制度成本失控下的民主危机——西方政治现代化范式再批判

詹 轶,蒋鸿涛,韩 扬,舒清泽

(上海政法学院 马克思主义学院,上海 201701)

一、问题的提出

二战后,西方学界对政治现代化理论展开了深入研究。作为现代化理论的重要组成部分,其本身包含着工业文明的价值诉求,即多以西方先发国家为模板,通过参照西方既有制度“查漏补缺”来重塑自身。同时,冷战大背景下,社会主义阵营的崛起和第三世界的独立浪潮迫使西方政治学界将目光聚焦于发展中国家,政治现代化研究成为一个重要课题。故而,早期的政治现代化理论表现出极强的“西方中心论”色彩。如阿尔蒙德认为,实现政治现代化的方法就是在提高国家能力的同时,形塑公民文化和结构分化;[1]艾森斯塔特指出,社会中心、法律、行政和政治机构的权力强化及民众的参与和支持必不可少;[2]亨廷顿总结到,关键的成功要素应在于权威理性化、政治功能专门化和广泛的政治参与,其中,权威理性化尤为重要。[3]82-106时至两极格局土崩瓦解,上述观点仍然大行其道。如福山即将有效国家、法治和民主问责制视为政治现代化的标配。[4]该类论断虽看似与时俱进,但依然是前述范式的新注脚。此外,对该命题还有许多不同理解,但总体上均会涉及资源整合、政治参与和民主化等问题。关键在于,所谓“公民文化”“相互制约”等指标都是在西方历史经验的基础上获得的,有着浓重的“参考路径”意味。这些理论从现实中来,最终又回到现实中。战后许多后发国家将此类范式奉为圭臬,并积极应用于自身的制度建设。但最终,“鞋子不合脚”的问题则随处可见。

随着时间流逝,这些范式发源地的西方也开始陷入诸多难题中。近年来,诸如英国脱欧、法国黄马甲、多国民粹主义浪潮等事件所引发的乱象给人们敲响了警钟。可以认为,这是冷战结束后又一波对西方体制所产生的信任危机。借此机会,人们纷纷开始怀疑现有制度的合理性,并对所谓的西方政治现代化范式重新进行审视——为何曾被视为“范式”和“模板”的西方国家会发生以民主危机为核心的制度崩塌?鉴于相关理论及现实的重要性和复杂性,本文将从批判性视角出发,对所谓的西方政治现代化范式及其所引发的民主危机进行全面阐释,指出其内在的演变路径和逻辑关系。

二、美好的愿景:亨氏标准下的政治民主化

政治民主化是政治现代化最重要的目标之一。有的学者就直接将政治现代化定义为从专制制度向民主政治的演变过程,民主理应被视作政治进步的象征。[2]而此观点早已内化于亨廷顿的理论之中。在他看来,政治民主化是政治现代化的应有之义,现代政体区别于传统政体的关键乃在其民众政治意识和政治介入的程度。[3]68正如许多后来者将政治参与列为民主“标准”一样,亨廷顿将政治民主化作为其政治现代化理论的重中之重。[3]33-34

战后,将西方制度粗暴嫁接至发展中国家以实现所谓“现代化”的做法比比皆是。其结果也往往令人失望,多数后发国家在面临政治衰败、经济颓丧与社会动荡时无能为力。对此,亨廷顿指出:后发国家若要“参考”西方范式推进政治现代化,就不能忽略被其称为“政治衰朽”的不稳定因素。此种现象因现有政治体制无法容纳新的政治动员而产生,正是其阻碍了许多后发国家的成功转型。在他看来,克服政治衰朽的先决条件是建立统一、权威、有效且受广泛认同的政治秩序。而要达成这一目标,权威理性化、政治功能专门化和各阶层广泛的政治参与便是必要条件。[3]31-37时至今日,亨氏三要素仍然被西方学者认为是推动政治现代化,进而构建民主体制的关键。具体来看,三要素与民主的内在联系包括:

首先,权威理性化的“树根”效应。出于应对政治衰朽的考量,亨廷顿主张建立单一的世俗化权威,让中央政府能更为有效地控制地方,从而形成稳定政治秩序下的民主参与。在亨廷顿看来,合理的民主政治应当是建立在中央权威之上的,权威理性化如同“树根”,民主化和权威化一体两面。

其次,政治功能专门化的“树枝”效应。专业科层体系能够实现政府职能的精细化实施,有利于提高民主政治的治理能力。而各行政部门的相互制衡也在保证中央权威的同时更好地畅通民意,回应不同需求。可以说,政治功能专门化使得行政部门如同树枝般能够四通八达地管理着各项社会职能。

再次,民众广泛参与的“树叶”效应。公民、社会组织和政治团体都能有效地参与政治事务,主要体现在选举制度上。公民和团体能按照自主自愿原则,通过相对固定的程序进行投票并依据投票结果选出执政者,形式上大大提高了民众直接参与政治的可能性。因此,广泛政治参与如同树叶,只有树叶茂密了,才能让国家这棵参天大树茁壮成长。

与当时既有的研究相比,亨廷顿一则更强调发展中国家的本土特性,部分程度上冲击了“西方中心论”的藩篱;二则深入分析了政治权威的作用,认为秩序是民主得以全面发展的前提,这进一步厘清了权威与民主的关系。但事实上,其理论也在无意中形成另一种思维定式——民主与否并不能根据民意来判定,而要根据所谓的“程序性定义”。民主政治的核心应当是“程序”而非其他,唯有“程序正当”才能选举出合适的政治领袖从而塑造民主。[3]2正因此种“重程序,轻民意”的观点,亨氏理论的西方践行者们才与实质民主渐行渐远,为后来的精英政治和民主超载等现象提供了温床。

综上,尽管亨廷顿描绘了一个集中权威下各阶层广泛参与的民主图景,但当代西方的政治实践给出了不一样的答案。其中,西方现代化范式下的制度成本失控成为一个被忽略的问题,当我们聚焦这一问题时,美好的“民主愿景”便会大打折扣。

三、冷酷的现实:制度成本失控与民主危机

亨氏标准下的政治民主化要求权威理性化、政治功能专门化和各阶层广泛参与政治生活,但与此相关的制度设计会潜在堆叠制度成本,若不加以调控,很可能会引发负面效应。现实中,当代西方民主制度内含的痼疾使这种制度成本无限上升,最终引发整体性失控。

1.精英政治下的制度成本失控

由于西方政治的内在运行逻辑,制度成本失控实际不可避免。表面上,西方选举制度极其强调民众参与等形式,这的确提高了公民直接参与政治的可能性,然而熊彼特却指出,选民的选择是被“塑造”出来的。[5]412西方选举制度在其神圣外观下的本质乃是程序合法性和政治精英主义。各类政治精英能够暗中操控选举程序,选民对他们而言就是“票仓”的代名词。为了保障所谓的程序“合法性”,政治精英们通常用金钱政治、暗箱操作等隐蔽手段操纵选举结果。现实中,“水门事件”“觐见门”“监听门”等都是一系列铁证。

另一方面,西式精英民主还以金钱政治的方式表现。如在许多西方国家的选举过程中,从竞选的前期准备到最后的收尾工作,都需要用金钱堆积。媒体宣传、团队薪资、活动经费,竞选时间与开支呈正比疯狂上涨。以美国为例,2020年大选耗费高达惊人的140亿美元,是16年前的3.5倍。其间,更是通过不断修改选举法案来放宽献金上限。[6]此种形势下,当选者与身为“金主”的利益集团之间往往会形成某种“政治默契”,而此种默契是以满足少数人而牺牲多数人实现的。

金钱政治还使中低收入群体对选举失望并变得逐步消极,使得西方主要国家的投票率连年下降。当金钱政治破坏了选举公信力并产生“消极惯性”时,持续走低的政治信任和参与会使弱势群体逐步失去发声渠道,直接导致选举结果朝向更不利于他们的方向发展并陷入恶性循环。与此同时,建构庞大选举制度的成本却居高不下,其被占人口绝大多数的非精英群体以税收等形式承担。此即制度成本失控从而影响社会公平、造成民主失范的表现之一。

2.民意超载下的制度成本失控

英国脱欧事件中,西式民主虽然形式上反映了民意,但却绑架了本应更为理性的国家决策,对社会经济产生负外部性的同时导致人民利益受损。包括股市和汇率狂跌、GDP缩水、家庭平均收入锐减、关税猛增在内的制度性成本失控造成了另一种意义上的社会不公,而这种基于政党选票利益而盲目迎合诉求的做法却愈发普遍。政治精英们忽略现实条件一味许诺,最终无法兑现(或兑现造成负面后果)的现象即为民意超载。

唐斯认为,选民与政党之间的关系建立在利益交换之上。[7]62经验地来看,由于缺乏对宏观信息的了解,选民理性参与政治的能力通常有限。有时选民只希望通过投票为自己谋取短期利益,却忽视该政策边际收益逐步下降甚至最终会付出额外代价的事实。政治精英们为巩固自己的地位往往乐于迎合这部分民意,用竞选承诺等方式吸引选票。实际上,这也是近年来欧洲极右政党兴起、民粹主义泛滥的重要原因之一。

精英政治下的选举竞争创造了一个政治市场,政客充当着企业家的角色,选民则表现得更像一个消费者,而选举本身“民治,善治”的目的却被忽视,上述逻辑在英国脱欧案例中被精确还原。

3.精英操纵下的民主危机

英国脱欧后,制度性贸易成本的升高引发了国内外市场的衰退,在层层转嫁过程中由非精英群体承担结果。形式上,这是民意超载导致民主偏轨的典型,而其本质依然是精英政治的一种内在延伸。很大程度上,两者互为表里、共同促进,携手引发制度成本的无限堆叠。在强调民主参与时,亨廷顿范式仍然极力维护西方政党政治的“程序正义”。对精英政治如何操纵、利用民意,尤其是面对民意输入过载时如何应对,没有进行更为深入的讨论。相反,亨氏认为当民意超载、政治制度有失序风险时,以少数精英为主的政治权威理应出面维护政治刚性,并尽量压制社会动员。[3]42但时过境迁,相较于转型动荡时期,当代西方政治已趋于稳定,精英政治往往以表面“顺从”民意的形象出现,甚至不惜以虚假承诺和空头支票为前提来操纵和利用民意以达到自身对选票的变态渴求。

综上,我们可以认为,当代西方的选举制度已沦为西方政治精英强化其合法性的廉价工具。需知,西方民主制度的初衷是“存异求同”,即在保证多元化的前提下,通过竞争性选举,将择优后的政党及其领袖成功地转化为政策制定者,制定出保障最广大人民根本利益的“同心圆”政策。然而正如前述所言,正是因为对选票的变态渴求使得西方少数政治精英扭曲了这一初衷,将手段异化成目标、形式代替了实质,把“程序正义”作为民主的唯一目的,通过操纵和利用民意来实现自身利益,使政策始终为少数人服务。

若从唯物史观的角度出发,西方民主制度在相当长的一段时间内表现出了其相对进步性,其在反封建、争民权方面是值得称道的。但时至今日,随着政治精英们为了一己私欲而不断操纵民意,西方的民主制度正在异化的道路上愈陷愈深、无法自拔。

4.民主的异化和扭曲

亨廷顿范式下的西方民主陷入到了“重程序、轻实质”的泥沼中,精英政治、选举操纵和民主超载即是其实践表现。精英政治堵塞民意,为实现一己私利而侵蚀民众利益;选举操纵扭曲民意,让选举实际上成为金钱游戏;民主超载虽然程序上顺应民意,但政客们仍可以通过漫天许诺等方式“制造”民意,其本质上仍是用程序合法的方式操纵民意。三种现象与制度成本失控共同作用后引发了社会不公。因此,重新对西方民主进行全面、系统、严肃的审视将是当代人类在谋求政治文明路途中所无法绕开的沉重话题。

然而,处于资本主义制度下的西方国家显然无意在“自省”方面做得更为深入:掌握着国家机器与宣传机器的资产阶级可以随意操纵选举程序与民意,而为资本裹挟、一无所有的普罗大众很难对政治走向产生实质性影响,前文提及的“政治献金”便是一例铁证。对此,有学者总结到,资本主义国家的政党制度本质上是资产阶级操纵国家政治生活的工具,不具备代表的广泛性,在利益表达上也存在着统治阶级利益与普通民众诉求不可兼得的二元悖论。[8]

综上,精英政治、选举操纵与民主超载事实上是西方政治的体系性危机,并非通过理论创新可以改变。这时,选择一种替代性民主成为西方民众的普遍诉求。

五、民主的未来:全过程人民民主

当西方选举的大门敞开时,选民们能够相对公平地表达自己的利益诉求;选举的大门关闭后,选民们通常没有其他更好的方法改变现状,能做的只是等待下一次选举的到来。况且即使是在选举期,上述精英政治的存在仍会操控民意从而满足自己的特殊利益,这就是被称之为“周期性民主”的民主异化形态,其很可能导致民意无法落实而造成社会不公。对选民而言,“选举后能做什么”也许比“选举时该选谁”更值得考虑。因此,一个阶段性的结论是:即使让西方选举程序本身更加公平,仍不能实现民主制度的内核——良治和善治。

相形之下,当代中国的民主是一种全过程民主,是人民真正能够当家做主的民主,与西方国家的周期性民主形成了鲜明对比。习近平总书记在党的二十大报告中指出:“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权,只有拉票时受宠、选举后就被冷落,这样的民主不是真正的民主。”全过程人民民主不仅仅注重选举投票本身能带来什么,更强调人民在选举后能够做什么。民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五个环节环环相扣,内在统一,形成全过程人民民主的完整链条。将过程与结果的完美结合才能实实在在解决人民群众关心的事,为实现人民对美好生活的向往提供有力保障,真正做到“求同存异”和“良治、善治”的民主范式。毕竟,“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民需要解决的问题的”。

如前所述,全过程民主的内核是实质民主,而非西方意义上单纯的“程序民主”。在后者背景下,英国脱欧等因民主超载、精英政治、少数人操纵等现象满目皆是,其民主制度存在整体性失范的风险。相形之下,全过程人民民主却在中国大地上蓬勃发展,其主要原因在于:

其一,人民当家做主。在我国,不仅要实现全体人民的政治民主,还要实现群众在经济和社会上的完整权利,在民主的内容和形式上是一致的;而西方国家只关注表面的“程序平等”,无视人民在经济和社会平等方面的实质权利,甚至将制度成本转嫁给人民。因此,即便西方如此强调广泛的政治参与,也无法真正通达民意。这从中西方对大规模扶贫的态度中便可窥知一二:在中国式现代化的进程中,共同富裕始终是人民群众的热切期盼。按现行贫困标准,中国的农村贫困人口从1978年的7.7亿减少到2019年底的551万人,农村累计减贫约7.6亿左右,贫困发生率从1978年的97.5%下降至2019年的0.6%。从减贫数量来看,农村人口在这40多年间从普遍贫困走向整体消除绝对贫困。[9]但在西方,脱贫问题竟然成为一个竭尽拖延乃至规避的政治议题。面对收入差距不断拉大、贫困发生率不减反增所导致的乱象,民众疾呼如石沉大海,得不到重视。以美国为例,2021年占美国人口1%的最富有人群的财富总和达45.9万亿美元,已超过剩余群体,其基尼系数也早已越过0.4的贫富差距过大警示线。同时,2021年其贫困率已达11.6%,将近有3 700万人生活在贫困线以下。[10]相形之下,我国却毫不避讳此类问题,全力、高效地践行精准扶贫理念。其中的“人民政治”与西方的“精英政治”形成了鲜明对比。

其二,坚持党的全面领导。作为马克思主义政党,中国共产党始终将人民群众的根本利益作为自己的最高利益。在一个超级人口大国,真正要把全体人民意愿表达好、实现好并不容易。故而一个能够制定出“最大同心圆”政策、坚持群众路线、凝聚群众智慧和力量的核心必不可少,中国共产党就是这样一个总览全局、协调各方的枢纽;反观西方,即便亨氏如此强调权威理性化,仍不存在一个强大的领导核心来实现民主应有的良治与善治。这可以中西之于抗击新冠疫情的举措对比来观察:疫情期间,我国31个省、市先后启动重大突发公共卫生事件一级响应,在党中央领导指挥下,紧急调派医疗队300多支、医务人员4万余名支援重灾区武汉市,另外组织19个省份派出63支医疗队7 425名医务人员对口支援湖北省武汉市以外的16个市州及县级市,形成了团结抗疫的强大合力。[11]反观西方,疫情期间不同党派对于“是否封城”“疫苗合法化”等议题争论不休,甚至推崇“群体免疫”“躺平式抗疫”,人民群众的生命受到了严重威胁。以美国为例,截至2022年5月4日,全美已有超 100 万名新冠患者死亡;美国拥有世界4%的人口,却记录了16%的新冠肺炎死亡病例。而重要原因之一便是民主、共和两党的相互掣肘和推诿。[12]毫无疑问,其特定的政治体制决定了某些政党有强烈的“投其所好”倾向,以部分民众的短期利益为“筹码”,极易倒向民意超载乃至民粹主义。相较而言,我们的政治体制决定了执政党必须以“最广大人民群众的根本利益”为出发点,在民主集中制原则下,既有充分表达和创造,又兼顾了统一和效率,有效规避了西式民主议而不决、决而不行的分散主义倾向。

其三,全链条、全方位、全覆盖。在西方一些国家,各种资本介入、贿选、暗箱操作使得包括选举在内的民主制度事实上变成了少数人的“金钱游乐场”。另一方面,“选举等同民主”“政治正确至上”“议程设定精英化”等现象占据主流,进而导致民意的诱导、扭曲和不畅,整个民主制度逐步失范乃至异化;相形之下,中国的全过程人民民主首先是全链条的。不仅重视形式上的选举,更注重实质的协商,进而将人民参政议政穿插于决策后的管理和监督等每个过程:如在当代中国,基层治理一直受到重视。以上海虹桥街道为例,它的基层立法点担任了“中转站”和“代理人”的角色,通过主动走访、吸纳民众、沟通协商等方法找到基层民主的最大公约数,可以广开言路,最大限度上让人民有效地参与政治。从选举群众代表到商讨拟定建议,再到正式提出立法建议,立法通过后监督执行和后期评估等,人民全程参与其中。[13]而从基层立法点的社会整合与联结属性及其议题广泛性的层面来看,全方位(从人大到政协再到基层和社会组织)和全覆盖(政治、经济、民生、文化、生态建设)也做得十分到位。截至2022年,虹桥街道立法联系点共完成67部法律草案的意见征询工作,提出意见建议1 363余条,其中101条被采纳。[14]可见,其已然成为表达民意、汇集民意、吸纳民意的桥梁纽带,成为贯彻全过程人民民主理念的鲜活案例。显然,以上这些与西方资本规则主导下的“政治献金合法化”“富人利益最大化”“政治监督虚名化”是截然不同的。

六、结 论

上述比较再次印证了前文的批判:西方政治现代化范式中的权威理性、功能分化和广泛参与等指标在当代政治实践的过程中经常被异化和扭曲,沦为精英政治和民意超载等现象的导火索。这又加剧了民主制度的成本堆叠,使其难以回应民众最为根本性的实际需求,甚至时常引发社会不公,进而导致整体制度在运行过程中偏离其“以民为本”的初衷,促成党派利益凌驾国家利益之上的“否决式竞争”、朝令夕改和“互相拆台”下的低效治理以及资本肆意扩张下的金钱游戏等恶果,全面引发民主失范。这些都揭露了一个残酷的事实——西方的民主危机是根本性、核心性的问题,并不能仅通过理论创新来解决,其根本原因在于其资本主义的国家性质、精英式的政治运行体制和形式压过实质的自我维系机制。因此在这条道路上,西方或许只会越陷越深。

囿于篇幅,本文无法对所有造成西式民主危机的要素逐一进行批判。就其现实意义而言,反思和批判西式民主危机让我们深刻认识到:人民当家做主,才是民主制度的应有之义。笔者相信,在党的坚强领导下,不断完善的全过程人民民主必定会完全内化于中国式现代化的整体建设中,从而为早日实现中华民族的伟大复兴添砖加瓦。