我国主要城市生活垃圾处理生态补偿机制建设现状及对贵阳市的建议

张小明 廖苏井 赵若伊 朱嘉兴

摘 要：随着公众环境安全意识不断提升，生活垃圾焚烧项目难以落地，全国多地通过建立生态补偿机制有效破解“邻避效应”，缓解社会矛盾和负面影响，推动建设垃圾焚烧项目的积极性。通过调研我国主要城市生活垃圾处理生态补偿机制建设现状，拟期为贵阳市生活垃圾处理生态补偿机制建设提供有效经验。

关键词：生活垃圾；生态补偿；贵阳市

中图分类号： F299.23文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）12-0000-00

根据《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》可知，“十三五”末，全国城镇生活垃圾焚烧处理率约45%，初步形成了新增处理能力以焚烧为主的垃圾处理发展格局。到2025年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理能力需达到80万吨/日左右，城市生活垃圾焚烧处理能力占比65%左右[2]。垃圾焚烧已成为垃圾处置的主要方式，为保障垃圾焚烧项目顺利落地，城市生活垃圾得到有效处理，建立生活垃圾处理生态补偿机制具有重要意义。

贵阳市作为全国生态文明示范城市、国家生态文明试验区（贵州）的核心区，并纳入“十四五”时期“无废城市”建设的城市名单，“十三五”末，全市生活垃圾处理方式仍然以填埋为主，且垃圾填埋场已超负荷运行，垃圾焚烧处理设施建设进度明显滞后。为加快全市垃圾焚烧发电项目建设，做好选址周边维护稳定及建设服务保障等有关工作，研究制定生活垃圾處理生态补偿机制至关重要。因此，对全国生活垃圾处理生态补偿机制建设现状，选取典型城市，开展了实地调研，拟期为贵阳市生活垃圾处理生态补偿机制的建设提供有效经验。

1 我国城市生活垃圾处理生态补偿现状

最早提出生活垃圾处理生态补偿的是北京市，近10年，陆续有多座城市颁布了相关政策，全国主要城市生活垃圾处理生态补偿基本情况见表1。

2 典型城市生活垃圾处理生态补偿现状

2.1 广州市

《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》及其《实施细则》作为部门规范性文件于2012年5月1月颁布实施，原有效期三年，2016年进行延续，该《办法》实施以来，为广州市生活垃圾终端处理生态补偿工作提供了政策依据，对促进生活垃圾终处理设施区域维稳工作、推动广州市生活垃圾终处理设施建设运营工作发挥了积极意义。

根据生态补偿工作实践，因《广州市生活垃圾终端处理应急调度管理办法》（穗府办规〔2016〕18号）的出台和新一轮生活垃圾终处理设施将陆续建成投产，原《办法》已逐渐不能满足实际工作需要，为进一步完善生态补偿机制，由广州市城管委于2018年组织开展了对原《办法》的修订。办法修订后进一步完善了生态补偿费资金监管方面的部门职责分工，明确了新增设施纳入生态补偿范围的时间点，优化了资金预算管理程序、生态补偿费用使用范围。另外，为促进生活垃圾分类有效开展，《办法》中对生活垃圾和餐厨垃圾分别规定了生态补偿标准[3]。

2.2 东莞市

东莞市于2014年底制定了《东莞市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿实施方案》，生活垃圾终端处理设施包括生活垃圾焚烧处理厂、卫生填埋场以及存量垃圾集中处理厂，但在实施方案施行以来，由于存量垃圾集中处理厂并未建成，故主要针对生活垃圾焚烧处理厂和卫生填埋场。《方案》对生态补偿金分配比例进行了细化，13%由市政府统筹，80%由所在地镇街统筹，7%由受影响地镇街统筹[4]。补偿标准参考周边地市的情况，并结合东莞市发展水平定为20元/吨，仅占垃圾处理服务费用的七分之一，对于镇街压力较小，有利于生态补偿方案的实施。

2.3 重庆市

重庆市于2016年起，建立中心城区生活垃圾收运处理异地补偿机制，印发了《重庆市主城区生活垃圾收运处理异地补偿暂行办法》，由生活垃圾输出区缴纳生活垃圾收运处理生态补偿费，用于补偿市属垃圾收运处理设施（含二次转运站、大型跨区域转运站；生活垃圾焚烧厂、生活垃圾填埋场、餐厨（厨余）垃圾处理厂）所在的生活垃圾接收区[5]。该办法有效期两年，实施两年后于2018年重新颁布了《重庆市主城区生活垃圾收运处理异地补偿办法》，由“暂行办法”改为“办法”，从2018年1月1日起施行。《办法》主要对补偿标准进行了上调，结合垃圾处理成本上浮和地方财政情况，由原来的50元/吨上调至80元/吨。

另外，重庆市财政局会同城市管理局制定了具体分配办法——《重庆市中心城区生活垃圾收运处理异地补偿资金管理实施办法》。该办法中明确了生态补偿资金实行专款专用，其中70%用于垃圾接收区，30%由市级统筹[6]。重庆市环境卫生事务中心印发《关于进一步规范中心城区生活垃圾收运处理量核定工作的通知》，进一步规范了生活垃圾处理量的核定。

2.4 成都市

成都市在充分考虑市级生活垃圾处理设施所在区（市）县的生态保护成本，结合成都市生活垃圾处理实际，于2016年制定了《成都市生活垃圾跨区（市）县处理环境补偿办法》，2017年1月1日起施行。

生活垃圾环境补偿资金实行“当年征收，次年使用”，征收标准的核定是在调研上海等发达城市的基础上，结合成都市各区（市）县在垃圾处理、清扫保洁、环卫设施的投入，以及各区市县的发展水平后，暂定为60元/吨。同时，明确根据发展需要，适时提高对生活垃圾导出区的环境补偿资金征收标准。实施两年以后，为切实解决市级生活垃圾处理设施所在区（市）县的公建配套和生态环境保护问题，合理提高补偿标准，激发各区市县政府在属地建设生活垃圾环保发电厂的积极性，将生活垃圾跨区（市）县处理环境补偿资金征收标准由60元/吨调整为90元/吨[6]。

2.5 南宁市

南宁市在制定生活垃圾补偿机制时先后调研和学习了15个城市的补偿办法制定过程及内容，经过调研学习结合本地实际情况，并多次征求南宁市政府各部门的意见，同时在网上和微信平台上向社会公布征求社会公众的反馈意见，历时3个月受偿方和补偿区在政府办公会上达成一致，最终确定了《南宁市生活垃圾处理生态补偿暂行办法》，于2021年1月1日起实施。《暂行办法》提出了各单位的管理职责，规定了生态补偿费资金管理的要求以及监督管理的职责，确定了厨余垃圾和其他垃圾的生活垃圾中转和终端处置设施（包括转运站、生态垃圾焚烧厂、生活垃圾卫生填埋场、厨余垃圾处理厂、有机垃圾处理厂）生态补偿标准，并规定了生活垃圾的生态补偿费实行阶梯收费[7]。

2.6 西安市

西安市在制定生活垃圾补偿机制前，组织了政府部门、垃圾终端处理设施周边村民近1万人耗时半年分批到全国各地去调研学习，并参观外地已建垃圾焚烧厂。为切实推进西安市生活垃圾终端处理设施建设和运营，加强生活垃圾终端处理设施区域的生态环境保护、修复和重建，结合西安市生活垃圾终端处理实际情况，制定了《西安市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》[8]。

该办法从2018年1月17日起施行，有效期三年，有关法律依据变化或有效期届满，根据实施情况依法评估修订。西安市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法明确了补偿费的计算、征收、核拨、使用、监管等。

3 结论与建议

3.1 结论

调研显示，目前我国主要城市建立垃圾处理终端生态补偿机制的初衷主要是为了有效破解“邻避效应”，通过实施生态补偿，缓解由此引发的社会矛盾和负面影响，同时推动各区建设焚烧、填埋等垃圾处理终端设施的积极性，解决城市垃圾围城问题。

目前，北京、上海、广州等发达城市已经制定垃圾处理生态补偿相关制度，并实施了10年以上，积累了丰富的经验。其余制定了垃圾生态补偿相关制度的城市大部分通过调研学习，借鉴其成功经验，同时在实施一定年限后，结合自身城市发展和实践经验总结对制度进行了进一步完善。大部分制定了生态补偿机制的城市基本已经实现了垃圾的全量焚烧，垃圾填埋处理设施大多数是作为应急备用设施。由此可见，生活垃圾处理生态补偿确实是解决垃圾焚烧项目与周边民众矛盾较为有效的方法之一。

我国中西部垃圾焚烧处理水平低于东部，东南沿海城市焚烧处理率超过60%，中西部地区焚烧处理率不到50%[2]，贵阳市“十三五”末期仅建成一座垃圾焚烧处理设施，焚烧处理率也低于其他中西部地区，通过对全国典型城市调研学习，应加快建立与贵阳市发展相适应垃圾处理生态补偿机制，解决垃圾焚烧项目推进困难的现状，助力“无废城市”建设。

3.2 建议

补偿机制适用范围建议优先考虑解决主要矛盾——生活垃圾焚烧设施落地难，参照成都市、东莞市，仅考虑生活垃圾处理纳入生态补偿。

补偿范围的确定不适应按多少公里范围内进行划圈确定，易引起争议和负面影响。应以终端处理设施的用地权属所属行政区为受偿区；同一市属设施用地权属涉及不同行政区域的，按照各行政区用地比例分配该设施接收处理垃圾产生的生态补偿费。

生活垃圾处理生态补偿机制建设难点之一是垃圾处理量的核定，可以利用贵阳市大数据平台优势，构建贵阳市智慧环卫信息管理系统，建立生活垃圾智慧监管平台，综合调度全市生活垃圾处理量和垃圾去向，通过在线计量称重系统建立垃圾转运台账，并做好计量核算。同时，借鉴成都经验实行三级监管，确保各区垃圾处理量核定的准确性。

生态补偿标准的确定，借鉴调研城市经验，建议通过核算贵阳市垃圾处理成本，结合贵阳市各区市县发展水平和财政经济情况以确定。

生态补偿资金的使用，总结广州经验教训，应符合生态补偿的初衷，加大在环境改善、市政配套、公益设施类项目的投入比例，不适宜将大部分资金用于补偿村民个人。另外，贵阳市新建垃圾焚烧终端处理设施造成分布格局变化，原高雁垃圾填埋场、比例坝垃圾填埋场虽然接近封场，然而终端处理设施周边的环境影响仍然存在，建议采取合理措施，由市财政统筹，考虑将已封场垃圾填埋场的生态补偿纳入补偿途径。

参考文献：[1] 汪劲．中国生态补偿制度建设历程及展望[J]．环境保护，2014（5）．