天然林保护与公益林管理并轨的底层逻辑及深化策略

赵书学 王玉和 李 柱 董路梅

摘要：天然林保護与公益林管理并轨可使森林分类经营和林业生态体系建设更加科学化和规范化，有助于解决新时代新形势下森林资源保护管理存在的问题，是生态文明思想的实践创新。文中梳理中华人民共和国成立以来森林分类经营政策的演变过程，从统一基础数据、统一财政政策、统一管护体系3个方面探究实现天然林保护与公益林管理并轨的底层逻辑，从法律法规、产权制度、财税制度、技术标准、生态产品价值实现机制5个方面总结当前面临的挑战与困难，并从健全法律法规体系、调整生态林产权制度改革方向、进一步深化财税制度改革、整合修订相关技术标准、探索生态产品价值实现机制5个方面提出了深化策略。

关键词：天然林保护；公益林管理；并轨；生态林；森林分类经营；森林资源保护管理

中图分类号：F32620   文献标识码：A   文章编号：2096-9546（2023）03-0016-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.09.12.0007

赵书学，王玉和，李柱，等.天然林保护与公益林管理并轨的底层逻辑及深化策略［J］.林草政策研究，2023，3（3）：16-24.

Underlying Logic and Facilitation Strategy of Combining Natural Forest Protection and NonCommercial Forest Management

Zhao Shuxue Wang Yuhe Li Zhu Dong Lumei

（Ecology Branch， Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning， Kunming 650031， Yunnan， China）

Abstract： The combination of natural forest protection and noncommercial forest management can bring forest classification management and forestry ecosystem improvement on a more scientific and standardized track， effectively solving the problems in forest resource protection and management in the new era， and it is a significant innovation in ecological civilization thoughts. Through the review of the evolution process of the policies related to forest classification management since the establishment of the Peoples Republic of China， this paper explores the underlying logic of combining natural forest protection and noncommercial forest management from three aspects， ie， the transition from multiple functions and classification management of forests to the unified basic data， the transition from the fiscal and tax system reform and transfer payment to unified fiscal policies， and the transition from protection and management of forest resource and improvement of forestry ecological systems to a unified system of management and protection. The core issues including laws and regulations， property right systems， and fiscal and tax system， technical standards and ecological product value are analyzed， and current challenges and difficulties are summarized. The strategies are hence proposed from the five aspects of improving the legal and regulatory system， adjusting the reform direction of ecological forest tenure system， further deepening the reform of financial and tax system， integrating and revising relevant technical standards， and exploring the mechanism for realizing ecological product value.

Keywords： natural forest protection； noncommercial forest management; combination; ecological forest; forest classification management; forest resource protection and management

公益林是森林资源的重要组成部分。中华人民共和国成立以来，国家十分重视对公益林和天然林的保护与管理，在不同时期制定出台了相适应的政策制度。中共十八大以来，中国的森林分类经营和林业生态体系建设更加科学化、规范化；然而，在森林资源的保护管理中存在着分别注重自然属性（起源）和管理属性（政策）2个维度的自成体系的运行模式，以致出现了基础数据交叉重叠、政策兑现重复或空白、管护体系不统一、管护制度不健全等诸多问题［1-5］。在实施了近20年的天然林资源保护工程即将结束之际，2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《天然林保护修复制度方案》，明确提出要将所有天然林都保护起来，实行天然林保护与公益林管理并轨，这对于建设生态文明和美丽中国、实现中华民族永续发展具有重大意义。然而，在并轨过程中依然存在许多不协调、不顺畅问题，开展深化研究十分必要。本文基于中国森林分类经营政策的演变过程，分析天然林保护与公益林管理并轨的底层逻辑及其面临的挑战与困难，并提出相应的深化策略。

1 中国森林分类经营政策演变过程

天然林与公益林既不是并列关系，也不是包含关系，二者分属不同的分类体系。实行天然林保护与公益林管理并轨属于森林分类经营的范畴，是森林分类经营的改革创新。梳理1949年以来中国森林分类经营政策的演变过程，可以大致分为4个阶段。

1.1 探索起步阶段

探索起步阶段为1949年中华人民共和国成立至1978年改革开放之前（表1），国家以恢复生产、发展经济为首要任务。一方面，森林工业成为基础产业，木材需求急增，森林作为经济资源被过度依赖。另一方面，人们开始关注森林的生态防护功能，营造了防风固沙、水土保持、沿海防护、农田防护等类型多样的防护林，可视为公益林的前身；开始关注原始林和野生动植物资源，建立了首批自然保护区；提出了森林可持续经营的理念。从总体上看，该阶段没有处理好保护与利用的关系，重利用轻保护，以致森林资源遭到严重破坏，环境问题开始突显。

1.2 理论框架形成阶段

理论框架形成阶段为1978年改革开放至1997年中共十五大召开之前（表2）。此时前一阶段“以粮为纲”“以材为纲”的后遗症逐渐突显，森林植被遭到严重破坏，生态环境问题越发突出。在这一阶段，人们开始重视森林的生态功能，调整林业发展战略。1984年通过的首部《中华人民共和国森林法》将森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林5大林种［6］。该阶段还启动了几大生态工程；提出了“建立森林生态效益补偿费制度”；明确了森林资源培育要按照森林的用途和生产经营目的划定公益林和商品林，将用材林、经济林、薪炭林纳入商品林类，将防护林和特种用途林纳入公益林类，实施分类经营、分类管理［7］。森林分类经营的理论框架得以形成，并推进森林分类经营改革试点工作。这一阶段虽已启动森林分类经营，但并没有全面落地，只是出现了公益林和商品林的雏形，为日后公益林、商品林分类经营和建立森林生态效益补偿制度奠定了基础。

1.3 体系全面建立阶段

森林分类经营体系全面建立阶段为1997年中共十五大召开至2012年中共十八召开之前（表3）。在这一阶段，人们对优质生态产品和优美生态环境的需要日益增长，需要森林提供更多的公共生态产品和更优质的公共生态环境服务，森林的生态环境价值日益上升，林业可持续发展成为国家可持续发展战略的一个重要方面［8-9］。在前一阶段森林分类经营理论框架的基础上，有关森林分类经营尤其是国家级公益林体系更加完善，森林生态效益补偿制度得到落实，启动了长达20多年的天然林资源保护工程，使中国林业生态体系建设和森林分类经营走上了科学化、规范化轨道。然而，这一阶段由于对林地所有权为集体的天然商品林仍然存在保护制度空白，林权所有者得不到相应补偿补助，天然商品林资源变为人工林甚至被蚕食的现象时有发生，此类森林资源保护压力较大［10］。

1.4 创新融合发展阶段

创新融合发展阶段为2012年中共十八大召开至2022年中共二十大召开（表4）。这一阶段，在生态文明思想的指引下，首次提出了“加强生态文明制度建设”，并积极探索推进生态文明体制改革创新；明确了推进绿色发展、加强生态文明建设、实现美丽中国的伟大发展目标，建设“美丽中国”和“生态文明”被写入《中华人民共和国宪法》；指出了高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要推进绿色发展，促进人与自然和谐共生。在“绿水青山就是金山银山”“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”“良好的生态环境，是最普惠的民生福祉”“人与自然是生命共同体”“人类命运共同体”等理念的指引下，强化自然资源资产有偿使用制度改革，划定并严守生态保护红线，优化自然保护地体系，加大生态环境保护力度，加强森林资源保护监管，强化天然林保护修复，创新森林生态效益补偿制度，积极探索生态产品价值实现机制，谋求多元融合发展，以满足人类日益增长的多元化需求。然而，这一阶段提出的许多新理念、新举措在具体实践中存在不协调、不顺畅的问题，如在实行天然林保护与公益林管理并轨过程中就存在此类情况，有必要对其展开深入研究。

2 天然林保护与公益林管理并轨的底层逻辑

探尋底层逻辑是从事物自身出发找出解决问题路径的思维方法。实行天然林保护与公益林管理并轨是森林分类经营的内在要求，是财税制度改革的必然趋势，是完善森林资源保护管理体系的必然要求［11］。

2.1 森林的多功能与分类经营

森林具有多种功能，无论是天然林还是人工林都具有蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性和提供林产品等多种功能，森林的自然属性和空间位置共同决定着其主导功能的发挥。生物多样性是衡量森林质量的指标，生态区位重要性是判断森林所处空间位置的指标，生态状况脆弱性是判断森林生态系统稳定性的指标，景观吸引力是判断景观质量的指标，为人类生产生活提供木质和非木质林产品的潜力是判断森林直接经济效益的指标。根据这些指标，结合森林的基本功能，可综合确定森林的主导利用方向，将森林划分为公益林和商品林两大类，并实行相应的经营管理措施。《中华人民共和国森林法》明确规定，国家根据生态保护的需要，将森林生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林，未划定为公益林的林地和林地上的森林属于商品林；公益林的区划界定范围包括重要江河源头汇水区域，重要江河干流及支流两岸、饮用水水源地保护区，重要湿地和重要水库周围，森林和陆生野生动物类型的自然保护区，荒漠化和水土流失严重地区的防风固沙林基干林带，沿海防护林基干林带，未开发利用的原始林地区及需要划定的其他区域的林地和林地上的森林。由此可见，两类林划分未对森林起源作出明确要求，虽然未开发利用的天然林已划入公益林，但还有大量的天然林划为了商品林，这与“将所有天然林都保护起来”的要求不相适宜。因此，为实行天然林保护与公益林管理并轨，将天然林全部纳入公益林合并为生态林，森林分类经营从三元（天然林、公益林、商品林）调整为二元（生态林、商品林），统一政策兑现的资源基础数据是十分必要的。

2.2 财税制度改革与转移支付

公益林生产的生态产品为社会公共产品，具有外溢性，应由政府出资购买。《一九九二年经济体制改革要点》首次提出“建立森林生态效益补偿费制度”，实施森林生态效益补偿有了制度基础。然而，在天然林资源保护工程二期结束之后，实行天然林保护与公益林管理并轨无疑会增加森林生态效益补偿的面积规模和资金压力，其落地离不开雄厚的财力支持。“十三五”时期，财税制度改革的三大重点任务分别是预算管理体制改革、税收制度改革、中央与地方财政事权和支出责任划分改革；“十四五”时期，财税制度深化改革的六大重点任务之一是加强财政资源统筹，增强国家重大战略任务财力保障。改革后，财政支付实行自上而下的纵向转移、横向转移、纵向与横向转移相结合的支付模式，森林生态效益补偿目前采用自上而下的纵向转移支付模式。中央加强了财政资源的统筹力度，中央财政转移支付能力得到了大幅度提升，天然林保护与公益林管理并轨有了财力保障，将天然林保护补助和森林生态效益补偿从双轨制调整为单轨制，统一财政政策成为可能。

2.3 森林资源保护管理与完善林业生态体系

森林资源的保护管理分为4个层级：第1层级为初级层级，是基于森林的自然属性实行的基础保护管理，如森林防火、林业有害生物防治等；第2层级为中级层级，是基于森林的功能属性实行的森林分类经营，对生态公益林和商品林分类分级采取不同的经营管理措施；第3层级为高级层级，是基于地理纬度、地形地势、大气环流等的综合影响，在不同自然地带的具有典型性和保护价值的生态系统建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，并实行分类分区保护管理；第4层级为终级层级，是基于维护国家生态安全、遏制生态资源面积减少和功能退化，将生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格保护的自然保护地纳入生态保护红线进行管控。4个层级层层递进，科学合理构建了“森林—公益林—自然保护地—生态保护红线”的林业生态体系。然而，在森林资源保护管理执行层面，由于公益林和公益林之外的天然林分属不同的体系，在现实中很难真正实现统一管护。实行天然林保护与公益林管理并轨，将森林资源保护管理从双体系调整为单体系，统一管护体系十分必要。

3 天然林保护与公益林管理并轨面临的挑战与困难

实行天然林保护与公益林管理并轨可更加科学有效地实现对森林资源的保护和管理，但在具体实践中还面临一些挑战与困难。

3.1 相关法律法规尚待有效衔接

现行的《天然林保护修复制度方案》的相关要求尚未与《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《国家级公益林区划界定办法》《国家级公益林管理办法》等法律法规有效衔接，不利于并轨后续工作开展；且相关法律法规法条重森林资源的保护而轻森林生态环境、森林生态产品的合理开发利用，与以人民为中心的生态文明思想不相符。因此，相关法律法规尚待有效衔接。

3.2 生态林产权制度改革方向有待调整

生态林（天然林和人工公益林的统称）的主导功能是向人类提供良好的生态环境、优质的生态产品，其保护管理经营是全人类的公共事业，集中程度越高越好。然而，在集体林权制度改革之后，大量的生态林被分散到了一家一户，既不利于森林质量的提升，也不利于生态产品的有序开发、统一布局及价值规模化实现。因此，生态林的产权制度改革方向有待调整。

3.3 财税制度改革有待进一步深化

《一九九二年經济体制改革要点》提出“建立森林生态效益补偿费制度”，从此实施森林生态效益补偿有了制度基础。“十三五”和“十四五”时期的财税制度改革为天然林保护与公益林管理并轨提供了财力保障。然而，目前森林生态效益补偿采用自上而下的纵向转移支付模式，且实行分级负责制，中央财政压力大，地方造血功能弱［12-13］。因此，财税制度改革有待进一步深化。

3.4 相关技术标准有待整合修订

现行可指导生态林修复的技术标准文件有GB/T 15781—2015《森林抚育规程》、GB/T 15163—2018《封山沙育林技术规程》、LY/T 2028—2012《西南山地退化天然林恢复规定》、LY/T 2651—2016《退化森林生态系统恢复与重建技术规程》、LY/T 1690—2017《低效林改造技术规程》、LY/T 2832—2017《生态公益林多功能经营指南》、LY/T 3179—2020《退化防护林修复技术规程》等，目前有关部门还正在组织制定《天然林保护修复生态效益评估指南》（计划号20220776-T-432）。技术标准较多，相互之间存在交叉重复，使用时难以对照适用，有整合修订的必要。

3.5 生态产品价值实现机制有待进一步探索

生态产品是指人类依托自然生态环境，投入各类型生产要素而产出的符合相关认定标准的生产生活用品、生产生活环境及服务的总称，因其空间属性而派生出归属性，因自然环境的资源属性而具有基础价值，因其价值维护或提升需生产要素投入而产生附加值，因其功能的外溢性而具有普惠性。目前，生态产品由谁开发、由谁提供、提供给谁、采取何种模式提供、价值怎么测算、基础价值由谁所有、附加值怎么提高等许多问题还没有答案。针对生态产品的价值实现机制，虽然国家已出台了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，但在具体实施层面仍有进一步探索的必要。

4 天然林保护与公益林管理并轨深化策略

实行天然林保护与公益林管理并轨，森林分类经营从三元（天然林、公益林、商品林）调整为二元（生态林、商品林），生态效益补偿机制从双轨制（天然林保护补助和森林生态效益补偿）调整为单轨制（生态林生态效益补偿），森林资源保护管理要从双体系（天然林保护、公益林管理）调整为单体系（生态林保护），绝非简单的物理合并，而是深度的化学融合。在实现基础数据、财政政策、管护体系三者统一的同时，应统一名称，将并轨后的天然林和人工公益林统称为生态林；还应统一标准体系，包括生态林的分类分级保护标准、生态修复技术标准，以及与之相对应的可随时空变化的生态效益补偿标准、管护补助标准、生态修复补助标准等。

4.1 健全法律法规体系

实行天然林保护与公益林管理并轨，将所有的天然林都保护起来，不仅是一次林业经济体制改革，更是一次深刻的社会变革，涉及面广、人多，资金投入体量大，影响深远，必须有法律法规作为支撑保障。为此，需将《天然林保护修复制度方案》与现行的《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《国家级公益林区划界定办法》《国家级公益林管理办法》《林业改革发展资金管理办法》等法律法规有效衔接，结合新的发展阶段、发展环境、发展条件，本着天然林全面保护、人工公益林因区位而设，事权统一归国家，生态产业化、产业生态化，严格保护与科学利用相结合，分区分类分级差别化管控的原则，适时对其修订，形成完善的法律法规支撑体系。

4.2 调整生态林产权制度改革方向

基于生态林生命周期长，系统完整性、稳定性维护时间成本高，以及其主导功能具有社会公益性，建议村集体采取回收、置换等方式将分散在一家一户手中的生态林的林地使用权属转为集体，以便于统一管护、统一修复、规模化绿色经营，以利于生态产品集中有序开发和产品价值规模有效转化。

4.3 进一步深化财税制度改革

为配套生态林事权统一归国家、林地使用权属个人转为集体等改革，解决中央财政压力大等问题，全面深化经济体制改革势在必行。应进一步加大财税制度改革力度，设立相应的税种，让使用者付费、破坏者受罚、保护者得益；设立专项生态林生态补偿管护补助基金，加大税收调控力度，提升中央转移支付能力，真正实现跨流域、跨区域、跨行业转移支付；设立专项生态林生态保护修复基金，用于提升生态林质量和林区基础设施建设水平。

4.4 整合修订相关技术标准

根据生态林的主导利用方向，不管是人工林还是天然林，经过长期自然演替，最终都会达到自我恒续状态，即地带性顶级群落。制定保护修复技术标准的目的是科学指导人们在尊重自然、顺应自然的前提下，通过人工干预技术措施加速森林的正向演替进程。鉴于生态林最终都是要达到天然的恒续状态，且其发展演替本身就是一个动态漫长的过程，标准制定不应限制为了提高其质量而采取的短期会改变起源的生态修复措施。为更加科学地指导生态林的修复，建议整合现行相关的国标和行标，统一制定《生态林质量评价指标》《生态林恢复、修复与抚育技术规程》《生态林多功能经营指南》《生态林生态效益评估指南》等标准。

4.5 进一步探索生态产品价值实现机制

生态产品价值实现其实就是生态效益直接或间接转化为社会效益、经济效益，有多种方式，如最普惠的生态林生态补偿和管护补助，基于人类命运共同体理念申请相关国际环境基金的资金支持，开发生态林碳汇交易项目，以及在不影响森林生态系统完整性、稳定性的前提下，根据资源禀赋发展文旅产业、康养产业和生产绿色有机林副产品等，可因时空变化、双方主体不同而异。总体而言，生态产品价值实现必须坚持以人民为中心的价值导向，在森林资源得到合理保护的同时，应能巩固脱贫攻坚成果、助力乡村振兴，让人民对美好生活的向往得到不断满足。

5 结语

森林是陆地生态系统的主体，生态林是森林生态系统的主体。从中国森林分类经营的发展过程分析，生态林应按公益事业管理，需建立健全生态林法律法规体系、生态林补偿补助体系、生态林修复标准体系、生态林监测体系、生态林监管体系、生态产品价值实现机制。面对新形式新变局，要充分发挥生态林的多种功能，在努力提升生態林生态价值的同时开发数量更多、质量更优的生态产品，强化生态产品价值转化，为建设健康中国、美丽中国和中华民族永续发展厚植生态根脉。

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第一作者：赵书学（1978- ），女，硕士，正高级工程师，研究方向为林业调查规划。E-mail：214871064@qqcom

通信作者：王玉和（1984- ），女，硕士，工程师，研究方向为林业调查规划。E-mail：273091745@qqcom