能耗“双控”向碳排放“双控”转变背景下用能权交易的作用不可替代

邢焕美 北京节能环保中心

1 用能权交易是提高能效的重要机制

用能权交易，全称用能权有偿使用和交易制度，是由政府配置用能主体初始用能权指标，允许用能主体将所持有的用能权指标在市场中进行交易，进而实现配额内的用能权以免费为主，超限额用能有偿使用。用能权交易的一级市场是由政府主导，确定总量控制目标，并进行初始配额分配；二级市场是由用能主体主导，开展配额交易。

在能耗“双控”政策下，全面推进用能权市场交易，允许用能权指标自由地在市场上转让和交易，能够激发用能企业开展绿色技术创新，实现了权利的有效配置，使能耗双控政策既满足总量控制的红线要求又实现了弹性调控，整体上达到节能降耗增效的效果。

用能权交易是我国能源要素市场化改革的重要制度。在2015年国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》中，首次提出推行用能权交易制度，建立用能权交易系统、测算与核准体系。随后，在我国出台的国民经济和社会发展规划、碳达峰碳中和意见等系列重要政策文件中均持续提出要完善用能权有偿使用和交易制度等相关要求(表1)，在新形势下，用能权交易的政策地位和实施意图得到不断强化。

表1 国家提出用能权有偿使用政策的部分文件

2 能耗“双控”向碳排放“双控”转变，需要关注三方面内涵

2.1 指标上，两者不是简单替代，而是相互融合

目前，能源消费与碳排放存在密切因果关系，我国80%左右的二氧化碳排放来源于能源活动领域，所以，在碳达峰碳中和背景下，能源领域是减碳的工作重点，控制能源消费总量和提高能效是实现碳减排的最重要措施，能耗“双控”与碳排放“双控”承担着“措施”和“目的”的不同角色。能耗“双控”逐步转向碳排放“双控”重在突出体现当前历史阶段下碳减排目标的重要性和目标性，能耗“双控”仍是重中之重，因此，能耗“双控”向碳排放“双控”转变的指标设置将会是两者相互融合，而不是简单替代，即是二合一，而非二选一。

2.2 时限上，碳排放“双控”具有阶段性，而能耗“双控”将会长期存在

相对节能和提高能效而言，碳减排具有阶段性和完成性。随着可再生能源的发展，能源消费结构逐渐向清洁化低碳化转变，最终实现碳中和即净零排放，碳减排的历史任务可实现基本完结，碳排放“双控”制度也将随之结束。而不断提高能效则是永久的话题，在“净零排放”能源时代，能源利用效率的提升仍是国家和用能主体持续追求的目标，所以节能降耗或能耗“双控”则将伴随国家建设和社会发展在很长一个阶段内存在，节能和提高能效更具有重要意义。

2.3 用能权交易与碳排放权交易解决不同的问题

用能权交易和碳排放权交易都是基于市场机制的节能减排手段，通过政府分配和市场交易机制协同发力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促使产权创造出更高的生产价值，在全社会得到有效配置，最终实现区域预期的节能减排效果。

不同的核算范围和不同的控制目标，产生了这两种资源环境交易，解决不同的资源环境问题。用能权交易解决的是提高能源利用效率问题，核算生产活动中实际消费的各种能源，优化调节能源投入，属于前端管控；碳排放权交易解决的是减少碳排放量问题，注重能源消费结构清洁化调整、生产过程碳减排及碳捕集等综合性措施，属于末端把控。鉴于现阶段能源消费和碳排放之间具有密切关系，两者实际上测算的指标存在部分重叠问题，但这在具体考核操作层面可以解决，并会随着能源结构清洁化水平不断提高而得以消除。

综上所述，在当前能耗“双控”向碳排放“双控”转变背景下，持续推动用能权交易制度建立和发展，持续深化节能降耗，具有积极意义和重要价值，其作用不可替代。

3 我国用能权交易试点取得必要的实践经验

2016年，国家发展改革委印发了《关于开展用能权有偿使用和交易试点工作的函》（发改环资〔2016〕1695号），选定浙江省、福建省、河南省、四川省四省开展用能权交易试点。用能权交易在试点之初，就明确提出鼓励试点地区结合本地区实际情况大胆探索创新、积极作为，发挥地方首创精神，在改革试点过程中允许试错、宽容失败。四个试点地区结合本地区经济发展情况、能源消费情况、能源资源禀赋等特点，开展了各具特色的试点实践,在交易制度设计、交易主体及履约机制、用能权指标分配等方面都取得了一定成效,但仍存在一些突出问题。

3.1 用能权的初始分配方法仍存不足

各试点地区的用能指标总量确定和确权方法尚无统一标准。福建、河南、四川三省分配初始用能权指标主要以自下而上的指标加总得到总量为主，指标分配与能耗“双控”目标联系不够紧密，缺乏行业和地区控制目标。对纳入交易范围的用能主体配额过于宽松或者过于收紧，未对用能主体的能源消费额度形成有效倒逼或者激励，高耗能主体缺乏购买需求，低能耗主体没有出售空间，从而降低了市场交易需求及交易积极性。

3.2 定价理论研究基础不牢

试点地区交易机制设计不同，交易模式、交易范围及纳入的交易主体存在较大差异，市场表现各不相同，但价格机制并未真正形成。增量交易的市场化水平不高，存量交易总量过度宽松，市场流动性严重不足，试点用能权市场存在价格跨度大、定价缺乏理论支撑、价格要素失灵等问题，供需关系未能真正形成，用能权市场调节机制并未完全建立，价格无法真实反映节能成本。

3.3 政策衔接试点经验较少，难以形成节能合力

试点地区在进行用能权交易制度设计时存在与能耗强度约束性指标衔接不够充分、用能权配额调整系数的确定方法也有待完善等问题。虽然用能权市场与碳排放权市场基于不同的制度目的，但部分试点地区在制度设计上相似度高，在交易主体上存在重叠，参加碳排放交易的企业还面临着不同第三方机构对能源消费量、碳排放量等审核，造成企业重复审核，影响企业交易的积极性，还有可能产生叠加处罚。

4 进一步完善用能权交易理论和实践

用能权交易作为一个新的能源环境权益交易机制，对推动实现能源要素的高效配置，从源头上节能降耗有重要意义。目前我国的用能权交易制度仍在探索阶段，下一阶段要进一步完善用能权交易的理论体系，深入总结我国四个用能权交易试点省的经验做法，夯实用能权交易制度的理论基础，明确用能权的权利属性,分析能源消耗总量与用能权的逻辑联系，探讨用能总量指标确定方法、初始用能权确权分配原则和分配模式，研究建设全国性的用能权交易市场，研究用能权市场的运行机制、激励机制、价格机制、监督机制等，有效推动跨省交易。