关于对渔船租赁登记制度改革的几点思考

2023-05-12李阎华韩海斌姚宏伟

中国水产 2023年4期

文/李阎华韩海斌姚宏伟

闲置渔船租赁是一种常见的行为。由于渔船登记管理制度存在一定缺陷，导致渔船租赁登记无法实施，被租赁渔船“生产所在地渔业行政主管部门不好管、船籍港所在地渔船登记机关管不着”，不但严重扰乱了正常的渔业生产秩序，而且对渔业安全生产构成了重大隐患。本文根据《民法典》《立法法》和相关渔业法律法规，对渔船登记工作进行了一些思考，以期为完善渔船租赁登记制度提供一些思路。

一、渔船租赁现状

《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》第四条规定，渔业船舶是指从事渔业生产的船舶以及属于水产系统为渔业生产服务的船舶，包括捕捞船、养殖船、水产运销船、冷藏加工船、油船、供应船、渔业指导船、科研调查船、教学实习船、渔港工程船、拖轮、交通船、驳船、渔政船和渔监船等。本文所指租赁渔船的对象主要是捕捞渔船、运销船和养殖渔船这三类，而《捕捞许可管理规定》中又将渔获物运销船视为捕捞辅助船，其审批程序和指标来源等方面等同于捕捞渔船。在国家捕捞渔船指标“双控”政策下，部分地区捕捞渔船指标价格已超过2万元/kW，一艘渔船的价值从十几万至上百万不等。而养殖船的“双控指标”由各省批准发放，价值相对较低，根据2021年如东县养殖渔船转产资料显示，钢质养殖船的最高价格为0.25万元/kW。

近年来，受渔业资源衰退、人力成本增加、沿海连陆滩涂养殖趋于饱和等因素影响，一些船东将渔船出租给他人使用或者到外省市承包海域从事海水贝藻类养殖，这样既可避免渔船因闲置缺乏日常维护保养而加速腐蚀，又可通过出租渔船获得一定收益。但渔船租赁后，跨省跨海区生产、不按照核准作业类型进行作业，不按照规定履行进出港报告义务等现象屡见不鲜，又无法通过渔船租赁登记明确渔船所有者和经营者的权利与义务，导致渔船属地（渔船所有者）和承租人（经营者）所在地渔业行政主管部门都无法掌握渔船生产动态，渔船处于脱管失管状态，不但严重扰乱了正常的渔业生产秩序，而且对渔业安全生产构成了重大隐患。

被租赁渔船“生产所在地渔业行政主管部门不好管、船籍港所在地渔船登记机关管不着”。如果按照《中华人民共和国渔业法》（以下简称“《渔业法》”），对未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有的水域从事养殖生产的行为进行处理，则会出现“一管就死”的情形。为避免这部分渔船脱管失管、规避安全生产监管责任，船籍港所在地渔业行政主管部门只能以养殖船跨区生产违反本省地方性法规和规章为由，向跨区作业的养殖渔船发放限期回港通知书或者禁止离港令，并定期派工作人员到渔船营运地开展安全检查和行政执法工作。这种做法既不符合行政执法的相关规定，又无法从根本上解决这一问题。

二、存在问题

（一）渔船审批和监督管理存在法律障碍

1.渔业立法缺乏系统性

目前，渔业法律法规中关于渔船证书的发放都建立在取得渔船所有权的基础上。对于不同类型渔船，需要办理的证书和许可证照也不尽相同。

捕捞渔船和捕捞辅助船办理渔船登记后，应当取得渔业捕捞许可证后方可从事生产活动，且应当按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行作业。《渔业法》第二十三条第三款规定，“捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，不得涂改、伪造、变造”。第四十三条规定，“涂改、买卖、出租或者以其他形式转让捕捞许可证的，没收违法所得，吊销捕捞许可证，可以并处一万元以下的罚款；伪造、变造、买卖捕捞许可证，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。渔业立法的角度存在片面性，仅对一类渔船某一业务进行规定，如《渔业法》和《渔业捕捞许可管理规定》仅对捕捞渔船（捕捞辅助船）的许可证照审批进行了规定。

水域滩涂养殖证既是养殖船控制指标审批和检验发证以及渔船登记的基础，又是生产者使用水域、滩涂从事养殖生产活动的合法凭证，同时也是水域滩涂养殖权人享受国家水产养殖扶持政策的依据。虽然《中华人民共和国渔业船舶登记办法》（以下简称“《渔业船舶登记办法》”）规定了“船名核准、所有权国籍登记”必须提供水域滩涂养殖证，但《渔业船舶登记办法》却没有将水域滩涂养殖证作为国籍证书换发业务的一个必要材料，加上各地通过“招拍挂”方式，对外转让海域滩涂养殖使用权后，又不依法向生产者核发水域滩涂养殖证，造成无证养殖情况较为突出。水域滩涂养殖证由县级以上地方人民政府依照《水域滩涂养殖发证登记办法》核发，仅对养殖登记发证行为进行了规范。

《渔业船舶登记办法》仅对船名核准、所有权国籍登记等常规登记业务进行规定。关于渔船租赁登记，仅对光船（不配备船员的船舶）租赁登记行为进行了规定（租赁捕捞渔船和捕捞辅助船的，提交出租人所在地渔业行政主管部门出具的捕捞许可证注销证明、承租人所在地渔业行政主管部门同意租赁渔业船舶的证明文件；租赁远洋渔业船舶或跨省租赁渔业船舶的，还应当经出租人和承租人双方所在地省级人民政府渔业行政主管部门同意后报农业农村部批准），但是渔业法律法规没有对渔船租赁后捕捞许可证和养殖证如何处理进行规定。

2.渔船审批和登记管理存在“缺位”情况

在捕捞渔船上，现行的渔业法律法规对于捕捞许可证的申请人资格和捕捞许可的核发进行了严格限制。捕捞渔船和捕捞辅助船指标已全部纳入国家渔船管理信息系统（双控），购置国内海洋捕捞渔船的船网工具指标随船转移，《渔业法》第二十四条规定，具备下列条件的，方可发给捕捞许可证：（一）有渔业船舶检验证书；（二）有渔业船舶登记证书；（三）符合国务院渔业行政主管部门规定的其他条件。《渔业捕捞许可管理规定》第二十七条规定，渔业捕捞许可证的申请人应当是船舶所有人。《渔业法》第二十三条第三款规定捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，不得涂改、伪造、变造。因此，通过租赁方式是不可以取得捕捞权的。这种“缺位”情况使得捕捞渔船和捕捞辅助船的租赁行为无法合法化，无法及时投入渔业生产，租赁行为停滞也造成了一定的资源浪费。此外，手续不明等问题，使得租赁行为发生后的安全生产责任追究无法落实到位，捕捞秩序被破坏，风险隐患明显增加。

在养殖渔船上，养殖船控制指标则是由各省自行确定总量控制指标并下达，各地的养殖控制总指标又是根据渔业养殖规划的面积进行核定，各省之间无法掌握和共享养殖证总指标占用情况，因而无法实现水域滩涂养殖与养殖船的动态关联。江苏省率先制定养殖船和控制指标的“双控”规定，《江苏省渔业港口和渔业船舶管理条例》第二十八条第一款规定“养殖渔业船舶和海洋渔获物运销船实行总量控制指标制度”。第二款规定“江苏省人民政府渔业行政主管部门负责制定江苏省养殖渔业船舶和海洋渔获物运销船总量控制指标。设区的市、县（市）人民政府渔业行政主管部门在江苏省养殖渔业船舶和海洋渔获物运销船总量控制指标内核定养殖渔业船舶和海洋渔获物运销船控制指标。”目前，江苏省参照养殖渔船柴油补贴政策标准“1ha对应渔船功率1.4kW”进行核定。

（二）《渔业法》和《中华人民共和国海域使用管理法》存在法律冲突

《中华人民共和国民法典》第三百二十八条规定，依法取得的海域使用权受法律保护；第三百二十九条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。按照政府部门的工作职责，海域使用权（不动产权证书）由自然资源部门依照《中华人民共和国海域使用管理法》核发，水域滩涂养殖证由农业农村部门依照《渔业法》核发，但是同一宗海域上不可以设定两个内容相同的用益物权。捕捞许可证是赋予捕捞权，水域滩涂养殖证是赋予渔船养殖权。当养殖船脱离养殖证后，对养殖船的管理就失去了重要抓手，导致养殖船跨地区生产、违法捕捞或者从事其他非渔业生产作业的行为不能得到有效监管。捕捞渔船和捕捞辅助船尚无此类问题，暂时不受影响。

三、几点建议

建议国家层面加强法律法规理论和实务研究，系统梳理涉渔法律法规，通过顶层设计健全渔船登记、捕捞、养殖法律制度体系，破解制约渔业经济运行的制度壁垒，使民商法与渔业法律法规的规定相衔接，维护正常渔业生产秩序，保护渔业从业者合法权益，更好地落实渔业安全生产责任，推动渔业经济健康有序发展。

（一）系统立法，打通制约捕捞权和养殖权流转的法律瓶颈

对于捕捞渔船而言，难度相对较小。《渔业捕捞许可管理规定》第十四条规定，购置国内海洋捕捞渔船的船网工具指标随船转移。建议在合理范围内，将此条修改为“购置或者租赁国内海洋捕捞渔船的船网工具指标随船转移”。同时，《渔业法》《渔业船舶登记办法》中相关条款可进行相应修订。

对于养殖渔船而言，凡规划用于养殖用海的海域，建议不再由自然资源部门单独颁发海域不动产权证书，改由农业农村部门和自然资源部门联合核发水域滩涂养殖证，便于从源头理顺养殖船审批和登记的法律关系。当养殖证和养殖船进行关联后，养殖船在其使用年限内始终对应着合法有效的养殖证（区域），水域滩涂所在地农业行政主管部门就可以将养殖船纳入海洋渔业安全生产管理体系，解决当前“不好管和管不着”这一难题。

（二）完善渔船许可和登记制度

1.畅通捕捞和养殖两权的流转通道

根据物权占有的理论，根据租赁合同，承租人在租期内占有船舶所有人交付的渔船属于依法有权占有渔船，承租人应当具有取得捕捞权或者养殖权的权利，即租售同权，类似于租房开办企业。两权分离后用益物权有两种实现方式：自物权（所有权）——转让——受让人承受，所有权转移受让人取得所有权；他物权（用益物权）——出租——原物权人注销原许可，承租人申请取得用益物权。

渔船两权分离后，渔船交易则依靠市场进行调节，或将出现“哪里资源好渔船就往哪里跑”的情况。针对可能出现的这种情况，建议加强制度建设和渔业资源的增殖保护。一是设定许可捕捞区域与种质资源保护区（禁止捕捞区域），许可捕捞区域内实行渔船总量控制，维护渔区生产秩序与稳定；二是执行好最小网目尺寸制度，严格幼鱼比例抽查；三是实行限额捕捞（渔捞日志填写、渔获物定点上岸制度）。

2.制定全国统一的养殖船指标审批标准

一是实现养殖总指标的总量控制。目前，捕捞渔船和捕捞辅助船的指标已全部纳入国家渔船管理信息系统，养殖船控制指标则也应当由国家统一核定，依附于养殖船，明确养殖船必须在养殖证载明的范围内从事辅助性生产作业，跨区生产作业将承担相应的法律后果。

二是建立养殖证与养殖船业务关联工作机制。养殖船办理渔船登记后仅拥有航行权，如果需要从事养殖生产则必须在核准的水域滩涂养殖范围内。养殖船在使用年限内始终对应合法有效的养殖区域，并纳入水域滩涂所在地进行管理。如果不在原养殖区域生产，应当根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第九条规定，重新办理发证登记，与养殖船证书的办理形成闭环。如果不办理变更登记或者养殖证失效，养殖渔船则成为“两证不齐”渔船，会被列为重点监管对象。

3.完善和细化渔船登记制度

一是明确各类登记业务的受理条件，即渔业船舶所有权人和经营人（受让人和承租人）应具备的相应资质要求。例如，享受过国家捕捞渔船减船转产、养殖船减船转产的申请人，不得租赁渔船从事捕捞或者养殖生产。未经出租人（渔业船舶所有人）同意，不可以将渔船转租给第三人。

二是明确承租人（经营者）的权利与义务，提醒签订劳动合同，明晰渔船租赁中的保证合同条款、租赁期满后船舶证书注销以及违约责任，督促为船员办理社会保险和意外伤害保险，预防劳资纠纷。

三是明确租赁登记业务的材料清单，将渔船租赁合同作为取得渔业船舶所有权的证明文件，且合同关于租赁部分的内容应当符合《中华人民共和国安全生产法》《江苏省安全生产条例》《辽宁省安全生产条例》和《山东省安全生产条例》等地方性法规的相关规定。

（三）优化渔船审批服务

建议国家和地方根据“放管服”改革的统一部署，区分不同业务类型设定渔船登记业务办理权限。对于养殖证信息变更业务、国籍证书换发、补发业务等一般信息变更业务，建议由渔船营运所在地根据“跨省通办”实现全国通办；对于渔船指标申请和变更船舶共有人、变更所有权取得国籍登记、注销所有权国籍登记等四项重要业务，必须由船籍港登记机关办理，更好地执行以港管船制度。