经济新常态下高校绩效审计的必然性及内容体系的探讨

冯 杰

（天津职业大学，天津 300410）

国家财政投入是高校经费的重要来源，随着经济新常态的到来，国家对高校的投入力度将受到影响，但是高校的经费支出仍然不断增加，经费使用中的问题层出不穷，高校管理面临的风险越来越大。高校的内部审计必须及时调整工作方向，关注经费的使用效益、防控经费使用风险、加强对学校的经济管理和监督，真正发挥内部审计的增值作用。因此，高校开展绩效审计已然具有必要性和紧迫性。

一、经济发展新常态下高校开展绩效审计的必要性

（一）经济新常态的特征

经济发展“新常态”是以习近平为总书记的党中央对当前我国经济形势所做的重要判断，即我国经济发展进入了增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的三期叠加期。要弄清楚新常态对高校的影响，首先要明白三期叠加的意思，第一，增长速度由高速增长转向中高速增长；第二，结构调整从不合理转向优化；第三，从总量宽松和粗放刺激到总量稳定和结构优化。［1］

（二）新常态对高校经济及内部审计的影响

1.对高校经济的影响

教育服务于经济，教育要适应经济发展的要求。而高校是教育的细胞，我国经济发展进入新常态，高校的“新常态”是教育“新常态”的基础，这就要求高校的各项管理机制积极主动地做出改变，适应经济发展的“新常态”。

一直以来，我国经济保持高速增长，但基本是依靠资源消耗、规模化发展，没有重视速度与质量、速度与效益的协调发展。在这种大的经济背景下，近年来国家对高校的投入大幅增加，高校不断扩招，大搞新建、扩建，办学规模日益扩大，只注重规模的扩张，忽视了对投入资金使用效率的关注，以致许多高校背负了巨额贷款，高校在经济方面存在的问题比比皆是，令人触目惊心。

经济增长速度减缓，但增长质量提高，这是经济新常态最为明显的特征。一方面，高校的发展主要依靠国家财政支持，经济发展速度放缓，国家对教育经费的投入增速也会放缓，而高校的经费需求却没有减少，因此，高校必须开源节流，杜绝浪费；另一方面，经济发展速度放缓，对高校的自主创收能力也会产生影响，高校必须更加注重资金使用的效益和效果。

2.对高校内部审计的影响

高校经费的来源主要是国家财政拨款，但随着高校办学规模的日益扩大，单纯依靠国家的财政拨款已经难以满足高校经费开支需求，因此高校开始采取多种融资手段，多渠道筹措资金，逐步形成现在的多元化、多渠道的经费筹措机制，主要包括财政拨款、学费、住宿费、院校创收、社会捐赠等。这些经费，一方面满足了学校发展所需要的资金，另一方面，高校经费管理和使用的问题层出不穷，给高校的经费管理带来了挑战。随着经济发展进入新常态，国家财政收入增幅处于下降趋势，这种情况会越来越突出。因此，如何合理有效地使用教育资金，对高校的审计工作提出了新的要求。新常态下，审计环境发生了变化，审计职能、审计目标、审计内容、审计方法等都出现了变化，如何完善高校审计制度，监督评价教育资金的使用和管理情况，成为高校审计必须面临的课题。

（三）高校开展绩效审计的必要性

1.减小高校资金运行风险，规范内部资金管理

目前，高校经济活动日益复杂，经费虽然实现来源多样化，筹集渠道多元化，但仍然不能完全满足其巨大的资金投入需求。学校虽然通过多种途径自主创收，但收入来源也非常有限，因此，许多高校都陷入了贷款的泥潭，这无疑加大高校资金运行的风险，传统的财务收支审计已经不能满足日常管理的需要，高校必须开展绩效审计，加强内部风险管理，为高校抵御资金运行风险提供保障，完善资金的运营管理机制，规范内部资金管理，实现高校科学发展。

2.提高教育资金使用效益，杜绝浪费

虽然经费不足，但是一些高校仍然不断加大贷款力度、投资力度，盲目购置，搞形象工程，结果造成大量仪器设备长期闲置，基建工程设计缺乏长远性，专项经费使用不规范，这些都暴露了高校资金使用方面的问题，而这些问题恰恰是审计应该关注的重点。要解决这些问题，既要开源节流，减少损失，也要优化资金使用效益，实现资金使用效益的最大化。通过开展绩效审计，对资金使用的全过程进行事前、事中、事后的监督评价，从而提高资金的使用效益。

3.提高办学水平，促进绩效提升

绩效审计不同于财务收支审计，是以财务收支审计的真实性、合法性审计为基础，评价资金使用，尤其是重点领域、重要业务和重大事项资金使用的经济性、效率性和效果性，发现资金使用过程中的突出问题，促进资金科学管理，进而提高学校的办学水平和管理绩效，促进学校持续健康发展。［2］

二、高校绩效审计的定义、内涵和特征

（一）高校绩效审计的定义、内涵

截至目前，绩效审计虽然没有统一的定义，但是所有定义的基本内容是一致的，即经济性、效率性、效果性。基于此，本文将高校绩效审计定义为：学校根据相关法律法规，采用审计程序和审计方法，审查和评价资源使用和经济活动的经济性、效率性、效果性。

高校绩效审计的内涵，即经济性、效率性、效果性，可以概括为“3E”审计。具体来说，包括以下三点：一是审计评价学校各项管理活动、经费使用的经济性；二是审计评价学校人力、物力、财力等资源的利用效率；三是审计评价学校管理目标的实现程度，实际效果以及与预期的差异。［3］

（二）高校绩效审计的特征

绩效审计以财务收支审计为基础，但又不同于财务收支审计，它关注的重点是经济性、效率性、效果性，是被审计对象的服务职能和管理的有效性。具体来说，绩效审计的特点主要包括以下几方面。

1.审计范围全覆盖

绩效审计相比财务收支审计，审计监督范围逐步扩大，一方面，不仅仅涉及学校直接经济活动资金支出的领域，如物资设备采购、基本建设、维修改造等，凡是与学校经济活动有关的领域，如教学、科研、行政管理等，也需要对其成效进行评价，审计监督由单纯的真实性、合法性为主，转向同时注重效率性和效果性。另一方面，监督范围在广度和深度上全覆盖，顺着资金流向，资金流向哪里就审到哪里，经济活动涉及的方方面面都要审计。

2.审计评价的模糊性

财务收支审计的评价对象具体、针对性强，就是针对经费支出使用是否合法、合规、真实有效，而绩效审计更加关注的是学校服务职能和管理效能，这本身就是比较笼统的一个概念。特别是高校的主要目标是培养人才，而人才的定义更模糊。经济新常态下，注重产业结构优化升级，必然对人才有了新的要求，高校培养出的人才能否适应社会需要，这也是绩效审计评价的内容之一。

3.审计评价的广泛性

绩效审计不仅仅停留在财务审计，它检查学校的教学、科研、后勤、校办企业等几乎所有部门与经济实体的管理活动，全程监督和评价其资源利用情况。而且，高校管理活动的多元化，带来了资金管理的复杂性以及对这些资金进行会计核算的复杂性，这些都决定了高校绩效审计评价的广泛性。

4.审计方法的灵活性

传统的财务审计，主要是采用查阅账目和资料、重新计算等审计方法，而绩效审计的方法更为灵活，除了可以采取和财务收支审计一样的方法外，还可以采取集体讨论、外部调查、重新执行、分步调查、流程图、调查问卷、结构化访谈等方法来实现对被审计部门的综合了解。

5.审计结果的多角度性

绩效审计的结果应该直接反映被审计部门的经济运行效率，提出切实可行的审计意见及建议，帮助学校实现管理目标。对审计结果的分析评价可以从多个角度展开，不必拘泥于某一具体的形式，可以是定性描述和定量描述相结合，也可以是体现被审计对象的特征的其他形式。

三、高校绩效审计的内容体系

（一）绩效审计的主要目标

绩效审计的主要目标是对被审计对象的经济性、效率性和效果性进行审计评价。但是，高校不同于企业，它的经费来源主要是财政拨款，而且不以营利为目的，所以高校绩效审计的目标不完全等同于企业，它通过对高校资源使用和管理效能进行考核评价，以确定资源的支出使用是否合理有效、高校的经营管理是否有效运转、能否满足国家对教育工作发展目标的要求等。基于此，高校绩效审计的目标主要包括以下几方面。

1.在各类资源的投入和使用方面，评价其来源真实性、合法性和有效性；是否能经济有效地管理和使用各种资源，各类资源是否物尽其用，是否存在超预算和铺张浪费的现象等。

2.在学校管理方面，机构设置是否科学合理，职责分工是否明确；管理方式是否先进、有效；各种管理活动、项目的运行是否有效，能否为管理层的决策提供依据等。

3.在效果方面，学校是否根据社会需要，培养了高素质人才；各部门的工作质量和效率是否得到提高，完成情况是否达到预期水平；师资水平和人力资源管理的效果是否达到要求等。

（二）绩效审计的内容体系

根据高校绩效审计的目标，绩效审计内容主要涉及几大方面，包括经费、校办经营实体、技术和人力资源等无形资源、其他方面等，审计评价主要着眼于经济性、效率性、效果性三个方面，挖掘高校资源的使用潜力，力争实现资源的合理配置和有效利用。［4］

本文在分析高校绩效审计内容的基础上，构建了绩效审计的评价指标体系。

1.绩效审计的主要内容［5］

（1）经费方面

经费是高校绩效审计的重点内容，主要涉及高校的基建投资、固定资产投资、维修改造投资、教学经费、科研经费、行政管理费用、学校的自主创收、银行贷款、各类专项资金、各种捐款等，对这些经费的绩效审计主要关注这些资金的取得是否合法、合规；是否建立了专门的管理控制制度，财务核算体系是否科学规范；各类经费的使用效率如何，投入与产出是否匹配合理；经费的使用是否存在铺张浪费的情况；经费的实际执行情况是否有偏差，实际成果与预期效果是否存在差异等。

（2）校办经营实体方面

为增加收入，高校纷纷发挥自身优势，创办了各类校办产业实体、后勤实体，这在短期内增加了学校的收入来源，但其经营管理却成了容易出现管理漏洞的重灾区，因此，高校也必须对校办经营实体进行审计监督。主要审查经营实体的管理模式是否适应学校的发展，是否有利于实现学校发展的总目标；经营管理模式的合法性及合规性，是否符合学校的总体利益；经营实体的管理制度是否健全，是否有效地贯彻执行；经营实体的投入与产出是否匹配；经营实体的资产是否保值增值等。

（3）技术资源方面

技术资源属于学校的无形资产，随着学校加大科研投入，开展校企合作，技术类资源越来越占据学校发展的重要位置，给学校带来了持续竞争优势。技术类资源的绩效审计主要是对高校自主研发与合作引进的技术资源的管理与利用进行评审，着眼于技术资源研究投入的合理性和经费使用的规范性；研究的投入与产出是否合理；研发成果是否统一管理；技术成果转化的形式、程序是否符合相关要求，转化效果如何；对外技术合作的利益分配是否合理，是否有损学校利益等。

（4）人力资源方面

人力资源也属于学校的无形资源，对学校的发展至关重要，高校的最终目标是要培养符合社会需要的人才。高校的人力资源可以简单划分为教师和学生。对教师的绩效评审主要关注教师的教学和科研能力两个方面，可考查教师申请的科研经费总额、科研课题的级别和数量、科研成果的获奖情况等。对学生重点关注培养的投入与产出情况，即投入是否合理、输出的数量质量如何、学生就业情况等。

（5）其他方面

前述提到的是高校绩效审计重点关注的领域，还有一些方面也不能忽视。例如，学校的图书资源，主要关注图书的存量是否合理，图书的人均投入是否合理，利用效率和效果如何等；另外，还要关注学校的设备资源的日常使用和管理情况是否存在设备的大量闲置，设备的利用效率如何等。

2.绩效审计的主要评价指标［6］

针对上述高校绩效审计的主要内容，设定一些关键的评价指标进行定量和定性分析，能够更加具体明确、更有针对性地反映出这些关键方面存在的问题，为审计人员的分析评价提供实质性的依据。评价指标的构建涉及三个方面，即经济性、效率性和效果性。

（1）经济性指标

经济性是指如何在确保质量的前提下，减少资源的消耗，节约资源使用成本，即资源的购置、应用是否经济、合理。经济性指标主要涉及以下几方面。

一是资金来源结构性指标：①资金来源构成比例，即各项资金占资金总量的比重；②资金的自给率；③资金的到位率和时效性；④各项资金的增长率。

二是资金使用结构性指标：①资金使用的构成比例，即各项资金支出占学校总支出的比重；②资金支出使用的合理性指标和合规性指标；③预算执行偏差指标等。

（2）效率性指标

效率性是指在取得同等结果的前提下如何实现资源的最大化利用，考查的是投入与产出的对比关系。对高校来说，效率性就是衡量学校投入与产出是否最优以及学校资源利用效率高低。效率性指标主要涉及以下几方面。

一是办学基础条件指标：①硬件基础实施利用率，如教学设施的利用率、教室的利用率、仪器设备的利用率等；②软件基础设施的利用率，如各类图书资源的借阅量、教学平台的使用情况等。

二是生均经费指标：①各项生均经费，如公用经费和专项经费；②生均资产，如生均教室、设备、图书资源等。

三是师资利用率指标：①人均师资科研经费；②师资人员构成情况，如师资人员所占比重、学历和职称构成情况；③管理人员的构成情况，如管理人员所占比重、学历和职称构成情况；④教师和学生的比例；⑤与教学水平相关的指标，如教师的授课情况等。

（3）效果性指标

效果性是指目标的完成程度，即实际成果与预期效果之间的差异。对高校而言，主要是指学校取得的成果即“学生”的质量是否能够达到预期的目标，是否得到社会的认可。效率性指标主要涉及以下几方面。

一是科研能力指标：①科研成果的数量；②科研成果的获奖情况；③科研成果的转化情况等。

二是学生就业指标：①毕业学生的数量；②毕业学生一次性就业率；③学生自主创业率。

三是社会满意度指标：①社会认可度，如招生率等；②社会荣誉，如学生获得的奖励等；③用人单位的满意度等。

上述指标是为高校绩效审计设计的一般指标，在实际实施绩效审计时，需要根据具体审计业务的重点调整一般指标，设计更具有针对性的指标。

3.绩效审计的基本路线和业务流程

绩效审计要达到预期的目标，就必须沿着资金的流向实现全过程的监控，即绩效审计遵循事前评估——事中监控——事后考核这样一个基本路线展开，具体的业务流程如图1所示。

图1 绩效审计的业务流程

（1）事前评估：制定审计计划；初步调查了解项目情况；制定审计方案。

（2）事中监控：收集整理相关资料，深入了解；实施审计方案；收集、整理、分析和评价审计证据；进行“3E”评价。

（3）事后考核：根据结果，分析偏差，挖掘原因；提出改进措施；出具审计报告、管理建议书等结果性文件。

四、结语

总之，经济新常态对高校经济和内部审计产生了重大影响，高校开展绩效审计具有必要性和紧迫性。通过开展绩效审计，对学校的资源利用进行监督和评价，加强过程管控，帮助学校管理层更好地寻找管理漏洞，减少资源使用中的浪费和损失，从而促进资源管理，提高资金使用效率和使用质量，实现学校资源的合理配置。同时，开展绩效审计，实现高校审计工作由原来的查错防弊向促进绩效提升转变，提高了内部审计的质量。