印度环境公益诉讼制度特点及其中国启示

摘 要：印度环境公益诉讼制度以美国环境公民诉讼制度为范本，受司法能动主义和环境权社会干预理论影响，结合本土实际形成了鲜明特点：环境公益诉讼原告资格的放宽；被告资格的明确；书信申请令状等非正式程序合法化；建立调查委员会制度等减轻申请人证据负担；基于环境保护的紧迫性采取临时命令的救济方式等。在建立诉讼激励机制以扩大原告资格、明确环境公益内涵以确定公益诉讼目的、合理划分举证责任以减轻原告证明负担、建立判决能动执行制度以创新救济方式等方面对我国环境公益诉讼制度完善具有一定的启示意义。

关键词：印度环境公益诉讼 司法能动主义 调查委员会制度 先予执行

一、问题提出

恒河污染公益诉讼案是印度环境公益诉讼案件中最具有代表性的案例之一。

［基本案情］1985年，因恒河沿岸工厂排放的工业废水引发燃烧现象，造成严重环境污染，影响人们的正常生活用水。为此，律师M.C Mehta以公民身份向印度最高法院提起诉讼。印度最高法院经审查认为虽然M.C Mehta不是恒河沿岸的居民，但基于其保护公众生命健康的诉讼理由，可以确立其公民原告资格，将该案作为公益诉讼来处理。而且随着调查的深入，诉讼的推进，印度最高法院法官还将案件审查范围扩展到恒河两岸所有城市的市政当局。坎普尔自治政府等市政当局递交了证词，进行了应诉答辩，证明其在恒河行动计划下，已采取了相关措施以减少恒河污染。然而，印度最高法院基于环境工程师专业调查报告认为，坎普尔自治政府虽然采取了一系列改进污水排放的措施，以防治恒河水污染，但是并未严格依法履行法定环保职责或环保推进缓慢，导致恒河在坎普尔流域污染特别严重，影响人们的正常饮用或沐浴，应当承担主要政府责任。鉴于此，印度最高法院判令坎普尔政府从判决之日起6个月内向联邦委员会递交具体污水处理方案。具体包括采取措施处理沿岸养殖场废物堆积问题、拓宽下水道等。并指令恒河流经区域的其他地区市政当局参照执行。1988年，M.C Mehta又向印度最高法院递交新书面申请书，以公共妨害为由，以保护恒河沿岸居民的生命健康为目的，以严重污染恒河的工厂为被告，提起环境民事公益诉讼。［1］

虽然印度环境公益诉讼制度以美国的环境公民诉讼制度为范本，受司法能动主义和环境权社会干预理论影响，但是在制度形成过程中主要结合了印度社会、经济、文化、政治和法律，从而形成了具有本国特色的环境公益诉讼制度，为保护生态环境和公民生命健康提供了有效的制度保障。中印两国有许多相似的国情，都是发展中国家，人口众多，都面临着发展经济和保护环境的重要任务。但是相较而言，我国环境公益诉讼制度的建立较晚，而且在制度立法和司法实践中，也多有借鉴包括印度在内的域外各国的有益经验。比较法视野下，印度环境公益诉讼制度有哪些有益经验值得我国在完善环境公益诉讼制度的过程中加以借鉴？本文旨在结合前述案例对印度环境公益诉讼制度构造特点进行总结，从中提出可资中国借鉴的经验启示。

二、印度环境公益诉讼制度构造的鲜明特点

（一）环境公益诉讼原告资格的放宽

印度是英美法系国家，对于原告资格确定，最初也沿袭英美法系国家的做法，恪守司法节制主义。在20世纪70年代，在印度环境公益诉讼制度建构初期，其原告资格也被严格限制为环境利益直接受害者。后来，囿于环境污染的主要受害者是农民、工人等贫弱阶层，且受经济能力、知识水平乃至社会地位的影响和限制，在与环境污染被告主体的诉讼对抗中，处于劣势地位，不仅难以维护自身环境权益，更谈不上实现保护环境公益之目的。有鉴于此，为追求实质正义，印度最高法院便能动地扩张了环境公益诉讼的原告范围，允许无直接利害关系人提起公益诉讼。到了80年代，不仅律师等社会精英可以提起公益诉讼，而且 《印度环境保护法》（1986 年）还明确借鉴了美国公民诉讼制度，将原告资格扩展到了任何公民，且并不要求公民有直接利害关系。之后，随着社会化运动的发展，大量公民以自发形式依法组成非政府组织，发挥公众参与功能，一方面，代表弱势群体提起维护自身环境权益以及保护环境公益的诉讼，另一方面，通过法院认可的公益诉讼形式发挥监督法律实施作用，监督政府在环境监管过程中的失职、权力寻租等不作为、滥作为。截至目前，印度环境公益诉讼的原告主体主要是基于善良、正义维护环境公益的任何公民，同时也包括非政府组织，总体而言，诉讼主体资格比较宽泛。比如恒河污染公益诉讼案的原告就是无直接利害关系的律师。这种宽泛原告资格的制度设计有导致滥诉的可能，为此，印度最高法院通过发布一系列指导规则，要求起诉主体提供身份证明，起诉后不允许撤诉，不允许私益诉讼直接转为公益诉讼，必须履行向行政机关申请救济的诉前程序等，以规制可能的滥诉行为。

（二）环境公益诉讼被告资格的明确

一般来说，环境公益诉讼被告应是导致环境损害的违法主体，印度环境公益诉讼制度受环境权社会干预理论的影响，其被告主体除了环境违法主体外，还包括失职、滥用公权力的行政部门。印度环境公益诉讼由宪法性诉讼发展而来，具有司法审查特性，所以原告主体只能对政府当局提起公益诉讼，而不能单独对私人提起公益诉讼，私人只能被列为公益诉讼的共同被告。［2］前述恒河污染公益诉讼案的被告就是恒河沿岸诸如坎普尔自治政府等市政当局。而基于保障公民环境权和监督国家环境权的双重目的，印度环境公益诉讼制度设计也具有民事诉讼和行政诉讼二分的一些因素。在恒河污染公益诉讼案中，M.C Mehta对市政当局的诉讼就有环境行政公益诉讼的特质，意在要求恒河沿岸市政当局履行环境保护职责。而后期M.C Mehta向最高法院再次递交诉状申请，以严重污染恒河的工厂为被告所进行的诉讼则可等视为环境民事公益诉讼。

（三）环境公益诉讼非正式程序的合法化

印度在环境公益诉讼中创设了“书信管辖权”，即将写给法院、法官的书信视为令状申请书。如在农村诉讼和权利凯恩达诉印度北方邦案（简称“台拉登采石场案”）中，印度最高法院就将志愿组织凯恩达写给其的举报信视为令状申请书。诉讼中允许增加訴求。如在西里拉姆气体泄漏案中，原告最初的诉讼请求只是要求判令关闭引发污染的工厂，并将其搬离德里市区。在案件审理过程中，由于有害气体未得到有效治理仍从工厂溢出，损害人们健康，因此，最高法院在诉讼中直接允许原告增加损害赔偿请求，并不要求原告对此另行起诉。［3］

（四）环境公益诉讼申请人证据负担的减轻

一是由政府部门提供书面证词。当环境公益诉讼的申请人与案件并无利害关系时，其对案件事实并不熟悉。而以书信形式递交的令状申请书，主要内容也仅是环境公益的损害事实、申请人的救济请求以及纠正违法的诉讼请求。在信息不足的情况下，印度法院的通常做法就是要求政府部门提供全面的书面证词。恒河污染公益诉讼案中，被告坎普尔自治政府递交了环境工程师的专业证词，北方邦委员会也递交了首席科学官的书面证词，以证明市政当局已努力采取措施，防治环境污染。二是任命调查委员会调查案件事实。当政府部门递交答辩状存在拖沓、偏见甚至不可靠时，法院则依据《印度宪法》任命调查委员会，负责收集案件材料，调查案件事实，形成调查报告，作为事实判断裁判的初步证据。恒河污染公益诉讼案中，最高法院认定案件事实的一个重要依据就是调查委员会的调查报告。三是司法认知的运用。《印度证据法》明确将司法认知作为一种证据规则，即法院在案件审理过程中，对于某些待证事项可以借助论著、先前文书等资料形成的司法认知作为裁判之依据，而无须申请人证明。如甘加污染案中，印度最高法院就以《水和空气污染法评论》（第二版）和《水污染和陆地废水处理》两本书中的观点，认定环境损害已经发生或可能发生，而无须申请人提供证据证明污染带来健康影响、财产损失和生存危害。［4］四是由专家提供专业建议。由于环境问题具有专业性、技术性、复杂性的特点，证明环境损害通常需要专业知识、专业技术和复杂数据的支撑。对此，印度法院主要采取任命一名专家委员或者成立专家委员会，负责专业性、科学性问题探究，出具专业性建议。如台拉登采石案中，最高法院就采纳了一名专家委员的专业建议，认定穆索里地区石灰石开采活动造成的环境影响。

（五）环境公益诉讼临时命令的救济方式

在印度，绝大多数环境公益诉讼案件关涉农民等弱势阶层的生命权、健康权，具有现实的急迫性。而环境公益诉讼本身又具有专业性、技术性和复杂性，成立调查委员会、专家委员会进行事实调查和专业探究都需要时间和过程，为了应对保护环境公益的急迫性，就必须采取临时命令的救济方式，及时排除环境损害，救济受害人。如恒河污染公益诉讼案中，印度最高法院就发布了多道临时命令，指令市政当局履行相关职责，以实现对当地环境的及时保护。

三、印度环境公益诉讼制度对中国的启示

（一）建立诉讼激励机制，适当扩大原告起诉资格

印度环境公益诉讼具有宽泛的原告起诉资格。印度在借鉴美国环境公民诉讼的基础上，结合本土国情，通过司法实践和立法，确定了公民在环境公益诉讼中的原告资格，更是采取了“书信管辖权”、减少诉讼负担等措施，支持公民、民间组织提起环境公益訴讼。而我国环境公益诉讼对原告资格的限制相对较严格，仅限于“法律规定的机关和有关组织”。从法律规定的机关来说，就是行政机关和检察机关。在现行法律框架下，法律规定的行政机关也仅指《中华人民共和国海洋环境保护法》规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”。如上海市浦东新区环境保护局诉密斯姆航运公司等船舶污染损害赔偿一案，正是一起由行政主体提起的环境公益诉讼案。［5］而检察机关被确定为环境公益诉讼原告主体，从法律授权后试点探索到立法确立后全面铺开的司法实践来看，在促进环境保护方面，发挥了积极的作用，取得了良好的效果。［6］仅2021年全国检察机关办理涉生态环境、资源保护类公益诉讼8.8万件，同比上升4.7%。［7］但我国对有关组织环境公益诉讼主体资格的限制比较严格，加上社会组织参与意识不强，专业水平和业务能力不高，以及高昂的诉讼费用，导致我国社会组织在环境公益诉讼中并未发挥明显质效。据统计，从2019年到2021年的三年间，全国法院共审结环境公益诉讼案件10446件，其中，审结社会组织提起的环境公益诉讼案件只有312件，占比不到一成。［8］其实，社会组织独立于政府，具有公益特性，虽无财政支持，但以公众参与为基础，有专业人士和众筹资金，由其提起环境公益诉讼已是世界的普遍做法，如美国、德国、印度等对社会环保组织提起环境公益诉讼都持支持态度。因此，建议我国可适当放宽对社会环保组织提起环境公益诉讼的限制，以同时满足“依法在县级以上民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动且无违法记录”的条件即可，并借鉴印度环境公益诉讼制度，要求政府部门提供书面证明，详述案件事实，不需要社会组织证明事实损害或者事实损害可能，以此来激励社会组织参与环境保护，提起环境公益诉讼。

从世界范围来看，除了最早建立环境公民诉讼制度的美国外，还有许多国家都明确了公民个人提起环境公益诉讼的资格。比如 《葡萄牙公众诉讼法》 （1995年）第2条就明确赋予任何公民提起诉讼的权利。印度更是借鉴美国环境公民诉讼制度，在司法实践推进立法的过程中，采取了一系列措施鼓励公民提起环境公益诉讼。鉴于我国环保组织在环境公益诉讼中的主体作用并未得到有效发挥，印度等国宽泛的环境公益诉讼原告资格的制度设计和司法实践，也并不必然导致“滥诉”危险，为提高社会公民意识，落实公民参与原则，基于有限的司法资源和提高诉讼质效的考量，可以要求公民提起环境公益诉讼前履行提前告知的诉前程序，以规范公民依法正确行使原告资格权益。［9］在此基础上，积极借鉴印度环境公益诉讼中的非正式程序合法化、减轻原告负担等鼓励公民提起环境公益诉讼的制度，以突破公民个人在我国环境公益诉讼中的“缺席”状况。［10］

（二）明确环境公益内涵，确定环境公益诉讼目的

印度环境公益诉讼制度要求对环境公益和环境私益进行严格区分，强调提起环境公益诉讼必须基于监督环境行政主体依法行政，保护环境公益之目的。有鉴于此，印度法院在案件审查过程中，首要的任务就是严格区分环境公益和环境私益，对于假借保护环境公益之名，实则保护私益的诉讼，直接驳回起诉。在我国的司法实践中，也同样面临如何避免一些诉讼主体假借保护环境公益之名提起虚假的“环境公益诉讼”的问题。解决这一问题的主要途径，就是准确把握环境公益的内涵，并对环境公益诉讼目的进行明确界定。当前，我国学者对环境公益的界定并不统一，我国立法中虽有不少保护“公共利益”的条款，但是仍没有以法定形式对社会公益进行明确的概念界定。而为了有效区分环境公益与环境私益，非常有必要对环境公益进行明确界定。基于环境保护的初衷可以将环境公益界定为公众在环境方面所享有的公共权益。从语义学的角度来看，环境公益诉讼就是法律规定的主体为保护环境公益向法院提起的诉讼活动。其目的是以司法权监督行政机关履行环境监管职责，以司法权让环境违法主体承担环境损害责任，以实现对环境的有效保护。对环境公益内涵进行明确确定，并准确把握环境公益诉讼目的，一方面，有利于法院准确区分环境公益和环境私益，防止以假借保护环境公益之名而滥用环境公益诉权。另一方面，有利于法院立足司法审判职能，避免印度环境公益诉讼中的法院越权决策、甚至对行政与立法过度干预情况的出现。

（三）合理划分举证责任，减轻原告证明负担

印度环境公益诉讼制度通过要求政府部门提供书面证词、任命调查委员会调查事实、运用司法认知和采纳专家专业建议等方式减轻原告证明负担。尽管我国环境公益诉讼有环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的二元区分，但是依据有关法律法规和司法解释，在司法实践中，环境公益诉讼证据规则，总的来说，适用的是单一的举证责任倒置原则。由于环境公益诉讼原告主体具有多样性，相较于被告而言，不同的原告主体在诉讼能力与诉讼地位等方面存在一定差异，因此，在环境公益诉讼中，一概适用举证责任倒置就违背了公平正义原则，应该基于原告主体的多元化及其举证能力的难易程度，更加科学合理地划分证明责任。具体而言：第一，对于由法律规定的机关，即行政机关和人民检察院作为原告主体提起环境公益诉讼，因为原告主体本身负有环境监管职责或者法律监督职责，作为公权力机关具有专业、资源、资金优势，并且享有相应的调查取证权力，在举证能力方面具有明显优势，所以，对此类环境公益诉讼，就应按照“谁主张、谁举证”，由原告主体承担证明责任。第二，对于由法律规定的有关组织作为原告主体提起的环境公益诉讼，由于环保组织独立于政府，具公益性质，资金大多数来源于社会支持，易受出资者影响；人员多为社会志愿者，整体专业水平不高，相较于作为被告的违法主体或行政机关而言，在资金、技术乃至时间和精力等方面都存在明显不足。因此，在社会组织提起的环境公益诉讼中，应该适用举证责任倒置原则，由被告承担证明责任。第三，在环境公益诉讼中，法院作为审判机关，具有司法能动性，不仅能够通过审判职能促使行政机关依法履职，对违法主体科以处罚，而且能够在调查案件事实，收集证据材料方面发挥公权力优势，依职权自行调查事实、收集证据，而不限于当事人的主张及其提供的证据。正如美国学者克里斯托弗·沃尔夫所说，司法能动主义强调的是，法院要積极审判案件，并运用司法权力，采用扩大平等和个人自由等手段，实现促进社会公平正义之目的。［11］

此外，囿于环境公益诉讼专业性、复杂性的特点，而且又涉及环境技术问题，相较于普通诉讼案件，诉讼费用较高、取证难度较大。我国环境公益诉讼的诉讼费用，除了《诉讼费用交纳办法》规定的费用外，还包括环境损害司法鉴定评估的费用。尽管我国环境公益诉讼制度的有关法律法规及司法解释明确减轻了原告费用负担，甚至规定了检察机关免交诉讼费。但是，总体而言较高的环境公益诉讼费用负担，给原告，尤其是环保组织原告主体造成了沉重的诉讼负担，导致最后心有余而力不足地选择不起诉或者撤诉。在云南环境公益诉讼“第一案”即昆明市环保局诉昆明三农农牧有限公司等环境污染侵权纠纷案中，作为原告的昆明市环保局委托的鉴定机构进行环境污染评估时，评估费用高达33万元。［12］因此，有必要借鉴印度环境公益诉讼制度中成立调查委员会和专家委员会的做法以减少原告主体的负担。

（四）创新救济方式，建立判决能动执行制度

鉴于环境公益诉讼案件危害的公众性、止损的紧迫性、调查的专业性等特点，印度环境公益诉讼制度在救济方式方面适用临时命令制度。《印度宪法》明确赋予最高法院和高级法院适用发布指令、命令以实现宪法权力。《印度宪法》第141条还明确规定，最高法院颁布的命令等同于国法。为确保命令的执行，印度法院通常采取提供命令实施的具体时间表［13］、不执行命令的惩罚性条款、委派法官或其他司法人员实地考察命令执行情况等方式，来督促法院命令的执行。

我国环境公益诉讼制度的救济方式包括财产型救济方式和非财产型救济方式。财产型救济方式主要是赔偿损失，比如生态环境修复费、调查评估费等等。非财产型救济方式既包括消除危险等民事责任，也包括撤销违法行为等行政责任。但是考虑环境损害的危急性、止损的紧迫性、案件调查的复杂性和案件审理的过程性，为了实现对环境损害的及时止损和有效保护，我国环境公益诉讼制度在适用民事诉讼法中的“因情况紧急”而“先予执行”的规定外，可以借鉴印度环境公益诉讼制度的临时命令制度，由法院依职权发布命令，监督行政主体依法规范履行环境监管职责、违法主体立即停止侵害、消除危险等。此外，考虑环境公益诉讼保护环境公益的特殊性及其生效判决执行直接关系到公众的公共利益，可以建立环境公益诉讼判决能动执行制度，即由法律规定的原告主体为了保护环境公益之目的，提起环境公益诉讼并胜诉，判决生效后，考虑环境保护的紧迫性，法院发挥司法能动性，主动直接执行生效判决。

*本文为国家检察官学院2022年度科研基金项目“中美环境公益诉讼运行机制比较研究”（GJY2022T03）的阶段性成果。

**广西壮族自治区桂平市人民检察院检察官助理，兰州大学法学院博士研究生［537200］

［1］ 参见杨严炎、廖海清： 《印度环境公益诉讼制度及实践的启示——以印度恒河环境污染公益诉讼案为例》，《东方法学》2014年第5期。

［2］ 参见蒋小红：《通过公益诉讼推动社会变革——印度公益诉讼制度考察》，《环球法律评论》2006年第3期。

［3］ 转引自栾志红 ：《印度的环境公益诉讼》，《环境保护》2007年第18期。

［4］ 同前注［3］ 。

［5］ 参见上海海事法院民事判决书，（2013）沪海法海初字第23号。

［6］ 参见吴家文：《检察行政公益诉讼：理论基础、实践考察和制度完善——基于比较法视野下的思考》，《南海法学》2018年第2期。

［7］ 参见徐日丹：《检察机关起诉破坏生态环境资源犯罪人数8年来首次下降》，《检察日报》2022年3月9日。

［8］ 参见《中国环境资源审判 （2019年）》，最高人民法院网https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-228341.html，最后访问时间：2023年4月15日；《中国环境资源审判（2020）》，最高人民法院网https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307471.html，最后访问时间：2023年4月15日；《中国环境资源审判（2021）》，最高人民法院网https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-361291.html，最后访问时间：2023年4月15日。

［9］ 参见阮丽娟：《环境公益诉讼原告诉权的限制》，《政治与法律》2014年第1期。

［10］ 参见韩波：《公益诉讼制度的力量组合》，《当代法学》2013年第1期。

［11］ ［美］克里斯托弗·沃尔夫：《司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁？》，黄金荣译，中国政法大学出版社2004年版，第3页。

［12］ 参见孟登科：《“好操作、低门槛、有把握”如何达成——抡起大棒打蚊子》，《南方周末》2010年10月7日。

［13］ Bha Ratd， Enforcement of the Right to Environment Protection through Public Interest Litigation in India，Indian Journal of International Law，28-68（1993）