我国生态环境状况评价指标体系建设现状分析

袁俊斌 张峥 李杨 问青春 姜永伟 王星蒙

（辽宁省生态环境监测中心，辽宁沈阳 110161）

1 引言

根据国家层面提出的生态文明建设战略，为推动各地区落实生态文明建设，强化生态文明建设主体责任，并为实施生态文明建设奖惩机制提供依据，建立科学、完善的生态建设绩效评估指标体系成为当下生态建设工作的迫切需要。在生态文明建设过程中，生态保护政策的制定需要依据生态评价结果，同时，各项生态措施要有部署、有检查、有调度、有考核、有评估，实现闭环机制，才能落到实处，其中评估环节是实现闭环机制的关键点，也是当前生态保护工作中的弱点。针对这一现状，本文在对我国生态评价发展现状进行综述的基础上，提出生态评价指标体系建设的建议。

2 我国生态评价制度的形成与评价指标体系发展现状

2.1 我国生态评价制度的形成

我国的生态评价开始于20 世纪80 年代，最初的研究涉及土地资源适宜性评价、人类干扰生态环境影响评价和城市生态评价［1-6］，随后引入景观生态学理论，生态格局、生态功能以及不同尺度生态单元在人类干扰下的动态变化成为生态学领域的研究热点［7-16］，在40 年的时间里，生态评价在国内学术领域得到蓬勃发展［17］，并在近10 多年，在政府行政管理中逐步受到重视。

2006 年，我国颁布了HJ/T 192—2006《生态环境状况评价技术规范（试行）》［18］，并开始逐年开展全国生态环境状况评价。2012 年，为了进一步完善生态环境质量评价方法，原环境保护部对该规范进行了修订，于2015 年发布了HJ/T 192—2015《生态环境状况评价技术规范》［19］。为推进生态系统保护成效监测评估，生态环境部于2021 年发布了《区域生态质量评价办法（试行）》［20］。

HJ/T 192—2015《生态环境状况评价技术规范》规定了生态环境状况评价指标体系和各指标计算方法，通过生物丰度、植被覆盖度、水网密度、土地胁迫和污染负荷5 个分指数，来反映评价区内的生物多样性、水资源、土壤侵蚀、土地不合理开发利用、污染物排放等方面状况，并通过生态环境状况指数（EI 指数）这一总指数对区域生态环境状况进行综合评分和分级［17］，对区域自然生态情况（生物、水、土壤）和人类活动影响程度（陡坡开垦、填海造陆、污染物排放等）进行量化，适用于县域、地市、省域和生态区的生态状况评价。HJ/T 192—2015《生态环境状况评价技术规范》作为生态环境状况评价的技术指南，其EI 指数由国家和各省生态环境系统每年在主流媒体向社会公布，为生态环境质量评价和生态考核提供了重要参考。《区域生态质量评价办法（试行）》则更多引入景观生态学理论，从生态格局、生态功能、生物多样性和生态胁迫4 个方面来评价区域生态质量，其评价结果自2022 年开始成为国家对各省污染防治攻坚战绩效考核的指标之一［21］。

除了全国生态状况评价，国家重点生态功能区生态环境质量考核是我国生态评价制度的另一个体现。为了加强对国家重点生态功能区财政转移支付资金用途和使用效率进行监督与引导，2009 年，国家启动了重点生态功能区县域生态环境质量试点考核，2011 年，《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》正式印发，从2012 年起，该考核结果直接用于国家重点生态功能区转移支付资金的调节［22］。此后经过2014 年、2017 年两次修订，“十三五”期间考核指标体系发布［23］。

国家重点生态功能区县域生态环境质量考核采用对保护结果和保护过程评价相结合的考核评价指标体系，基于天地一体化监测技术手段获取的自然生态和环境状况指标数据，结合生态环境监管指标数据，评价县域生态保护成效，以生态环境质量动态变化作为评价转移支付资金使用效果的核心依据［24］。建立了运行有效的定期监测评价工作机制和“花钱问效，无效问责”的转移支付资金考核奖惩机制，有利于加强对资金用途和使用效率的监督与引导，是目前国内生态评价应用于绩效考核的成功案例。

2.2 我国生态评价指标体系发展现状

我国生态评价制度的建立和实施引领学术领域的研究方向逐渐向生态政策需求转变，近年来相关研究比较多［25］。2008 年，中科院生态环境研究中心构建了包含28 个指标的中国省级行政区生态环境可持续性评价指标体系，通过灰色关联法构建综合生态环境可持续性指数，对我国各省级行政区生态环境可持续性进行评价［26］。2008 年，原环境保护部从国土安全、水安全、大气安全、生物安全和生态灾害5 个方面选取指标，构建了国家生态安全综合评价体系，在此基础上对省域生态安全进行评价［27］。2010—2013 年，北京林业大学开展了全国省域生态文明建设评价研究，对各省的生态文明建设水平及空间差异进行了分析，构建了ECI（整体生态文明指数）和GECI（绿色生态文明指数）两套生态文明建设评价指标体系［28］。2021 年，马本等以国家重点生态功能区转移支付县域为研究对象，从自然生态、大气、水环境3 个方面对中央资金转移支付的生态环境效益进行评估［29］。党的十八大以来，在我国相继出现湖南、广西、福建、浙江等省份的生态文明建设绩效评估技术研究［30-35］。

随着生态建设水平的提高，现有生态评价体系还不能满足实际工作要求，目前，生态评价指标体系尚比较单薄，将行政管理上的需求与科学研究领域的成果结合，建立科学、有效、可行的生态建设绩效考核评价指标体系，从而充分发挥生态评价在服务生态环境管理、督促区域生态保护与引导产业结构调整等生态建设方面的积极作用，是生态监测与评价工作的迫切需要。

3 关于生态评价指标体系建设的建议

生态评价指标体系的构建应该在明确评价对象、评价内容、评价目的的基础上确定评价指标和方法，在指标和方法筛选上应兼顾评价方法的科学性、可行性与实用性。

3.1 明确评价内容和目的是构建生态评价指标体系的基础

在生态文明建设过程中，不同方面的工作需要评价的内容各异，但目的不外乎两方面：一是说清生态环境现状及变化趋势，二是说清生态环境状况空间差异和动态变化的原因。作为生态环境管理者，掌握生态环境变化原因更加重要，生态环境受自然和人为两种干扰因素的影响而不断发生变化，尽管人为干扰是生态平衡失调的主要原因，但人类对生态环境的干扰并不都是负面的，生态文明建设就是通过向生态环境输入生态保护政策、措施等正向干扰使其由失衡向平衡状态演替的过程。所谓绩效评估，就是通过对生态环境变化进行评价，从而对这种正向干扰进行评估。因此，对造成生态环境差异和变化的因素有大致的、定性的调查分析，明确评价内容和目的是构建生态评价指标体系的基础。

3.2 评价指标在单要素之上，系统地反映区域综合生态问题

指标应能反映区域生态环境状况的空间差异及时间变化。在地球的5 个圈层中，除岩石圈外，大气圈、水圈、土壤圈和生物圈均受到人类活动较大影响，且山、水、林、田、湖、草、沙不同生态要素实质是相互耦合的生态统一体，因此生态评价不仅要涵盖大气（包括空气质量、热岛效应、噪声污染等与大气相关的因子）、水（各类水体质量、降雨、水资源量等）、土壤（土壤污染、土壤侵蚀、固废排放等）和生物（植被覆盖度、生物多样性、人口结构等）诸要素，更要站在水、气、土、声、渣各个要素之上，系统地反映区域综合生态问题。

用于绩效考核的指标体系应该根据具体生态政策、措施更有针对性地选取对应的评价指标，比如蓝天保卫战、河流治理攻坚战的成效，可以通过空气质量、河流水质变化体现出来，并通过和其他指标加权最终以一个量化总指标的变化来反映当地政府的生态文明建设绩效。

3.3 加强研用合作，建立兼具科学性和实用性的指标体系

生态指标的选取应同时考虑指标的科学性和实用性。生态评价在各科研院所和高校的生态及相关专业均有大量研究，可以利用其科研力量，研究如何建立固定的生态评价体系。科研人员在评价指标和方法确定上更有优势，而生态环境管理部门自身对于评价目的、评价内容、数据获取、指标推广应用难易程度更容易把握，将科研力量和生态环境管理力量结合起来，有利于建立兼具科学性和实用性的指标体系。

3.4 以地方标准为抓手，推动生态评价指标体系建设

目前国内生态评价指标体系尚比较单薄，针对这一现状，2020 年生态环境部在《关于推进生态环境监测体系与监测能力现代化的若干意见（征求意见稿）》中提出，优化监测指标项目和评价方法，形成统一标准与因地制宜相结合的生态环境质量评价体系，科学客观反映生态环境质量和污染治理成效，并鼓励有条件的地方在生态环境监测领域先于国家立法［36］。地方标准更容易切合各地实际情况，其制修订及试行均比全国范围内形成统一标准具有灵活性，在这种情况下，可以根据当地生态文明建设绩效评估的需要，出台地方上的生态评价技术规范，为省、市、县生态文明建设绩效评估提供依据，通过地方标准的制定、试行、修订过程不断推动指标体系建设发展完善，对于促进各级生态环境评价指标体系建设均有重要意义。

4 结语

我国现有的评价指标体系远不能满足实际工作要求，建立科学、完善的生态评价指标体系成为当下生态建设工作的迫切需求。生态评价指标体系构建应紧扣生态文明建设绩效考核需求，明确评价目的，评价指标应在涵盖单要素的基础上，系统地反映区域综合生态问题，在有条件的地方，可以以地方标准为抓手，推动生态评价指标体系建设不断发展完善。