行政争议实质性化解的地方实践

摘 要：山东省临沂市检察机关在行政检察监督实践活动中，坚持依法能动履职，积极探索规范争议化解程序、领导包案、类案治理、多方联动、公开听证、司法救助等措施开展行政争议实质性化解，提升了矛盾争议化解效果，实现诉源治理。针对实践中存在的检察听证运用不均衡、类案指导作用和检察一体化机制发挥不充分、案件风险评估机制不完善等问题和不足，检察机关应从深化检察听证制度、推动类案系统治理、完善一体化办案机制、健全协作联动机制、构建办案风险评估与预警机制等方面发力，切实提升行政争议实质性化解工作质效。

关键词：行政争议实质性化解 实践探索 建议

最高检部署开展行政争议实质性化解工作以来，临沂市检察机关按照《人民检察院行政诉讼监督规则》和《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》、山东省人民检察院《关于规范行政争议实质性化解工作的若干意见（试行）》等相关文件要求，全面履行法律监督职责，采取有效的行政争议实质性化解措施，有力提升行政争议实质性化解的质效。2020年至2022年，山东省临沂市检察机关共化解行政争议案件183件，其中裁判结果监督案件37件，占比20.21%。执行活动监督案件111件，占比60.6%。审判人员违法行为监督案件2件，占比1.1%。其他类型案件35件，占比19.1%。

一、临沂检察机关开展行政争议实质性化解工作的实践

（一）严格规范争议化解程序

1.强化案件审查。坚持全面审查原则，在审查行政生效裁判、审判、执行活动和行政行为合法性的同时，审查有无实质性化解行政争议的可能性，积极寻找行政争议产生根源、过程及化解的突破口。对于审查过程中发现凡是有化解可能的，堅决从政治自觉、法治自觉和检察自觉的高度，以求极致的态度做好化解工作。

2.深入调查核实。在调查核实中查清事实，分清是非，是化解行政争议的前提和基础。要充分利用行政检察调查核实权，围绕行政相对人诉求，把查明事实、界定诉求是否合理作为化解工作的前提，采用走访调查、专家咨询、公开听证、委托检测鉴定等方式，确保调查核实的信息全面、准确、真实。其中检察听证会是检察调查核实权的重要组成部分，也是实现检察调查核实权的重要路径和形式。［1］

3.全面分析研判。在调查核实基础上，充分发挥司法专业的研判优势，论证分析案涉争议焦点、法律适用、情理认知，剖析可能产生的后果与影响，根据研判情况，综合运用监督纠正、促成和解、调查核实、公开听证、司法救助等方式开展化解工作。对于能够通过法院审判直接解决，且申请人对该方式实现行政诉讼监督结果表示接受或者认可的，以提出抗诉或者再审检察建议为化解方式。对于法院裁判错误，但难以通过纠正法院裁判直接得到解决的，在依法监督同时，继续发挥能动性，以抗促和。对于法院裁判并无不当但行政行为违法并损害相对人合法权益的或者法院裁判错误但属于法定可以调解的案件，着力促成双方当事人和解，减少其诉累。对于申请人诉求具有一定合理性但通过法律途径难以解决，且当事人生活困难的，可采取给与司法救助或者引导其申请其他救助的方式。

（二）通过个案推动类案治理

在对个案进行检察监督时，对一定时期内行政机关违法行使职权类型相同、情节相似的案件，通过检察建议等手段，推动出台类案治理的指导性意见，高效纠正普遍性问题。比如在办理冒名顶替或弄虚作假登记结婚案件中，通过制发检察建议进行督促纠正后，临沂市人民检察院（以下简称“临沂市院”）指导全市各县区检察院开展了冒名顶替或弄虚作假登记结婚类案专项检察监督行动，积极与相关行政部门沟通协作，全面筛查纠正类似问题，推动解决此类案件35件。同时，及时向上级检察机关汇报情况，建议对同类案件形成一体治理的决策，最终促进省民政厅、省高法、省检察院、省公安厅联合出台《关于妥善处理当事人冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记问题的若干意见》（以下简称《妥善处理意见》）。

（三）建立多方联动化解机制

1.建立与政府部门的协作联动机制。积极组织会签相关协作文件，以能动检察弥补执法监督和复议权的薄弱与不足，确保化解工作有据可依。在恪守检察权与行政权边界的同时，坚持客观公正、适度参与，避免造成对行政管理的不当干预。比如，临沂市院与市司法局联合会签《关于在行政复议中共同推进行政争议实质性化解的工作意见》，建立了在行政复议环节引入检察参与化解争议制度。

2.建立与法院协作联动机制。对于涉及国家利益或者社会公共利益、利害关系复杂、法院不作实质性审理拟裁定驳回起诉等的特定案件，或者在办理监督案件过程中发现的处于法院审理过程中的关联案件，临沂市检察机关与同级法院加强协作，通过制发工作建议函、接受法院邀请等方式，积极参与诉中调解，防止程序空转。

3.建立与其他单位协作联动机制。积极推进与监察机关、公安机关协作联动，在对行政行为及审判行为进行检察监督时，发现政府机关工作人员、法院审判人员涉嫌违法犯罪的，及时将线索依法移送纪检监察机关和公安机关。对涉及增进民生福祉、解决民众急难愁盼问题的复杂疑难案件，注重加强与社会力量协作联动，如对涉企非诉执行案件，邀请工商界人士、对口行业的人大代表、政协委员作为听证员和监督员参与，发表专业听证和监督意见，促进案件顺利化解。

（四）探索检察简易听证

公开听证可以充分保障当事人的知情权和参与权，消除当事人、利害关系人及社会公众对司法办案的疑虑，增强监督质效和公信力。但由于组织公开听证需要提前做充分准备，邀请听证员，做好整理记录工作等，投入大量人力物力，因此在行政检察部门人员紧张的情况下很难对行政争议案件大量进行公开听证。临沂检察机关在组织公开听证时，针对案情相似、矛盾不复杂的非诉执行案件，探索推行简易听证办法，对类案开展集中公开听证，提高了案件办理效率。

（五）积极开展司法救助

对行政裁判和行政行为并无明显不当、但因多年诉讼导致生活确有困难的行政相对人，临沂市检察机关积极协调给予司法救助，用真心真情感化当事人。2020年至2022年，为生活困难当事人提供司法救助7件，发放救助金5万元。如C县人民检察院办理的卢某某婚姻登记案，被冒名登记结婚23年的先天智力障碍病人卢某某因生活困难，多次到村镇县反映情况，均未能得到有效解决。C县检察院启动行政争议实质性化解程序后，深入调查，建议有关部门对错误婚姻登记信息进行整改，并给予卢某某司法救助5000元，帮助其办理了残疾证、低保等国家补贴，让其生活有了保障。［2］Y县人民检察院办理的刘某诉该县某村委会行政赔偿检察监督案，刘某与村委会行政赔偿问题因超过法定申请执行期限法院不予受理，多次反映情况未果，后申请监督。检察机关依法审查后针对法院以口头方式代替书面裁定的立案程序违法情形进行了监督，同时根据规定向刘某发放司法救助金5000元，刘某感恩党和国家对退役军人的关心，当场表示放弃剩余赔偿款，一场历时18年的争议得到化解。［3］

二、临沂检察机关行政争议实质性化解工作存在的问题和不足

实践中，临沂市检察机关发现行政争议实质性化解工作还存在一些问题和不足。

（一）检察听证运用不均衡，配套制度不完善，影响听证质效

从公开听证运用次数看，2020年至2022年，临沂市检察机关化解的183件行政争议案件中，举行公开听证的有119件，占65%，距离“应听尽听”要求还有差距。从听证配套制度看，已经组建了由人大代表、政协委员、法律专家、社会行业专家、律师精英、人民监督员等99名社会各界专家学者组成的第三方专家库，但专家库成员的分类管理、精准抽取、动态管理制度还不完善。从听证效率上看，探索开展简易公开听证办法，但是仅限于类案，而且各基层院运用不均衡，还需要深度推广实践。

（二）类案指导作用发挥不充分，系统治理、源头治理不足

一方面，类案办理的理念没有树牢，部分基层院习惯于就案办案，不善于总结类案规律，一案一建议、一案一听证，影响了工作效果。另一方面，由于案件受理存在时间差和地域差，同一类案件由同一检察机关多次办理，或者同一类案件可能甲乙地检察院同时办理，导致类案的实践指导客观上存在难点，影响了“办理一案、治理一片”的效果。

（三）检察一体化机制发挥不充分，联动协作机制不健全

从检察机关内部看，由于上下级院不同类型案件分布不均衡，在市级院行政检察力量不足的情况下，很难大规模进行一体化办案。比如，2021年，临沂检察机关运用一体化机制化解争议的案件为6件，约占7.7%。从外部看，目前，检察机关与行政机关协作联动的部门基本为同级政府下辖的司法行政复议调解中心，而与其他行政机关联动机制还较少。与审判机关的协作联动还在探索阶段，主要依靠基层院自身沟通协调，在市级层面上还没有形成统一的制度机制。

（四）案件风险评估机制不完善，复杂争议案件化解合力不够

一方面，检察机关内部还没有建立统一的案件风险评估机构或团队，案件风险评估工作主要是由承办案件的检察官个人承担。由于检察官对案件信息掌握不全面、办案经验差距等方面原因，导致对案件风险程度预估不精准，常常付出大量时间精力化解案件却效果不理想。另一方面，检察机关作为多元预防调处化解主体之一，在案件风险评估方面还没有与党委、政府及相关行政机关建立有效的信息共享、预防处置机制，复杂争议案件的化解合力还不足。

三、检察机关深化行政争议实质性化解工作的建议

（一）深化检察听证制度

检察机关应贯彻落实“应听证尽听证”要求，创新听证方式，探索简易公开听证，根据具体案情实行听证繁简分流，提高听证效率。同时，完善第三方参与听证制度。在完善第三方专家库时，应根据专业知识大类背景以及行政争议的案件性质进行分类，一旦对同类案件进行检察监督，可以及时抽取相应专家参加听证，提高听证效率。另外，目前检察机关对检察听证的宣传力度仍不够，除了少数案件邀请新闻媒体参与并进行宣传外，多数听证没有进行宣传，民众对检察听证的知悉度不够，不能借此了解检察监督的救济途径，因此，检察机关在对重大复杂案件举行检察听证后，可加强宣传引导，减少民众行政争议后的申诉、信访等。

（二）推动类案系统治理

注重发挥类案指引和治理作用，在行政检察监督、推动化解每一个行政争议案件后，对于同类案件应加强分析总结，对同类问题提出社会治理类检察建议进行系统纠正。同时，加强情况反映和汇报，争取上级检察机关支持帮助，推动在全省甚至全国范围内解决类似案件问题，形成类案治理决策，为同类案件提供实践和政策指引。同时，根据办案实践，建议将非法建筑拆除、农村集体土地征收、拖欠农民工工资等常见检察监督案件纳入类案治理体系，推动形成统一类案治理指导意见，为高效精准一致解决类似案件提供参考借鉴。

（三）完善一体化办案机制

根据《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》规定，人民检察院应当建立上下级检察院之间的联动机制，发挥检察一体优势，形成化解行政争议的合力。上级人民检察院可以统一调配辖区内的行政检察人员参与行政争议实质性化解。对于案情复杂需要调查核实案情，或者需要与当事人多次沟通的案件，上级人民检察院可以交下一级人民检察院办理或协助办理。对符合化解条件的重大疑难复杂敏感案件，上级人民检察院可以挂牌督办，或者和下级人民检察院共同组建临时办案组。下级人民检察院需要上一级人民检察院督导、协调或指挥调度的，可以向上一级人民检察院申请、报告。同时，人民检察院应建立行政争议实质性化解异地监督协作机制。原审人民法院所在地与被诉行政机关所在地不一致的，原审人民法院所在地人民检察院和被诉行政机关所在地人民检察院应当加强配合，共同做好行政争议化解工作。

（四）健全协作联动机制

1.健全与同级政府协作联动机制，提前介入行政争议。认真落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，全面深化行政检察监督，促进行政争议实质性化解，检察机关可以与同级人民政府建立协作联动机制，探索将人民政府及其职能部门履行法定职权或法律法规授予职权作出的行政行为纳入检察监督范围。检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，在依法调查核实的基础上，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正，督促规范行政执法，化解潜在的行政争议。

2.健全与审判机关协作联动机制，对诉讼案件开展行政争议实质性化解。除对特定案件应邀参与行政争议化解外，检察机关还应加大与法院的协作联动力度，就行政诉讼案件基础争议及关联争议，建立一揽子解决行政争议机制。如房屋征收补偿诉讼案件，相对人围绕一个基础性的房屋征收补偿而提起的若干衍生行政诉讼，如补偿协议、强拆行为、赔偿数额、信息公开、行政复议等，甚至一家人或同批行政征收涉及的相对人分别提出诉求，导致围绕一个基础性行政征收补偿诉讼可能有十几个甚至二十几个行政诉讼案件，而这些衍生的关联行政诉讼案件的解决却无助于基础性行政争议的解决，导致浪费了大量的人力成本和行政、司法资源。对此类案件，检察机关应立足法律监督定位，健全与法院的协作联动机制，一揽子“穿透式”解决相关行政争议，避免无休止地滥讼、缠讼，从根本上化解行政争议。

（五）构建办案风险评估与预警机制

健全办案风险评估机制，对个案中相对人的性别、年龄、职业、性格、受教育程度、收入、成长生活的背景、心理精神健康程度等个人因素以及案涉人数、所在地域、可能发生的后果、诉求利益的合理合法性等案件因素进行全方位评估，防止因办案引发次生矛盾，减少社会不稳定因素。建议在检察机关内部设立办案风险评估委员会或者检察监督案件风险评估与预警小组，对于被评为高度风险的案件或者在办案中发现存在重大群体性风险隐患、较为明显的社会不稳定因素案件，可由办案风险评估委员会决定，报同级党委政法委备案，商请共同开展矛盾化解。同时，建立多元纠纷行政预防调处化解机制，对复杂争议案件强化风险评估和信息共享，形成预防化解争议风险案件合力。

*山东省临沂市人民检察院民事、行政、公益诉讼研究基地成员包括：李文玲，临沂大学法学院副教授；胡友章，山东省临沂市人民检察院第八检察部主任、四级高级检察官；郑璇，山东省临沂市人民检察院第六检察部主任、一级检察官；陳筝，山东省临沂市人民检察院第六检察部副主任、一级检察官；刘磊，山东省临沂市人民检察院研究室副主任［276000］

［1］ 参见李瑞林：《实质性行政争议的确定及化解路径》，《检察日报》2021年11月17日。

［2］ 参见郭树合、王洪松、张慧：《山东临沂：传承沂蒙精神 展现检察新面貌》，正义网http：//www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/202107/t20210712_2297893.html，最后访问时间：2022年3月23日。

［3］ 参见《“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例（第七批）》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/dxal/202209/t20220906_576248.shtml，最后访问日期：2022年9月23日。