美国承诺型成年学习者援助项目的经验及启示

○张佳慧 曾佑来

一、美国承诺型成年学习者援助项目的背景

2016 年，美国高等教育行政人员协会（State Higher Education Executive Officers Association）与各州合作，探索并建立针对25 岁以上成年学生的“承诺型”援助项目（Adult Promise Project），承诺为符合条件的学生支付学杂费，2017 年正式实施。承诺援助项目旨在解决三个问题，一是让25 岁以上的成年人重新进入高等教育学校，二是提高高等教育的整体效能，三是提高成年学习者参与援助项目的积极性。虽然美国的成年学习者与传统学生参与项目的积极性差距仍然存在，但依然是各州实现各自教育目标和教育成就的关键群体。传统学生指居住在校园里，经济上依赖他人的学生。美国成年学习者主要指非传统学生，许多国家的高等教育机构将非传统学生视为没有代表性的群体，特别是入学时年龄在25 岁以上且不是直接来自中学的学生群体，包括少数族裔、年长者和移民、全日制工作者、有特殊需求者以及需要承担照料父母、子女等的责任者。自成年学习者援助项目实施，传统学生与成年学习者之间的差距逐渐缩小，承诺项目发展的势头逐渐增强［1］。据统计，在承诺项目实施期间，43 个州有200 所大学参与［2］；田纳西州在全州范围内实施承诺项目，承诺项目的运行与本州实际情况相贴合。在Lumina 基金会的大力支持下，国家高等教育行政人员协会与印第安纳州、缅因州、明尼苏达州、俄克拉荷马州和华盛顿州等联合开发和设立实施试点，提升各州成年学生的入学率和保留率。国家财政拨款、各州参与标准的合理设置、金融资金的支持以及成年学生的支持等共同推动了成年学习者项目的成立与实施；各部分参与环节透明度高，资金分配明确，这促使学生根据高校入学要求、结合自身需求选择高校的积极性进一步提升，是国家高等教育行政人员协会（State Higher Education Executive Officers Association）、Lumina 基金会、所实施的各个州等地区、机构等共同取得的效果。

承诺型成年学习者援助项目（Adult Promise Project）对各利益相关者有不同的含义，通常是免费大学的同义词。美国国家高等教育行政人员协会就此（State Higher Education Executive Officers Association）从三个方面对其定义［3］：（1）推广一个简单的、透明的告知成人学习者是可以负担得起的高等教育；（2）针对成年学习者做出经济承诺的教育，利用所有可获得的援助，承诺提供所需的学杂费；（3）为成年学习者的独特性需求提供量身定制的教育，并帮助他们在高等教育中获得成功。据此，各州围绕以上原则落实、推进。上大学的费用不仅是可以负担得起的，甚至还可以是免费的，充分调动了成年学习者的积极性。随着人口结构、生存环境的变化，终身教育的思想已成为诸多国家教育改革与发展的指导方针。本研究尝试从美国承诺型成年学习者援助项目中汲取有利于我国终身教育发展的经验，以制定切合实际国情的终身教育发展策略。

二、美国承诺型成年学习者援助项目的经验

成年学习者与传统学生不同，独自承担工作、抚养孩子、赡养老人等产生的费用［4］，也存在未偿还债务的可能性，如先前就读学校助学贷款的偿还问题等。成年学习者虽面临的诸多问题，但各州政府的一些福利政策支持了援助项目的发展，包括补充营养援助项目（Supplemental Nutrition Assistance Program）基金或贫困家庭临时援助（Temporary Assistance for Needy Families）基金，借助基金能够解决成年学习援助项目（Adult Promise Project）参与者的入学和生活开销等费用，既减轻了成年学习者的经济负担，也为成年学习者再次进入高等教育学校提供了重要的经济支持。通过以下三个原则判断为符合承诺型成年学习者援助项目：（1）以提高高等教育成绩为中心目标的教育；（2）经济援助资金高于现有联邦和州所提供的资金；（3）入学资格更具有包容性，同时关注联邦和州划定的特殊城市及地区外的学生。43 个州政府结合各自实际教育情况实施了200 个大学承诺项目［5］，参与高校范围包括社区、城市、全州，我们从中受益匪浅。

（一）扫除继续接受教育的障碍

在继续接受教育方面，成年学习者存在诸多不便，各州政府部门采取积极的措施帮助扫除接受教育的障碍。例如，在夏威夷州的项目中（Hawai’i’s Promise）［6］，对已提交联邦受教育者免费援助申请（Free Application for Federal Student Aid）的学生提供就读高校所需的书籍、个人日常生活用品以及交通补贴，并给予学业成绩优异的学生奖学金。与此同时，为了扫除高等教育主要“成本”障碍，美国的人类服务部（DHS）和社区学院合作，充分利用彼此的资源和优势，给予在夏威夷州社区学院攻读大学的成年学习者日常的生活费用；对有特殊需求的学生提供儿童保育服务以及其他紧急的服务。首先，提供校园托儿服务。学生上课时为学生提供托儿服务，按学生现阶段经济情况结合市场浮动收费标准收费，经济情况困难的学生可免费享受服务；其次，将教科书零成本的想法落实，即免费给学生提供学习材料；最后，提供私人奖学金，来自企业和基金会的赠款和奖励。这些措施的落实解决了成年学习者继续接受教育的主要障碍，减轻了成年学习者的经济负担，值得我们借鉴。

（二）尽可能保证公平的措施

成年学习者的群体主要为非传统学生，入学年龄在25 岁以上且不是直接来自中学的学生群体，包括少数族裔、年长者、移民以及全日制工作者、有特殊需求者以及需要承担照料责任者或更年长的学习群体［7］。成员具有多样性的特点，应制定针对性措施尽可能地保证公平。例如，俄勒冈州的项目（The Oregon Promise），针对高中毕业进入社区大学的学生，实施学费减免的“最后一美元”经济援助项目（为所有学生提供至少1000 美元的费用支持，同时帮助学生支付学费外的生活费）：对于全日制的学生，按所获学分比例分配发放奖学金；对于非传统学生，进行相应的影响评估，尤其在启动援助之前，分析对低收入学生和有色人种学生的影响，以便政策制定者制定预案快速解决不公平因素。政策制定成员来自政府部门、学校和协调机构，通过立法来激发大规模公众关注、宣传、推进援助项目，推动成年学习者尽可能到学校中接受教育，通过整合社会、政府福利基金等力量支持学生学业发展，例如提供紧急援助服务解决低收入学生当前面临的问题。

（三）以需求为驱动的教育模式

教育机构从传统的提供基础模式转变为需求驱动模式，将新的学习与先前学习相联系，在原有学习基础上，设计出更灵活的、以学习者为中心的教育模式，以此满足学生不同的学习需求。在非传统学生多样化的背景下，包括不同的专业、个人计划、学习风格、生活经验，呈现出更具灵活性的授课场所、进度安排和时间规划，极大满足学习者对于时间方面的学习需求。例如，学习者可以通过空闲时间段学习、夜间课程或周末学习，将各时间段的学习结合在一起，获得所需的知识，提升自身的能力，同时减轻学习者的时间压力和经济负担压力。在短期课程学习和模块学习下的学习途径也发生了变化，要求教育机构在学生参与学习内容的过程中总结方法和适当评估。这就需要结合本国实际情况，以本土知识内容的形式和去殖民化的课程，因地制宜地教学，满足他们对于学习中的不同需求。

（四）转换学分互认的制度

学生的学分累积和转换制度使得学习者能够在课程之间、机构之间、职业与高等教育之间转换。因此，学生在课程上或机构中获得的学分能够在其他机构得到承认，从而学生先前取得的进步得到认可。在机构层面，对非正规与非正式学习的认证、对先前学习的承认等制度化处理，但即使在一国之内，也存在一致性偏差，使得机构间和国家间的不同实践进行比较评估存在挑战性。因此，有必要实施质量保障措施，监督和管理学分互认的认证系统和工具使用，保证课程符合教育机构和国家标准，在学分互认的质量保证机构中确保学习者的进步得到承认。

（五）覆盖面广泛

应用范围相对广泛，同时明确定义出援助项目（Adult Promise Project）的组成部分，便于了解援助项目的需求，从而采取相应措施落实。美国承诺型成年学习者援助项目的实施为各年龄段的成年人提供继续进入高等教育学校学习的机会；包容性强，容易接受，推广起来也很方便，给低收入成年学习者进入高校学习提供了很多支持［8］；有学术能力、有入学意愿的成年学习者重点受到资助；灵活性的入学机会，服务于更多的成年学习者。美国承诺型成年学习者援助项目（Adult Promise Project）可以成为一个引导框架，学生在学校中达到一定学业水平获得相应奖励，以支持成年学习者继续接受并完成高等教育。例如，侧重于低收入家庭的学生，学生学习专业课程后达到最低平均绩点GPA，给予午餐费补贴或提供免费午餐，对大学入学产生积极影响［9］。收入水平不同的成年学习者均会受到资助；课程内容方面与现代课程一样，覆盖的学生面更广，这促使在职学生转为全日制在校学习。为了帮助更多的弱势群体继续接受教育，各州再次关注成年学习者高等教育的负担，极大调动他们入学的积极性。这些举措对于我国的终身教育发展提供了经验。

三、对我国终身教育发展的启示

任何项目开展过程中会面临一定的挑战，各国教育发展都会面临一些问题，有共性也有差异性。对美国承诺型成年学习者援助项目在各州的具体落实情况进行分析后，我国的终身教育有望从美国承诺型成年学习者援助项目中汲取经验，以促进中国终身教育发展。

（一）加强国家层面的终身教育立法

美国承诺型成年学习者援助项目属于单行立法模式，成年学习者代表为非传统学生，他们年龄在25—49 岁，该阶段人群重新进入大学，国家进行单独立法后推广到各州，自上而下实施，各州也明确将援助项目落实并围绕着一个核心“给予经济援助”的承诺开展，吸引了因费用问题无法入学的成年学习者，又强力解决了成年学习者入学的费用问题。就中国的终身教育而言，在国家一级的终身教育立法尚未列入议程，需要国家具体来制定终身教育的法律并进行财政干预强制实施，借鉴美国承诺型成年学习者援助项目的单行立法模式，对终身教育单行立法。目前，我国已经制定并公布实施的教育单行法律有五部：《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》。这些单项立法，基本上是根据教育的具体类型分别制定的。从地方立法实践来看，进入21 世纪以来，我国终身学习地方立法日趋活跃［10］，河北省（2014）、宁波市（2015）等地的终身教育条例相继出台，但仅在小范围实行，全国范围的实施尚需努力。鉴于国家层面的终身教育法律法规对终身教育体系建设具有最高功能，我们建议立法机关和相关部门尽快列入日程。在终身教育立法上，立足国家层面，结合现阶段终身教育的实际情况（教育体系将无法满足人民群众的终身发展需要，成人教育中尤其是外来务工人员教育面临社区教育建设动力不足、外来务工人员的继续教育、老年群体的教育与学习、代际沟通、青少年儿童的社会化等问题［11］［12］；条例归于宏观难以实施以及侧重于政府的主动权，忽视了个体的意愿与主动性［13］），适时出台相关法律法规，持续引导、支持和规范中国终身教育体系建设，使中国人民在思想观念方面对终身教育概念所蕴藏的基本内涵等问题真正理解［14］。借鉴美国对于25—49 岁的具有学费问题的学习者的法律措施，我们国家制定法律时明确分拨的财政补助并合理分配，分配方式透明、公正、清晰，以提供终身教育的物质保障。因此，急需国家以单行法模式立法来加强终身教育的政策法律供给，宏观推进终身教育的发展，完善终身教育的顶层设计。

（二）建立终身教育研究机构

在教育机构方面，美国国家高等教育协会与各州合作，拨款下发至州，州以高校为单位落实美国承诺型成年学习者援助项目，制定奖助学金具体获取方法来落实援助项目并取得了不错的效果。在中国，国家层面尚未建立终身教育协调和协调机构，需要进一步去制定并落实；在体系建设方面，在教育体系上有相对完善的体系，但在终身教育的体系需要进一步完善：终身教育的体系建设不平衡、多数学习型组织还处于初级阶段、终身教育体系建设的理论研究滞后于实践，没有切实的理论为依据进行实践等。借鉴美国承诺型成年学习者援助项目的经验，对于当下中国终身教育体系建设的理论与实践，以及构建中国终身教育体系具有十分重要的意义。在促进终身教育体系可持续发展的过程中，有了科学的指导理论才会有正确的行动，这就急需建立起终身教育体系的研究机构，在普通学校内部由本校各个学科有成就的教师群体组成专门的研究机构；在普通学校外部的学校，如成人学校、职业技术学校中有所造诣的教师群体建立终身教育的研究机构；也可以合作的形式加强普通学校与成人学校联系，在二者内部建立终身教育体系的专门研究机构。充分利用学校教育部门建立终身教育机构专门的研究机构，以及善于将学校教育、家庭教育和社区教育相结合，从而通过调研终身教育的实际情况，能够制定出科学的终身教育发展的理论。现阶段，对于终身教育发展的学术论文较少，教育部门对于终身教育发展的目标、方式和手段等表述不清晰，终身教育发展的方向难以把握，有许多理论和实践问题需要进一步研究。例如，各级各类教育的参与主体都在遵循教育发展的规律，根据内外部条件的变化不断调整自身的定位和行为；各级政府在政策制定、制度保障、标准制定、信息咨询、资金支持等方面逐步实现法制化、制度化；参与终身教育体系建设的行业企业、各类政府和民间组织、社区、家庭和社会成员等实践活动正在逐步主体化、规范化等。因此，有必要成立专门的终身教育研究机构，为终身教育体系建设提供宏观和微观的指导，以优化教育环境，营造浓厚的终身教育氛围，促进终身教育高质量发展。以上问题需要政府发挥力量，统筹协调各部分，为建立终身教育体系的专门研究机构创造适宜的环境。

（三）加强终身教育资源的统筹规划

终身教育发展不平衡，主要表现为当前终身教育资源匮乏且分配不均衡，优质资源无法实现合理共享，终身教育的发展没有发挥资源的最大效用［15］，导致终身教育难以在全国范围内体系化地建立与发展，特别是在中部和西部地区以及广大农村地区，终身教育资源还相当贫乏。在整合终身教育资源方面，从美国承诺型成年学习者援助项目的经验中借鉴后可以采取以下措施：首先，促进学习型社会的发展，建立学习型组织的领导机构，协调各类教育进一步均衡发展，促进正规教育与非正规教育协调发展，促进众多初级阶段的学习型组织的发展。加强职业教育与通识教育的相互沟通，加强职前教育并进一步完善职后教育。学习体制与时俱进，建架起全民终身教育的“十字桥”，有利于教育资源相互流通。其次，整合家庭、学校、社区三者教育资源，相互借鉴、融合，使社区教育机构面向社区居民开展形式多样的社区教育，动员社区成员关注、支持，构建终身教育社区的合力。第三，建立专业化的人才终身教育机构，主要组成部分为研究机构、学术团体、规模较大的企业以及学校教育机构。要建立专业化的终身教育培训机构，鼓励校企合作，对职工进行职业培训，对失业人员转岗进行职业培训，为终身教育的发展提供强有力的人才支持资源。第四，要制定适当的激励政策，鼓励各级各类学校相互合作，图书馆等公益性质的社会文化教育机构面向社会开展风格多样、内容多彩的社会教育，如图书馆开展图书故事分享交流会、博物馆开展文物故事讲解交流会、科技馆开展先进科技思想交流会等，各馆举行的活动伴随着参与者奖励政策，激发广大社会成员以积极参与的方式促进终身教育的创新型发展，从而调动社会力量，自发性地开展融入社会成员兴趣形式的特色终身教育，发展休闲式的终身教育。第五，以网络形式建设终身教育大学，以开放的终身教育平台，共享教育资源，为不同年龄段、不同职业、不同发展需求的学习者提供便利、个性化的终身教育资源。此外，教育部门对教育资源匮乏的地区制定相应的财政政策，如通过财政补贴实施引进人才的政策、教育教学设施的完善等方式促进农村各类教育的发展，完善终身教育资源的分配。