经济集聚对地方公共服务供给的影响及空间溢出——来自国家级城市群建设的准自然实验

魏 涛，田 坤

(1.北京师范大学经济与工商管理学院，北京 100875；2.北京工商大学经济学院，北京 100048)

一、引言及文献综述

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出要加快补齐基本公共服务短板，努力提升公共服务质量和水平。与发达经济体相比，现阶段我国基本公共服务供给面临总量水平偏低、区域失衡和体制机制不健全的局面，导致居民对公共服务需求的增长显著滞后于经济发展，且部分公共服务供给过程中的“错位”“越位”和“缺位”现象也依旧突出。因此，如何提高公共服务供给体系的适配性，以不断满足人民群众对美好生活的需要显得尤为迫切。

转轨时期，财政支出结构偏向和政府税收竞争行为是理解我国公共服务供给不足的重要逻辑。分税制财政垂直管理体系下，央地政府间的财政关系总体呈“财权上移，事权与支出责任下移”的特征，致使地方政府的财政收支缺口扩大[1]。为缓解财政压力，地方政府将大量财政资金投资于周期短、见效快的基础设施项目，却忽视了民生性公共服务供给，即存在“重基本建设，轻公共服务”偏向[2]。财政支出的选择性偏向主要集中在生产性或经济性公共服务领域[3][4]，并直接导致文化教育、医疗卫生和社会保障等民生性公共服务的供给匮乏[5][6]。与此同时，地方各级政府在同级间展开横向税收竞争，以吸引经济资源流入本辖区，进而拉动经济高速增长[7][8]。尽管地方政府名义上没有设置税基、确定税率和安排税种的权力，但可以通过调整税收执法强度[9]、减弱税收努力程度[10]等手段来争夺经济资源。税收政策的逐底竞争，会扭曲地方公共支出结构，导致公共服务供给偏离最优水平[11][12][13][14][15]。上述讨论能准确反映现有财政纵向管理体制下地方公共服务供给失衡的学理逻辑，但对于提升公共服务供给的渠道研究、机制探讨和外溢性分析却相对欠缺。

分析中国城市发展现状，区域经济一体化、经济高度集聚已成为新发展格局下城市发展的重要特征。当前，包含京津冀、长三角、粤港澳大湾区等在内的国家级城市群发展规划已陆续批复实施。城市群的扩张会加速生产要素的空间集聚，这种内生于区域经济一体化进程中的集聚效应将对地方公共服务供给产生何种影响？基于逐步兴起的新经济地理和空间经济学框架，Ludema 和Wooton(2000)及Baldwin和Krugman(2004)的研究表明，相较于没有形成经济集聚地区的企业，经济集聚区内的企业实际上获得了集聚租金，且由集聚效应所创造的集聚租金使得地方政府可以对辖区内的企业和资本进行“集聚租”征税[16][17]，从而提高税收收益。Andersson和Forslid(2003)的研究还发现，区域经济一体化过程中的经济集聚效应会产生使资本和劳动力流入的吸引力，且由于集聚租金外部性的存在，转移到辖区内的企业会被“反向锁定”，由此削弱地方政府间策略性参与税收竞争的强度[18]。龚锋等(2021)进一步指出，只要企业从集聚租金中获得的益处大于自身所要承受的税负，政府就不必担心资本“外逃”[19]。

既有研究大多集中于探究公共服务供给缺失的制度根源或背后成因，对于如何破解现有公共服务发展困境却少有讨论。本文利用2004—2019年中国275个地级市的空间面板数据，以城市群建设政策冲击为准自然实验，运用渐进DID和空间SDM模型深入考察城市群建设政策对地方公共服务供给的影响及空间溢出。相比以往文献，本研究具有如下创新和贡献：(1)基于新经济地理学理论，从城市群所产生的集聚效应角度来反观地方政府的策略性税收行为和公共服务供给逻辑，有利于为评估经济集聚如何影响公共服务发展提供新的观察视角；(2)运用熵权法构建地方公共服务供给指数，并以是否参与城市群建设为准自然实验，综合使用渐进DID和空间倍差法对经济集聚进行实证探讨，有助于为地方公共服务供给和经济集聚指标体系的构建提供研究方法支持；(3)本文发现，依托城市群建设所产生的经济集聚效应，在增强本地公共服务供给的同时，却削弱了空间邻近城市的公共服务供给水平，表现为负向空间溢出，即“虹吸效应”。这些重要发现对后续加强跨地区组织协调，统筹公共服务标准，探索共建公共服务供给经验具有政策参考价值。

二、理论分析与假说提出

(一)城市群、“集聚租”征税与地方公共服务供给

Krugman(1991)指出，某一区域市场规模的扩大会产生经济集聚的向心力，使得资本收益率不断提高[20]。在“用脚投票”机制下，企业和各类资源要素将依据效率原则选择最优区位自发集聚[21]。生产要素在城市群内部通过集聚外部性产生的递增收益，就是“集聚租”。“中心—外围”模型指出，区域经济一体化随贸易成本的不同而逐渐演化出对称构造和完全集聚的中心外围状态。Baldwin和 Krugman进一步论证，在完全集聚的中心—外围空间均衡状态下，企业家和工人从核心地带向外围转移的机会成本形成了“集聚租”[17]。王永培和晏维龙(2014)、刘安国等(2019)的经验研究也证实经济集聚创造了可征税的集聚租金[22][23]。

企业和资本集聚的空间外部性创造了可征税的集聚租，生产要素不会因地方政府对产业集聚区税率的调整而发生区际流动[16]。Koh等(2013)指出集聚力的自我强化效应减弱了集聚区企业对税率变化的反应弹性[24]。新经济地理学框架下的税收竞争理论强调，可供征税的集聚租金有助于弱化税收竞争强度。可以预测，税收竞争程度的减弱显著缓解了地方政府的财政压力，由集聚效应创造的集聚租金将快速提高地方政府税收收入，进而对公共服务供给水平的提升产生积极影响。一方面，由城市群建设所引发的经济集聚本质上是人口和产业的集聚，尤其是“产业追着人才走、人才追着公共服务走”的要素关联性特征正日益突出[25]。因此，通过优化公共服务供给形成对人力资本的吸引作用以加速产业集聚，是推动城市群建设的核心和基础条件。另一方面，良好的公共服务建设有助于改善城市营商环境。基于交易成本角度，营商环境可以被视为一种制度软环境[26]，直接影响城市群内企业的运行效率。在降低交易成本、改进资源配置的同时，营商环境也会在“用脚投票”机制下驱动更多资本要素流入本辖区，从而放大经济集聚效应。所以，地方政府在获得由“集聚租”带来的超额税收收入后，有强大动力进一步投入更多财政资源以完善公共服务供给。根据上述理论分析，本文提出如下假说。

假说1：城市群的经济集聚效应吸引了大量资本要素的流入并创造了“集聚租”，地方政府通过对“集聚租”征税提高了税收收入，进而为完善公共服务供给提供财政保障。

(二)城市群建设影响地方公共供给的空间溢出效应

一方面，城市群建设既可能通过“辐射效应”，促进地理邻近区公共服务供给水平的协同提升，表现为正向空间溢出。与城市群发展过程并存的资源承载过度饱和会引起“规模报酬递减”，此时公共服务供给的产能过剩、有效需求不足和投资利润率下降等“城市病”也将出现。为拓展资源集聚的发展空间，在资本趋利性引致下，与公共服务供给密切相关的要素资源加速向周边其他优势区位流动和“溢出”。通过激发优势互补和错位发展，城市群邻近地区的公共服务供给水平也将协同提升。正如“增长极”理论所述，资本和技术向“经济腹地”集聚既促进了中心城市发展，同时也对邻近地区产生了巨大辐射效应。

另一方面，城市群建设还可能通过“虹吸效应”引致公共服务供给过程中必要的生产要素和稀缺资源加速向城市群内部集聚，从而削弱周边地区的公共服务供给水平，表现为负向空间溢出。城市群不仅具有更高的资源集聚功能和效率优势，也为实现“规模经济”效应搭载了资源承载的空间。这种经济集聚效应会对各类资源要素产生“虹吸”作用，包括公共服务供给过程中必要的人才、资本、财政金融资源和技术等，使各类要素不断从周边邻近地区流向城市群城市，最终导致其他地区的公共服务发展受到限制，一个尤为显见的结果是地理邻近地区的公共服务供给水平随之不断恶化。依据上述理论分析，本文提出如下观点对立的竞争性假说。

假说2：城市群建设既可能通过“辐射效应”对邻近城市公共服务供给产生正向空间溢出，也可能通过“虹吸效应”对邻近城市公共服务供给产生负向空间溢出。

三、模型设定、变量与数据

(一)模型设定与实证策略

本文构造如下渐进DID模型检验城市群建设对地方公共服务供给的影响：

PSit=β0+β1Cityit+θControlsit+μi+δt+εit

(1)

其中，被解释变量PSit表示i城市在t年的公共服务供给水平，核心解释变量Cityit是政策虚拟变量和时间虚拟变量的交互项，若在样本期内，i城市在t年被批准确立为城市群成员，则在t年及之后的年份，Cityit赋值为1，否则为0。Controlsit是控制变量，μi表示城市固定效应，δt表示时间固定效应，εit为随机误差项。

依据假说1，本文首先检验城市群城市内“集聚租”的存在性。参考龚锋等(2021)[19]，本文认为，如果与非城市群城市相比，城市群城市的税收水平更高，但吸引的资本要素流入却更多，表明在城市群城市开展投资将产生更高的资本收益率，企业为获取高资本回报率愿意承担由此产生的“集聚租”。第一步，本文使用渐进DID模型考察参与城市群建设对地级市税收水平的影响：

Taxit=α0+β2Cityit+θControlsit+μi+δt+εit

(2)

式(2)中，Taxit是i城市t年的税收水平，以地级市人均税收收入指标加以表示，税收收入水平越高意味着行政区内的企业所承受的宏观税收负担也越高。

第二步，使用与资本要素其密切相关的全社会固定资产投资和实际利用外资规模两个变量，来识别城市群建设对吸引资本流入的影响：

Assetit=φ0+β3Cityit+θControlsit+μi+δt+εit

(3)

FDIit=π0+β4Cityit+θControlsit+μi+δt+εit

(4)

式(3)和(4)中Assetit和FDIit分别表示i地级市在t年的社会固定资产投资和实际利用外商直接投资的规模。

进一步，为验证城市群城市通过对“集聚租”征税所产生的税收收入对完善地方公共服务供给是否起到显著促进作用，构建如式(5)所示的双重差分中介效应模型来检验城市群建设对地方公共服务供给的影响机制和路径：

PSit=∅Taxit+β5Cityit+θControlsit+μi+δt+εit

(5)

式(5)中，Taxit为模型的中介变量，是以i城市t年人均税收衡量的税收收入水平，与式(2)一致。结合(1)、(2)和(5)看，如果系数β1、β2、β5和∅均显著为正，则表明城市群建设通过“集聚租金”征税获得的税收收入影响地方公共服务供给的路径机制是显著成立的。

(二)变量定义与指标选取

被解释变量即地方公共服务供给水平(PS)。本文运用熵权法构建了中国城市层面的公共服务供给水平指数。具体而言，本文根据2022年1月国家发展改革委等部门联合印发的《“十四五”公共服务规划》中关于健全基本公共服务标准体系的目标内容，从基础设施、居民生活及养老、科技通讯、文化教育、医疗卫生、环境保护及失业保障7个维度建立公共服务供给指数。各指标具体内容及其权重如表1所示。

表1 地方公共服务供给水平指数体系

核心解释变量即是否属于城市群城市的虚拟变量(City)。本文研究样本所涉及的城市群是根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中有关实施区域协调发展战略提出的19大城市群作为判别标准。如果某城市在t年被官方正式批准为城市群城市，则在当年及该年之后，City虚拟变量赋值为1，否则为0。其他控制变量方面，本文主要选择城市层面的以下社会经济变量加以控制：经济发展水平(Pgdp)、人口密度(Popular)、城镇化水平(Urban)、人力资本水平(Human)、产业结构水平(Industry)和金融发展水平(Finance)。与此同时，式(3)和(4)中，资本流入还与地区的劳动力成本密切相关，因而在后文的机制分析中，本文还控制了劳动力成本(Wage)变量，以平均工资水平表示。文中全部变量的具体定义方式如表2所示。

表2 变量定义及描述性统计

(三)数据来源与处理说明

以2004—2019年中国275个地级市的面板数据为研究样本来考察城市群建设对地方公共服务供给的影响。城市层面的社会经济变量主要来源于《中国城市统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》和《中国城乡建设统计年鉴》，城市群被正式批准和提出的时间主要根据规划批复文件、地方政府工作报告和区域协调会议中的有关信息手工整理得出。描述性统计情况见表2。

四、实证结果分析

(一)基准回归结果分析

表3报告了基准回归结果。在未加入任何控制变量前，是否属于城市群城市的哑变量(City)在1%的水平下显著为正，添加全部控制变量使用双向固定效应估计后，核心解释变量(City)的回归结果依然显著为正。可以发现无论采用何种估计方式，城市群城市的哑变量(City)均在1%的水平下显著为正。说明城市群建设对提高地方公共服务供给水平确实起到了显著促进作用。

表3 基准回归结果

(二)城市群建设与“集聚租”征税

表4给出了城市群内的“集聚租”是否存在的估计结果。以税收能力为被解释变量，无论有无控制变量，是否属于城市群成员的哑变量(City)均在1%的水平下显著为正，表明相较于非城市群城市，城市群城市的税收水平要更高。但综合全社会固定资产投资和外商直接投资规模为被解释变量的估计结果看，无论是否添加控制变量，核心解释变量(City)的回归系数至少在10%的显著水平下为正，即城市群城市吸引了更多国内外资本的流入。这意味着，城市群的建立尽管提高了群内政府的税收能力，并让企业面临更高的宏观税负，但依然会吸引大量经济资源的流入。这为城市群建设所形成的“集聚租”提供了间接证据支持。本文假说1得到部分验证。

表4 城市群建设对“集聚租”征税的影响

(三)城市群与地方公共服务供给：税收能力的影响

表5汇报了城市群建设通过增强税收能力影响地方公共服务供给的检验结果。第(1)列核心解释变量的回归系数(City)依然显著为正。第(2)列是否属于城市群城市的哑变量(City)也显著为正，即与非城市群成员相比，城市群城市的税收能力得到显著强化。第(3)列将是否属于城市群城市和税收能力二者纳入同一模型，共同对被解释变量地方公共服务供给进行回归，发现核心解释变量(City)系数依然显著为正，路径变量税收能力(Tax)的回归系数在1%水平下显著为正。这表明，城市群建设通过对“集聚租”征税增强了地方政府的税收能力，进而对促进地方公共服务供给的完善提供强有力的财政保障这一逻辑链成立。本文假说1得到验证。

表5 城市群建设、税收能力与地方公共服务供给

(四)异质性讨论(1)篇幅所限，异质性检验结果略，作者备索。

1.基于财政压力视角。以财政收支缺口作为财政压力的代理变量。结果表明，核心解释变量系数(City)在财政压力较大的地区并不显著，而在财政压力较小地区却显著为正。这表明地方财政压力越大，越不利于发挥城市群建设对公共服务供给的正向影响。其原因是，当财政压力使公共服务供给难度加大时，地方政府有动机将稀缺性财政资源优先投向短平快的经济性项目，对民生性公共支出产生挤占效应，削弱了公共服务供给力度。

2.基于区域差异视角。根据城市的地区属性将其划分为东部和中西部两组样本。结果显示，在东部地区，城市群建设政策的回归系数并不显著，而在中西部地区，城市群建设政策的估计系数在1%的统计水平下为正值。原因在于，东部地区的公共服务供给要素已处于领先地位且相对充裕。相比之下，经济集聚效应所产生的“集聚租”对提升中西部地区税收能力、改善公共服务供给具有更强的边际效应。

(五)稳健性检验(2)篇幅所限，稳健性检验回归结果略，作者备索。

本文主要进行以下几种方式的稳健性检验。首先，进行平行趋势检验与动态处理效应。基于“事件分析法”的思路，如图1所示，在城市群建设之前的年份，政策虚拟变量的回归系数不显著，符合事前平行趋势的假定要求；在城市群建设政策实施后的年份，估计系数均显著为正。这说明随着时间的递推，城市群建设的政策效果的逐步凸显。

图1 平行趋势检验图

然后，进行安慰剂检验。第一，随机设定政策试点，保持政策冲击的时间不变，随机设定处理组和对照组。图2显示，被解释变量地方公共服务供给t统计量在零点附近呈正态分布，且全部小于真实回归系数的t值(4.35)。第二，随机设定政策时间，通过人为设置政策实施的时点和改变样本区间，发现政策虚拟变量(City)的不具有显著性。

其次，采用PSM-DID法。以控制变量为主要协变量使用最近邻匹配法，消除样本自选择问题后，城市群建设依然对提高地方公共服务供给水平起到了显著促进作用。

再次，更改城市群确立的界定标准。文章改用城市群建设提出的时间来重新界定政策冲击时间，以克服因变量测度误差引起的估计干扰。

最后，剔除参与多个城市群的样本城市。基准回归中有个别城市是处在多个城市群建设序列，将参与多个城市群的城市从样本剔除。以上稳健性检验结果显示本文结论依旧稳健。

图2 随机设定政策试点的安慰剂检验

五、“辐射”还是“虹吸”：空间溢出效应分析

为了完善对假说2的验证，本文设定空间倍差法作进一步探讨：

PSit=ρW·PSit+β6Cityit+β7W·Cityit+θControlsit+θW·Controlsit+μi+δt+εit

(6)

式(6)中，ρ是空间自相关系数，衡量地方公共服务供给的空间依赖性或相关性，W是基于地理距离阈值设置的空间权重矩阵，β7则表示城市群城市对地理邻近其他地区公共服务供给的影响，衡量了空间溢出效应的大小及方向，是本文关注的重点，其他变量的含义维持不变。

(一)空间自相关性及空间计量模型适应性检验

本文采用莫兰指数计算地方公共服务供给(PS)的空间自相关性。结果显示，2004—2019年地方公共服务供给的莫兰统计量分布情况均显著为正，表明其在空间中并非随机分布，而是具有显著的空间正相关性。因此，探究城市群建设对地方公共服务供给影响的空间溢出十分必要(3)篇幅所限，此处省略空间自相关检验结果，作者备索。。

(二)空间溢出效应分析

表6汇报了基于空间倍差法计算的城市群建设影响地方公共服务供给的空间溢出系数。可以发现，城市群政策虚拟变量(City)的系数仍旧显著为正值，而本文重点关注的空间溢出效应系数W·City在地理邻近地区(地理距离阈值D≤300千米)显著为负，且当地理距离阈值D>300千米时，回归系数将不再显著。这说明城市群建设城市在提高本地公共服务供给的同时，削弱了空间地理邻近其他地区公共服务供给水平，为负向空间溢出，具有“虹吸效应”。可能的解释是参与城市群建设加剧了资金流、人才流、信息流的资源争夺，形成典型的横向竞争行为。所以，现阶段我国城市群的资源集聚功能和效率优势对周边城市公共服务供给过程中必要的资源要素产生了典型的“虹吸效应”而非“辐射效应”，且空间虹吸作用随地理距离增加呈衰减特征，在300千米范围内为密集区。

表6 城市群建设对地方公共服务供给的空间溢出

六、结论与政策启示

本文构建渐进DID和空间倍差法模型，从经济集聚的角度评估了国家级城市群建设政策对地方公共服务供给的影响及空间溢出效应。研究发现，依托于城市群建设所产生的经济集聚效应显著促进了公共服务供给水平的提升。内在机制表现为，相比非城市群城市，城市群城市吸引了大量资本和企业等资源要素的流入并创造了“集聚租”，地方政府通过对“集聚租”征税提高了税收收入，从而为完善公共服务供给提供了强有力的财政保障。异质性的讨论表明，城市群建设的政策效果在财政压力较小和中西部地区表现得更为强烈。研究还发现，现阶段城市群的资源集聚功能和效率优势对公共服务供给过程中必要的资源要素产生了典型的“虹吸效应”而非“辐射效应”，体现为负向空间溢出。

因而本文的政策含义十分明显：(1)推进城市群建设政策纵深开展，以更好地发挥区域一体化的经济集聚优势。具体而言，要加强城市群交通网络设施建设推动市场互联互通，围绕产业互补优势深化区域协同分工，持续改善营商环境营造良好投资引资用资氛围，以更好地发挥集聚经济的空间外部性和效率优势。(2)城市群建设政策在不同财政压力和不同地区的异质性效果，一方面暗示了财政激励机制的重要作用，另一方面也说明中西部地区要充分利用城市群建设的政策红利，发挥经济集聚效应对提升地区税收能力的促进作用。(3)鉴于城市群建设对周边地区产生的“虹吸效应”不利于推动公共服务协同发展，城市群内部要尽快建立跨区域协调机制，打破毗邻地区行政划分限制，统筹公共服务标准，探索共享共建公共服务供给经验。