法治视野下党领导基层社会治理的历史脉络与实践逻辑——基于新中国成立以来中央党内法规和规范性文件的分析

冯兴涛

(中共台州市委党校[台州行政学院],浙江 台州,318000)

新中国成立以来,中国共产党带领人民群众进行了深刻的社会变革,不断推进基层社会治理并取得了一系列重要成就。在社会主义革命建设改革的历史进程中,通过党内法规和规范性文件的制定实施,中国共产党不仅有效规范了自身各级组织的基层社会治理活动,而且为基层社会治理作出综合性的顶层设计和专项性的体制机制构建,建立起较为严密的党领导基层社会治理的制度规范体系。正如习近平总书记所强调的“在我们国家,法律是对全体公民的要求,党内法规制度是对全体党员的要求,而且很多地方比法律的要求更严格”[1]。同国家法律一样,党内法规制度本身是一种制度规范,在基层社会治理中发挥着重要的规范作用。七十多年的探索实践充分表明,党内法规和规范性文件既是党领导基层社会治理的重要遵循,同时也成为我们党运用法治思维和法治方式治理基层社会的重要制度载体和具体体现。

一、党内法规和规范性文件是党领导基层社会治理的重要法治资源

中国共产党将法治化作为基层社会治理体系和治理能力现代化的重要战略选择,加快推进多元规范协同下的基层社会依法治理。在此过程中,党内法规和规范性文件作为基层社会治理规则体系的重要内容,不仅可以有效推动党领导基层社会治理思维和方法的法治化,而且对引导和规范基层社会的多元主体有序参与治理,凝聚各方共识,构建并巩固治理共同体,都具有非常重要的现实意义。

(一)“规则之治”是基层社会治理法治化的重要内涵

进入新时代,我们党对基层社会治理的法治化高度重视,将其作为加强和改进党对全面依法治国领导的重要内容加以谋划和部署。全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层。党的十八届四中全会明确提出要“发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用”。党的十九大报告则把“法治保障”列入社会治理体制改革创新的工作布局,提出要提高社会治理的法治化水平。党的十九届四中全会进一步把“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”纳入到“构建基层社会治理新格局”的总体任务安排之中加以明确。党的二十大报告进一步强调要“推进多层次多领域依法治理,提升社会治理法治化水平”。“法治化”已经成为我们党顺应新时代基层社会治理现实需要的重要战略选择。

质言之,推进基层社会治理法治化,坚持依法治理,“就是要把法治作为社会治理的基本方式进行治理,善用法律调节社会关系、规范人们的行为”[2]。党的十八届四中全会后,我们应当对这里的“法律”有一个更加全面准确的理解。这次全会所作的决定不仅将“形成完善的党内法规体系”明确为“全面推进依法治国的总目标”的重要内容,而且将“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”作为推进多层次多领域依法治理的重要遵循[3]。也就是说,推进基层社会治理法治化,不仅要善于用法律来调节社会关系规范人们的行为,还要充分挖掘非法律规范在基层社会治理中的法治作用,善于运用党内法规和社会规范来调节社会关系,规范人们的行为。基层社会治理中的法治必须强调法的统治,坚持法律至上的原则,严格遵守法律条文,同时更要注重“法的精神”[4],将包括国家法律、党内法规和社会规范在内的一整套规则体系纳入其中作为重要遵循。因此,从这个意义上来讲,基层社会治理法治化,最基本的含义就是“规则之治”。

(二)党内法规和规范性文件在党领导基层社会治理法治化中的作用

党领导推进基层社会治理的法治化,一方面是党领导下多元主体参与基层社会治理的法治化,另一方面则是基层社会治理过程中党的领导思维和方式的法治化,而党内法规制度作为规则体系的重要组成部分,是党领导基层社会治理独特且重要的法治资源。习近平总书记多次强调:“社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治”[5]。落实到基层的法治建设更是如此,坚持党的领导不仅为基层社会治理的法治化提供重要政治保障,而且“坚持党的领导”本身也是推进基层社会治理法治化的重要任务。党的十九届四中全会通过的决定首次明确将“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”设定为社会治理工作的主要目标。这一定位至少说明了两个层面的道理:一是基层社会治理不是单一主体的行为,而是多元主体平等参与下的活动;二是多元主体参与社会治理不是各自为战,而是要形成治理共同体。换言之,党领导下的基层行政机关与群众自治组织、社会组织、公众之间不是治理与被治理的主客体关系,而是基于规则协商合作进而达成共识的平等的主体间关系。

然而,要建成这样的治理共同体却并不容易,“政府、市场与社会主体各自遵循着不同的核心制度逻辑,三者之间存在难以消解的潜在矛盾”[6]。因此,通过党建统领化解基层社会治理领域中的多元主体间的矛盾就成为必然选择。从基层社会治理法治化的视角来看,首先,坚持党的领导与坚持依法治理具有高度统一性,坚持党的领导保证了多元主体参与基层社会治理价值导向和实践方向的正确性,即“党的政策是国家法律的先导和指引,是立法的依据和司法的重要指导。……党的政策成为国家法律后,实施法律就是贯彻党的意志”[7]。其次,中国共产党凭借自身强大的政治优势、思想优势、组织优势等,为多元主体在参与社会治理的过程中尊重共识、形成共识创造条件,而最根本的共识就是法治。治理共同体的形成关键在于达成并尊重共识,而党内法规和国家法律就是全党全国的整体共识,市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程是某个地区、行业或领域形成的具体共识,法治化是基层社会治理共同体形成的根本保证。最后,我们党是基层社会法治建设的领导核心和主要推动力量,党领导的思维和方式的法治化是基层社会治理法治化的重要内容。约束权力是法治的基本特征,党领导下的基层社会治理法治化,法律和党内法规等制度规范不是纯粹的技术工具,党的领导也要严格遵守法律和党内法规等制度规范,以法治的方式进行领导。

具体来讲,在基层社会治理中党内法规和规范性文件,一方面,在党内明确规定了基层党组织和党员的权利义务与责任,为基层党组织和党员确立了行为规范以及行为评价标准与尺度,并对违反这些行为规范的基层党组织和党员进行追责惩处;另一方面,凭借其外部性效应,党内法规制度在规范基层党组织及其党员行为的同时,也对党同基层社会中其他组织和群众的关系进行调整和规范,因而对基层社会治理中的多元主体同样具有较强的引导和规范作用。党内法规制度从这两个方面,有力地推动了党领导下的基层社会治理法治化。需要说明的是,从“规则之治”的意义来讲,本文所指的党内法规制度,不仅包含通常所指的党内法规,还包括党的各级组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力,可以反复适用的规范性文件。而且由于规范性文件更侧重于提出政策主张、作出工作部署,具有更强的外部性效应,因此,在制度规范意义上其对基层社会治理也具有更为直接的引导和规范作用。

值得注意的是,作为基层社会治理规则体系的重要内容,党内法规虽然到党的十八届四中全会才被正式纳入中国特色社会主义法治体系之中,但是党内法规和规范性文件作为一种重要的制度规范,从新中国成立伊始就对基层社会治理起着重要的引导和规范作用,却是一个无法忽视的客观社会存在。正是新中国成立以来的不断探索实践,才让我们逐渐构建起一整套较为成熟完善的党领导基层社会治理的制度体系。

二、规范基层组织体系建设重塑基层社会管理体制机制(1949-1978年)

新中国成立后,我们党对健全党的领导体制和领导方式、加强党对各方面工作的领导、完善党的自身建设、加强党内监督等方面的党内法规制度作出重要探索和创新[8]。在基层社会管理领域,我们党同样围绕以上几个方面以党内法规制度的形式,对相关工作的经验进行了总结,为规范党对基层社会的管理提供了重要依据,为基层群众民主参与集体事务及安排生产生活提供了重要遵循。特别是随着“三大改造”的完成,社会主义经济建设深刻带动社会建设,逐步形成了党领导下的集政治、经济、社会管理功能于一体的指令型社会管理模式[9]。在这种社会管理模式下,党作出的指示部署、制定的制度规范,不仅对党组织和党员具有普遍的约束力,而且对行政机关、社会组织和群众等来讲也具有很强的权威性,成为当时基层社会管理的主要规范依据。

(一)规范党的基层组织建设和新党员发展,加强党对基层社会各方面工作集中统一领导的制度建设

推进党的组织建设发展新的党员,是新中国成立后党在全国执政的重要基础,而如何保证新发展党员的质量,则是发展和巩固党组织的关键。1950年5月,中央出台《关于发展和巩固党的组织的指示》,对党员发展、管理等工作作出规定,明确了新阶段党员发展的策略,重点对城市和新区农村党员的发展作出规范,为加强党对城乡基层的领导提供组织和制度上的保证。进入社会主义建设时期后,1956年9月,党的八大在对《中国共产党章程》进行修改时,根据实际情况专门对基层组织的任务作出规定,特别明确工矿企业、农村、学校及部队等单位中的党的基层组织,要领导与监督本单位行政机构及群众组织的工作。这一规定为党组织在基层社会中发挥“领导”作用提供了根本的制度遵循。1962年12月,中央组织部召开组织工作会议专门对党的基层组织工作进行研究,提出要使基层党组织真正成为党在群众中的战斗堡垒,进一步提高党员的质量、纯洁和巩固党的组织、增强党的战斗力[10]79。1963年1月,中央对《组织工作会议纪要》作出批示,强调“必须把党的基层工作的正常秩序建立起来”,同时提出各级党委可以根据中央组织部草拟的《中国共产党农村基层组织工作条例(试行草案)》等三个关于农村、工业和商业的基层组织工作条例试行草案进行试点[10]81。这些条例的试行适应了社会主义建设对基层党员干部提出的新要求,对基层党的自身建设和党对基层社会各方面工作的领导起到了一定的规范作用。

(二)建立健全基层社会管理的组织体系,完善党领导基层社会管理的体制和方式,规范基层社会党政群等组织的活动

新中国成立后,旧政权的“保甲制度”被废除,我们党通过出台一系列政策指示和规章制度,对基层社会管理体系进行了重构,重新建立起基层社会的基本管理单元,对包括党组织在内的基层社会各主体行为作出规范。新中国成立后的一段时期内,区乡成为县以下基层政权组织的主要形式,区和乡的工作质量直接影响基层社会管理的效果。1953年3月,中央印发《关于解决区乡工作中“五多”问题的指示》,在指出党政组织在农村工作中存在一些严重脱离农民群众损害农民及其积极分子利益的“五多”问题基础上,就通过在中央、大区、省(市)、专区和县这五级党政领导机关中开展反对分散主义和官僚主义来改善党对农村工作的领导作出规定。随着基层社会管理需要的变化,“区”级建制被撤销,1957年2月,中央批转中央组织部《关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》,对撤销区级机构作出规范,阐明撤销区级机构、扩大乡的范围的目的,即“是为了减少领导层次,加强乡级领导能力,充实农业生产合作社领导干部”。1958年8月,中央通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》,就广大农村地区人民公社的组织规模和建设的方法步骤作出规定,明确要实行政社合一,乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会。“人民公社”正式取代“乡”成为农村基层社会政权组织的基本单位,人民公社、生产大队、生产小队的三级管理体制最终建立起来。1962年9月,党的八届十次全会审议通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》,具体针对人民公社建设运行的体制机制、各级规模、各级组织和各级干部的工作作出规范,强调“中国共产党在农村的基层组织,是农村工作的领导核心”[11]。由此人民公社中党组织的各方面工作有了较为明确的遵循。

(三)规范党对社会主义教育运动的领导,充分发挥意识形态教育在基层社会的管理功能

任何社会制度和秩序只有得到大多数社会成员相对一致的认识时才能获得存在和发展的基本条件,而意识形态教育及由此发动的政治运动对于达成这样一种“相对一致的认识”具有重要意义。因此,意识形态教育本身也是一种重要的社会管理方式。社会主义建设时期,我们党在发动和推进社会主义教育的过程中,通过作出指示和规定的形式,对社会主义教育运动的具体开展进行了持续的引导与规范。1957年8月,中央印发《关于向全体农村人口进行一次大规模的社会主义教育的指示》,对农村社会主义教育的目的、内容、方式和组织领导作出明确规定,强调各级党委必须要有准备地、有次序地、自上而下地派遣工作组协助乡社的党组织在农村开展社会主义教育,必须很好地掌握领导教育的开展。1958年8月,中央作出的《关于今冬明春在农村中普遍展开社会主义和共产主义教育运动的指示》,具体规定了教育运动的内容、原则与形式,提出要引导农民用社会主义和共产主义精神来解决农村中的现实问题。1961年6月,中央再次作出《关于在农村进行社会主义教育的指示》,突出强调要将“安定的社会秩序,是发展生产的必要条件”作为教育宣传的重要内容加以明确。1963年9月,中央印发的《关于农村社会主义教育运动中一些具体政策的规定(草案)》,则对社会主义教育运动的基本方针、主要内容、组织领导、农村基层党组织的整顿和其他具体政策问题作出明确系统的规定[12],成为此后各级党委领导社会主义教育的重要遵循。上述规定,不仅为社会主义教育运动的有序开展提供了制度保障,同时也为发挥教育运动对基层社会管理工作的促进提供了规范依据。

三、规范基层政权和群众自治组织建设推进基层社会管理制度化(1978-2012年)

党的十一届三中全会后,党明确把制度建设纳入党的建设总体布局,重新制定修订党章,加强组织制度的建设,更加注重作风制度建设,持续完善党内纪律和党内监督制度,党内法规制度建设取得重要成果[13]。在基层社会管理领域,同基层改革发展实践相适应,党中央出台了一系列重要的党内法规和规范性文件,重塑了基层政权组织体系和社会管理模式,形成了专门的党的基层组织建设制度和基层党政干部队伍建设规章,规范了基层社会管理领域突出问题的整治和城乡基层重要项目的开展。同时,这一阶段也正是社会主义法律体系逐步形成的重要时期,党内法规制度和法律法规分工配合,共同成为基层社会管理的规范依据,特别是党内法规和规范性文件,既充当了法律规范的先导,又为国家法律在基层社会的有效实行提供了保障。

(一)规范基层政权建设和群众自治组织建立运行,调整重塑基层社会管理的组织体系,加强党领导基层社会管理的制度建设

城乡基层社会在市场化改革深入推进的影响下,原有的社会管理体制已无法满足实际需要,人民公社和城市单位的社会管理能力逐渐丧失,单位体制逐渐瓦解。适应改革发展的需要和城乡基层社会秩序重构的要求,党通过制定新的政策和制度,有效实现了基层社会改革发展与和谐稳定的平衡。1983年10月,中共中央 国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,根据宪法的规定(1)1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》第三十条第一款第三项,首次明确规定:“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”,结合农村改革实际,就建立乡政府的方式步骤,乡的管辖范围、编制规模、工作职责等作出规定,保证了“政社分开”的有序实现。1986年9月,中央下发《关于加强农村基层政权建设工作的通知》,专门针对“政社分开”之后基层政权的建设问题作出具体规定,进一步理顺了基层党组织和基层政权的关系、基层政权与乡经济组织的关系,确立“简政放权”的原则,明确了党领导基层政权建设的方式方法。在城市中,针对新形势下城市基本管理单元的重构,2000年11月,中央印发《关于在全国推进城市社区建设的意见的通知》,首次明确“党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与”的社区建设体制。为推进城市社区建设,提高城市基层社会自我管理服务能力提供了制度依据。同时,党还对基层群众自治组织建立运行过程中的重要环节、重点工作进行了规范。1998年4月,中央《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》,首次提出并就全国范围内村务公开和民主管理制度的普遍推行作出具体规定。2009年4月,中央专门印发《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》,对村民委员会选举从选举前准备到选举后续工作进行全流程规范,逐步构建起“党委领导、人大监督、政府实施、各有关部门密切配合”的工作体制和运行机制。

(二)明确城乡基层党组织的领导核心功能,提升基层党组织建立运行的规范化水平,加强党的基层组织制度建设

随着新的基层政权组织方式的形成和基层群众自治的逐步推开,城乡基层社会管理的主体日益多元、手段愈加多样、需求也更加复杂,这就要求基层党组织在基层社会管理中必须更好地发挥广泛性、基础性和整合性的功能,从而真正起到领导核心的作用。1994年11月,中央印发《关于加强农村基层组织建设的通知》,规定“乡镇党委、政府对村级组织建设负有直接的责任”,首次明确基层党组织在基层各项工作中的“核心”领导地位。1999年2月,中央制定的《中国共产党农村基层组织工作条例》,首次系统地就党在农村中的基层组织建设作出规定,全面规范了农村基层党组织的设置、职责分工和自身建设等,明确规定党在农村的基层组织是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。同时,与这一时期城市经济社会改革进程的不断加快相适应,我们党对城市中的基层组织建设进行及时的规范。1996年9月,中央组织部印发《关于加强街道党的建设工作的意见》,明确规定街道党委和居民区党支部是街道、居民区各种组织和各项工作的领导核心,对街道党委和居民区党支部主要职责和自身建设作出具体规定,提出建立一级抓一级的街道党建工作责任制。2004年10月,中央出台《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》,正式确立了“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”的城市基层党组织建设工作原则。

(三)规范基层干部队伍建设,着力提高基层干部的履职能力,加强基层权力运行的监督制约制度建设

计划经济向社会主义市场经济体制的转轨给基层社会生活领域带来巨大变化,也给基层干部履职尽责领导基层社会管理带来新的挑战。为保证基层干部履职能力、规范基层干部行为,党在这一时期明显加大了基层干部队伍建设制度构建的力度。1999年3月,中央组织部制定《关于加强农村基层干部队伍建设的意见》,第一次提出“对一时没有合适党支部书记人选的村,可从外面选派优秀党员去任职”。2009年4月,中央组织部《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》出台,首次明确“两推一选”“公推直选”、面向社会公开选拔、乡镇党委委派等方式,是村党支部书记选配的主要方式。2010年10月,中央组织部《关于加强乡镇党委书记队伍建设的意见》印发,专门就乡镇党组织主要负责人的工作职责和管理监督等作出具体规定,首次提出要“推行乡镇党委书记‘双述双评’制度”。此外,针对这一时期农村的社会结构、生产方式、组织形式和利益关系的深刻变化,加强基层权力运行的监督成为制度建设的重点,2006年9月,中央《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》下发,第一次明确“六要六不要”的农村基层党员干部行为规范,重点就农村基层干部的监督制度和集体资金、资产和资源管理制度的建立健全提出具体要求。2011年5月,中央印发《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》,进一步对乡镇领导班子成员、基层站所负责人、村党组织领导班子和村民委员会成员廉洁履行职责行为规范作出系统规定,并明确了相应的监督实施程序和违反规定行为的处理办法。

(四)构建基层社会管理的实践载体,有效发挥社会治安综合治理和精神文明建设在基层社会管理中的作用

随着计划经济时期指令型社会管理体制逐渐被分层分级、多元化的综合社会管理体制所取代,我们党适时通过制度创新来整合党政和民间力量,采取更加系统的方式来进行基层社会管理。其中,最主要的是构建起“社会治安综合治理”和“精神文明建设”这两个重要的基层社会管理工作抓手及实践载体。一方面,推动党领导社会治安综合治理的制度规范建设。1991年2月,中共中央 国务院作出《关于加强社会治安综合治理的决定》,规定要“运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等手段,整治社会治安”,强调加强基层组织建设和制度建设是落实综合治理的关键。2001年9月,中央《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》出台,再次明确乡镇(街道)的综合治理工作是维护社会秩序和社会稳定的基础性工作,规定了乡镇(街道)党委和村居党支部在综合治理中的职责任务。另一方面,着力构建社会主义精神文明建设的制度规范,继续发挥意识形态教育在新时期基层社会管理中的功能。1995年10月,中央出台《关于深入开展农村社会主义精神文明建设活动的若干意见》,特别规定要把道德建设和法治宣传教育结合起来,逐步实现村级规范化、民主化管理,及时化解各种纠纷,防止矛盾激化。根据中央的上述规定,乡镇(街道)党委和村社党支部建立了专门的机构或由专人负责,并制定相应的实施制度来推进上述两项工作,客观上为基层社会很多具体问题的解决搭建了平台创造了条件。

四、规范基层社会治理多元主体加强党全面领导基层治理的制度建设(2012年- )

进入新时代,党领导基层工作实现了从“社会管理”向“社会治理”的历史性转变。更加注重法治在推进社会治理改革中的保障性作用,更加注重民生导向、服务型组织建设,逐渐成为新时代基层社会治理的主要特征[14]。而一系列党内法规和规范性文件的制定实施,正是新时代基层社会治理能够呈现出这些全新特征的重要推动力量。在基层社会治理领域,党明确提出创新社会治理体制的目标任务及总体布局,发展和完善党全面领导基层社会治理的制度规范体系,持续推进党的基层组织制度建设,创新规范党政机关管理服务行为,建立健全社会治理基本单元建设的制度框架,制定多元主体参与基层社会治理的基本制度规范,形成了新时代实现基层社会治理现代化的纲领性制度文件。

(一)加强基层社会治理工作的顶层设计和体系构建,基层社会治理系统性、规范性空前提高,“法治”成为重要元素

面对内外环境变化所带来的新问题新挑战,我们党用党代会报告和全会决定的形式高规格规划及规范新时代基层社会治理活动。党的十八届三中全会审议通过的决定,提出要创新社会治理体制;党的十八届四中全会通过的决定,就提高社会治理法治化水平作出部署;党的十九大报告进一步明确“法治保障”是社会治理体制的重要组成部分;党的十九届四中全会作出的决定,正式提出要健全党组织领导的“三治”相结合的城乡基层治理体系;党的二十大报告首次把基层社会治理纳入维护国家安全工作布局,人民内部矛盾和其他社会矛盾的预防化解成为基层社会治理制度建设的重点。同时,我们党还通过制度的形式对党领导下的基层社会治理作出具体谋划和规定。党的十九大通过的党章,首次出现“党领导基层社会治理”的提法,以党内根本大法的形式明确了党组织在基层社会治理中的领导地位(2)参见《中国共产党章程》(2017年修正)第三十三条第一款。。2014年,中共中央 国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》印发,专门对改善乡村治理机制作出规范,明确将强化党组织的领导核心地位及作用,摆到巩固和加强党在农村的执政基础的政治高度。2018年,中央《关于实施乡村振兴战略的意见》,则首次将“治理有效”作为乡村振兴的基础性工程,具体明确了构建党领导下现代乡村社会治理体制的基本内涵及具体目标任务。2021年,中共中央 国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》出台,这是我们党历史上第一个关于基层治理工作的纲领性制度规范,首次系统明确了基层治理的指导思想、总体原则、目标任务及保障措施等,为基层社会治理领域的探索创新提供了实践空间和合法性基础,成为新时代推进基层社会治理现代化的重要制度遵循。

(二)规范重塑党的基层组织力建设,凝聚党领导基层社会治理的制度共识,持续夯实党在社会基层的组织制度基础

互联网、新媒体与人工智能等的迅速发展,深刻改变了我国城乡的距离与面貌,伴随现代化而来的是我国逐渐进入“个体化社会”时代,中国共产党必须利用自身组织力量保证社会稳定有序且充满活力[15]。在基层社会治理中党的力量主要来自基层党组织,新时代党通过新修定出台党内法规或制定印发规范性文件的形式,加强党的基层组织制度建设,为提升城乡基层党组织组织力和政治功能提供了重要的制度保障。一方面,规范基层服务型党组织建设重塑党的基层组织力。2014年5月,中共中央办公厅《关于加强基层服务型党组织建设的意见》,提出要“推动基层党组织在强化服务中更好发挥领导核心和政治核心作用”,明确了建设基层服务型党组织的“六有”目标(3)“六有”目标,即有坚强有力的领导班子、本领过硬的骨干队伍、功能实用的服务场所、形式多样的服务载体、健全完善的制度机制、群众满意的服务业绩。,就建立基层服务型党组织的方法措施、考核制度和组织领导作出规范。另一方面,针对新时代城市与农村出现的新情况分别对城乡基层党组织建设作出调整与规范。2019年1月,中央修订出台的《中国共产党农村基层组织工作条例》,进一步完善党管农村工作的组织体系、制度体系和工作机制,明确规定农村地区党的基层组织“应当加强对各类组织的统一领导”,强调要健全党组织领导的“三治”结合的乡村治理体系,为坚持和加强党对农村基层社会治理的领导提供了明确的制度规范依据。在城市中,同年10月,中共中央办公厅《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》,则明确了新时代城市基层党建工作的基本格局,特别规定“社区‘两委’成员通过法定程序兼任业主委员会成员”,为当前社区类型日益多样的形势下,有效实现城市基层党组织对社会治理工作的领导提供了切实的制度安排。此外,我们党还高度重视社会组织在基层社会治理中的作用发挥,2015年9月,中央出台《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》,第一次提出要实现各单位、各行业、各区域社会组织中党的组织及党的工作有效覆盖,正式把宣传贯彻党的路线方针政策,广泛联系、凝聚社会共识,明确为社会组织参与社会治理的主要任务。这些规定有效推进了党领导社会组织的制度建设,党领导下社会组织参与基层社会治理有了基本的制度规范。

(三)构建以社区为基层社会治理基本单元的制度框架,完善党领导城乡社区建设的基本制度规范

宏观和微观并重,是新时代党领导基层社会治理改革的重要特点[16]。对社区建设的规范,就是我们党在微观层面再造基层社会治理机制的重要体现。首先,适应时代要求有序推进农村社区建设。为应对农村人口结构的剧烈变化,利益主体日益多元给农村基层治理带来的挑战,2015年5月,中央《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》出台,特别就促进外来务工人员及流动人口有序、有效参与农村社区服务管理,推进农村社区法治建设等作出规范,规定“农村社区建设要在维护农民土地承包经营权和宅基地用益物权前提下开展”,明确了农村社区建设中的“两个严禁”(4)两个严禁:即严禁强制推行大拆大建、撤村并居,严禁违反土地利用规划擅自改变农地用途,严禁以“管委会”等机构取代村党组织和村民委员会。,保证了农村社区建设在党的领导下有序推进。其次,以城乡社区为基本单元规范基层协商民主建设。社区协商民主作为“全过程民主”的重要内容,是中国特色社会主义制度优越性的重要体现。为推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化,2015年7月,中央出台《关于加强城乡社区协商的意见》,明确“基层党组织领导、村(居)民委员会负责、各类协商主体共同参与”的社区协商工作机制,对社区协商的内容、主体、形式程序和成果运用作出具体规范。最后,随着社区建设不断深入对城乡社区建设进行制度规范。2017年6月,中央《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,以制度文本的形式将“城乡社区”明确定位为社会治理的基本单元,并第一次使用“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”的提法,确立了“党组织领导、政府主导的多方参与、共同治理”的城乡社区治理体系。上述规范性文件,既有具体的机制构建,又有综合的顶层设计,基本建立了新时代城乡社区治理的主要制度框架,具体明确了城乡社区在基层社会治理中的基础性功能定位,为调整完善基层社会治理的基本格局,推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”提供了规范依据,为坚持和加强党对城乡社区建设提供了重要的制度保障。

(四)为基层重点工作的推进和突出问题的解决提供制度保障,规范基层人才队伍建设和社会管理服务体制改革创新

首先是规范基层干部队伍建设。2014年,中共中央办公厅印发《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》,就改善乡镇干部队伍结构、提高乡镇干部能力素质、促进乡镇干部履职尽责、激发乡镇干部队伍活力作出规定,进一步强调了党领导下乡镇干部的执政骨干地位和联系群众的纽带作用,为规范乡镇干部的招考录用、培养选拔、管理监督和激励保障等提供了基本遵循。2021年,中央出台《关于加快推进乡村人才振兴的意见》,进一步就乡镇党政人才队伍建设,和农村党组织带头人、社会工作、经营管理、法律等人才队伍的建设提出具体要求,为拓宽乡村基层人才引进任用的渠道,丰富人才培养选拔的方式方法,提供制度空间和合法性基础。其次是规范基层社会管理服务创新。2017年,《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》,规定了公共服务的内容、服务管理的权限,就推进乡镇行政执法改革和站所管理体制改革作出规范,明确乡镇党委发挥领导核心作用的工作机制,为乡镇政府职能转变健全服务机制,提供了基本的制度保障。2019年,中共中央出台的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》,则就基层审批服务机构设置、综合行政执法改革、网格管理和指挥平台整合、上级机关领导方式优化作出规范,规定“由省级政府统一制定赋权清单,依法明确乡镇和街道执法主体地位”,是新时代推进基层管理体制改革完善的重要制度依据。最后是为解决基层形式主义问题提供制度保障。2019年,中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,明确了整治形式主义为基层减负的专项工作机制,为推进基层减负提升基层社会治理效能提供重要遵循。

五、结语

正如大多数基层社会治理创新一样,通过党内法规和规范性文件的制定实施来推动基层社会治理,并非全都是自上而下顶层设计的结果,其中对“法治化”的涵义也并不是从一开始就能有一个全面清晰的认识,而是长期以来在基层社会治理(管理)过程中为满足发展需要和应对各种现实挑战而形成的一系列制度规范成果,最终得到党和国家的正式确认以及理论界的相应解读与阐释,才确立了其在国家法治体系中的地位和在理论层面的相应定位。实际上,通过对历史的回溯,可以更加清晰地发现党运用党内法规制度推进基层社会治理(管理)从自发到自觉的历史脉络,更加深入地理解党内法规制度在基层社会中的引导和规范作用,更加全面地把握新时代包括党内法规制度在内的多元规范协同下的基层社会治理法治化。我们可以得出如下几点基本结论:一是中国共产党作为国家的领导核心,不仅是基层社会治理活动的重要参与者,更是基层社会治理运行制度及规则的主要制定者、实施者和执行者。由谁来参与基层社会治理,以及采取何种方式开展基层社会治理等重要事项一般都由党来加以规范。我们党通过党内法规和规范性文件,规范基层政权组织形式,调整基层社会管理服务体制机制,对社会组织及社会工作者等社会主体参与基层社会治理作出规范。这些制度规范在约束多元主体的同时,也为各主体参与治理提供了制度空间和正当性基础。二是中国共产党始终高度重视党的基层组织制度建设,并将其与加强党的全面领导的制度建设共同推进。党对基层党组织建设的规范,基本都是从加强党的组织能力和政治功能出发,本质上还是为了保证党能够对基层社会治理实现有效领导。同时,通过党的领导制度建设规范党与其他基层社会治理主体间的关系,明确基层党组织的领导核心地位,其中最主要的还是通过加强基层党的建设来实现对其他治理主体的引领。三是加强对基层党员干部的监督,规范基层权力运行,始终是党内法规和规范性文件制定实施的重点内容。党内法规和规范性文件制定实施的首要目的就在于规范党的领导和党员干部的行为。党员干部既是参与基层社会治理的主体,同时也是基层社会治理的重要对象。我们党出台的多部关于党风廉政建设的党内法规和规范性文件,成为有效治理基层“微腐败”的重要制度依据。四是党内法规特别是党的规范性文件,成为基层社会治理顶层设计、体制机制构建和具体工作规范的重要遵循。基层社会治理不单单是社会领域的问题,更是一个涉及政治、经济、文化、生态和社会的综合性问题,党通过作出“决定”制定实施规范性文件对基层治理作出系统的规范,以开展社会主义教育运动、社会主义精神文明建设、社会治安综合治理、实施乡村振兴战略等为实践载体,整体推动基层社会有效治理。五是在基层社会治理领域党内法规和规范性文件,既可以为国家法律的制定“先行先试”,又能够为国家法律的实施提供保障。如前所述,党内法规和规范性文件实际上可以对基层公共权力和公共事务进行直接调整,待我们党立法条件成熟时就会将这些规范通过规定程序转化为国家法律。