金向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务：对刚性财政支出不仅考核规模更考核绩效，适当调整预算绩效评价结果不符合预期的支出项目，让刚性支出管理更加柔性；同时减少非必要的政府购买支出，核减生产性支出项目资金，进一步集中财力用于急需支持的重点事项，做到“花钱必问效，无效必问责”。这样，既优化财政资源配置，又调整财政支出结构，进而带动产业结构乃至经济结构转型，如浙江省绍兴市通过切实加强预算绩效管理，把更多财力集中到产业转型、城市转型、社会转型等关键领域，为打好以“两业经”“双城计”“活力城”为重点的高质量发展组合拳提供了强大的财力支撑。

3.财政资金使用持续规范

全面实施预算绩效管理保障了资金使用的科学合规，精准匹配了资金支出进度与项目建设或进展进度。广东省佛山市在2016年纳入绩效监控的项目中，24个项目被收回，涉及资金3.8亿元，(8)佛山：预算绩效监控改革走在前列[EB/OL].广东省财政厅网站，2017-08-21.收回的资金又可重新安排到其他急需资金的项目中。江苏省徐州市对市本级承包经营权确权调查和集体土地所有权登记成果更新等8个项目开展事前绩效评估。根据专家组意见，1个项目予以支持立项，4个项目按照要求修改方案后予以支持，3个项目不予支持立项，项目审减率达37.5%，审减金额近亿元。(9)全面实施预算绩效管理 提高财政资金使用质效——市财政局解读《徐州市市本级财政支出事前绩效评估管理暂行办法》[EB/OL].徐州市人民政府，2021-12-26.此外，预算绩效管理明显遏制了政府部门经常存在的年底“突击花钱”现象，根据笔者整理计算可知，六省市衡量“突击花钱”的财政支出甩尾系数不同程度降低，北京市、天津市、广东省、浙江省分别从2018年的1.3、2.0、1.6、1.7下降至2022年的1.0、1.4、1.4、1.5，上海市和江苏省基本稳定，近年来分别为1.8左右、1.7左右。(10)作者根据北京市财政局、天津市财政局、广东省财政厅、浙江省财政厅网站公开数据整理计算。

4.财政支出效率不断提高

参考刘海兵等(2016)、王金秀和于井远(2018)、袁芳和申振东(2022)等的文献，运用数据包络分析方法测度北京市、上海市、天津市、广东省、浙江省、江苏省的财政支出效率，投入指标选择人均财政支出，产出指标选择人均GDP、居民人均可支配收入、城镇登记失业率，(11)所有指标均选择党的十八届三中全会以来的数据，即2013～2022年的数据。数据来源为各地区统计年鉴及统计公报。利用DEA-Malmquist指数的Fare方法得到纯技术效率、规模效率，进而计算得到综合效率，其中纯技术效率表示上述地区地方政府财政资金配置和管理水平，规模效率反映财政支出规模报酬对财政支出影响的程度。从计算结果可以看出，北京市、上海市、天津市、广东省、浙江省、江苏省分别在2018～2019年、2018～2019年、2019～2020年、2020～2021年、2020～2021年、2020～2021年出现综合效率的明显提升，这与上述地区全面实施预算绩效管理的年份基本吻合；从综合效率提升的主要驱动因素分析可知，纯技术效率也就是地方财政支出管理和配置水平提升拉动财政支出效率不断提高(广东省、浙江省、江苏省除外(12)广东省、浙江省、江苏省主要由规模效率拉动，主要是因为三地区的财政支出规模的报酬高于其他三个直辖市。)，由此可知全面实施预算绩效管理在一定程度上提高了财政支出总体效率。

四、目前实施预算绩效管理有待完善的问题

(一)实施预算绩效管理部分环节存在形式化

一是在绩效目标管理环节，仅将绩效目标的报送作为条件，而没有进一步提高门槛，将同一预算申请主体上一年度的绩效目标完成条件与本年度的报送同时作为相应的条件。当然，上一年度绩效目标的评价往往与下一年度预算申请时间存在错位，而更早年度对非延续性预算项目的绩效评价又没有可参考性，新的项目绩效目标的设置过于依赖经验和主观判断，对专业性较强的预算项目即使有第三方评估也难保证评估的准确性，这就不可避免地出现绩效目标审核流于形式的问题。二是在绩效运行监控环节，目前已有的跟踪监控制度都未制订具体的实施细则，实践中多以支出进度作为跟踪监控的“指挥棒”，这与绩效管理的初衷有一定程度背离，阶段性产出的完成进度及趋势、阶段性效益的实现进度及趋势、跟踪服务对象阶段性满意度及趋势缺乏监控，基本依靠预算执行单位的自觉性和主动性推进。三是在绩效评价和结果应用环节，较多预算项目评价目标完成表依赖自评，导致“谁分配资金，谁审核目标”的原则流于形式，第三方评估也仅审核支撑相应目标分值的材料，缺乏对人员从事相应业务的真实性、完整性等的审核。

(二)预算绩效的执行主体存在“道德风险”

一是“谁申请资金，谁设定目标”的原则给予部门(单位)、项目主办方、政策受益主体较大的自由裁量权，容易出现目标设定中的避重就轻和模糊设定问题，如预算绩效申报表的三级指标及权重分配基本由上述主体根据预算项目实际情况设定，在实践中部分预算绩效指标明显是将准入条件当作衡量的标准，真正控制项目质量的指标反倒不列选或采用定性表述，为以后的各环节留足了人为操作的空间。二是部分预算项目成为其他项目的“壳”资源，即预算执行主体因资金用途或管理规范的限制，将本没有资金来源的项目借助经包装后的预算项目来实施，这就导致预算绩效评价的是作为“壳”的预算项目，而真正使用财政资金的项目却脱离了绩效管理的范围。三是预算绩效管理与中长期财政规划脱节，当前普遍认为预算绩效是对年度短期预算资金的规范，对统筹考虑中长周期内的产出、成本、效益等的政策和计划明显不足，同时预算绩效管理注重效率和效果却忽视了资金结构的优化。

(三)预算绩效的评价客观性程度不高

一是在预算项目绩效自评中，各地区目前公布的预算绩效申报表中都涉及产出指标、投入指标、成本指标、满意度指标，具体的三级指标由各自评主体自己拟定，预算绩效指标体系设置不够细化，且事前评估多以定性描述为主，缺乏量化指标，再加上自评主体承担的是代理人的角色，与财政部门存在“委托—代理”关系中的问题，自评主体开展的预算绩效评价显然会降低客观性。二是预算绩效评价报告质量不高、应用性不强。目前，绩效评价不通过的报告还是极少数，更多是报告出具前双方经过沟通与磋商，尽量避免申请不到财政资金的情况，这就冲击了预算绩效评价报告的真实性。根据李祥云(2020)对湖北省的问卷调查，八成以上市县财政局对绩效数据的真实性持怀疑态度，这一比例在省直预算单位更是高达90.3%。三是保证第三方评估客观性的制度缺乏。与实施项目审计不同，预算绩效评估或审计并没有一套标准体系可供执行，一般会计师事务所沿用审计程序实施预算绩效评估，审计程序旨在保证财务报告的合规性，而绩效评估这种专业性较高的评估难以匹配审计框架，自然会影响第三方的客观性。

(四)预算绩效的监督和问责主体存在角色重叠

一是财政部门作为预算执行的监督审查方，在涉及财政部门自己的支出绩效或者是承担的项目绩效评价时，就出现了既是“裁判员”又是“运动员”的矛盾，其他部门的预算部门与业务部门间也存在同样的问题。引入会计师事务所、资产评估、行业咨询等中介机构和专家学者，及向人大、政协、纪检监察、审计等部门以及社会公众主动公开预算绩效能缓解上述矛盾，但上述主体参与程度往往不深，对部门多年的规划和资金安排的了解、熟悉程度有限，起到的监督作用也有限。二是预算绩效问责主体也存在既是“裁判员”又是“运动员”的问题。当拟问责项目涉及问责主体时，该主体往往会避重就轻，再加上项目预算支出的复杂性，往往会模糊各部门应承担的具体责任。如跨部门项目，当出现预算绩效失责情况时，涉及该项目的部门都存在侥幸心理，部门之间相互推诿责任，结果往往以问责依据不够充分的结论结束追责，或采用“一刀切”的方式对项目涉及的部门进行全部追责，这不仅影响项目的改进，也打击了部门及相关人员的工作积极性。

五、纵深推进预算绩效管理改革的举措

(一)构建全方位、多层次、动态调整的绩效目标体系

一是预算绩效整体的目标和指标应遵循成本性、相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则，设计需兼顾定性指标和定量指标、长期指标和短期指标，并增设责任指标及生态指标等特色指标，以核心指标体系为基本评价框架，统一反映被评价对象的产出、投入、成本、效果、效率等，同时体现对象的个别性和差异性，在覆盖所有预算资金的前提下，允许开展特色指标修订。要使绩效信息体现横向可比性与纵向可追溯性特征，进而做到“可比较、可监测、可评价、可报告”。最后要形成指标管理库，其中涉及的各类指标要实时更新、动态调整，及时剔除与实际不符的指标，增加更能反映预算项目实质的指标。二是在预算绩效评价方法上，在目前现有的成本效益分析法、成本效用分析法、比较法、公众评判法之外，结合不同的项目和指标，选择符合项目特征及项目性质的评价标准和评价方法，对于部门(单位)支出绩效评价可以考虑公共基准定价法、可比预算主体估价法等方法，对于项目绩效评价引入物有所值评价方法，建设实施周期较长的项目探索含实物期权的物有所值评价方法，上述评价方法还要广泛征求相关利益主体、责任主体、专家学者及社会公众的意见。三是跨周期目标设置与中长期财政规划衔接，既设置全周期的绩效目标，也设置当年的绩效目标。全周期目标应将整个周期内的各项指标细化、量化且可分解，并能与年度绩效目标衔接，每年对全周期绩效目标进行评估调整，进一步探索跨周期目标的动态调整机制与滚动实施机制。

(二)进一步细化绩效跟踪监控流程

一是制订绩效跟踪监控实施规范，明确跟踪监控细则。浙江省湖州市财政局发布全国首套市级地方政府标准《全周期预算绩效监督管理工作规范》，构建包括党委、人大、政府10多个部门在内，横向贯通、纵向协同的多部门预算绩效监督管理协调机制。二是按照“全面覆盖，突出重点”原则，确定绩效跟踪监控范围，对纳入预算绩效管理系统中的部门整体支出和项目支出，全面开展预算执行情况和绩效目标实现情况动态监控跟踪管理。三是依据“谁支出，谁负责”原则，从项目主要绩效指标实现程度，评估项目年度绩效目标是否偏离、年底绩效目标预期能否达到，查找问题是否符合实际，采取措施是否合理。财政部门对预算单位的预算支出绩效运行情况进行审核，并在预算单位自行监控的基础上，选择社会关注度较高的民生项目，开展重点绩效运行监控，保证绩效目标如期实现。四是强化预算跟踪监控结果应用。通过监控信息反馈，对预期无绩效、低效及未达到预期目标或预算执行进度偏慢的项目，督促责任单位制定有效措施，加快支出进度，并将监控结果作为调整当年预算和以后年度预算编制的参考依据。

(三)提高绩效评价和结果应用的客观公正性

一是在细化和量化绩效目标的基础上，严格审核用于支撑目标实现材料的真实性，运用信息化手段对材料实施穿透式审查，将重大项目具体执行人员、工作时间、工作地点、工作时长、工作量、工作成果进行稽核对比；对一般项目绩效评价，与专项督查等形成联合办公机制，高效实施项目各阶段监控。二是进一步拓展绩效评价标志性场景应用。一方面，完善政府采购现行体系，从以程序为导向转向以结果为导向，以需求方采购人为中心，注重绩效目标，增加需求方管理的必要程序和新交易机制规则。另一方面，在地方政府债务风险防控中试行预算绩效评价管理，基于全面预算绩效管理体系模拟构建地方政府债务风险分析平台，搭建以绩效驱动的动态风险测算模型，可在一定程度上提升债务风险测算质量，以较少测算资源投入而获取更高的财政资金支出效率。三是探索制定会计师事务所等第三方承接预算绩效评价业务的标准规范，从评估目标、评估流程、评估风险识别、评估风险评价、评估风险防范与应对等方面形成预算绩效评价框架，根据不同行业、不同领域预算项目制定评价报告样式，会计师事务所等第三方在承接预算评价业务时也要注重咨询事务所外的专家，同时鼓励多个第三方开展联合评价。

(四)强化实施预算绩效的支撑保障

一是对接数字政府、预算一体化管理平台、公共资金绩效管理服务平台建设，在条件允许时上线运行绩效监控模块，自动抓取预算项目、预算指标、资金支付、绩效目标等信息，实时监控预算绩效实现进展。同时嵌入分类警示机制，根据评分结果自动按红灯、黄灯和绿灯三档进行预警，便于预算部门迅速定位问题项目，明确整改方向，进一步提高监控的及时性和精准性。二是探索运用大数据技术实施预算绩效评价，突破现有预算绩效评价数据体系，加强大数据、云计算技术、区块链技术等的应用，集成海量数据和信息，从宏观、中观和微观角度建立支出结构和预算绩效数据库，做实预算绩效标准。合理利用大数据和信息需求来调控主体，促进评价方式的多元化，开展和实际要求一致的绩效评价内容，同时要和不断变化的信息环境相适应，规范化进行预算绩效评价和跟踪。三是统筹谋划数字预算绩效管理，将数字预算绩效管理纳入数字财政和预算一体化框架中一体规划、一体推进，引入“循证决策”和立项评估决策的理念，将绩效信息作为预算决策和政府决策质量的重要基础和依据。

(五)增强各主体的预算绩效管理意识

一是增强预算绩效执行主体的主人翁意识，引导预算绩效执行主体管理理念从“重分配轻管理”向“花钱必问效”转变，常态化开展“以案为鉴”警示教育。制定预算绩效自评规范和实施细则，指导预算绩效执行主体开展预算绩效评价的规范性、科学性、合规性。二是提高预算绩效评价主体的责任意识，建立专家库，对不同领域、不同行业、不同专业专家进行分类，定期开展预算绩效评价培训，实行专家签字终身负责制。指导第三方中介机构成立预算绩效评价协会，定期开展讨论、讲座等活动，为规范绩效评价建言献策。三是明确划分预算绩效监督和问责主体责任，进一步明晰党委、政府、业务部门等主体的职能和职责，从源头杜绝相关责任主体在预算绩效管理上的随意性，使绩效评价结果应用的持续性、规范性得到保障。进一步明确绩效目标、绩效评价指标以及结果问责中的责任因素，将绩效评价结果作为部门业绩考核、业务人员评优评奖的重要依据。