政府引导基金对新旧动能转换的影响机制研究

程聪慧，王家璇

(湖南大学公共管理学院，湖南 长沙 410082)

一、引 言

在经济新常态下，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，贯彻新发展理念、构建新发展格局，是优化经济结构、转变发展方式的题中之义，各级政府做好做实新旧动能转换工作对加快供给侧结构性改革、实现高质量发展具有重要作用。而政府引导基金作为由政府出资设立，通过股权或债权等方式吸引各类社会资本参与的政策性基金，能通过发挥杠杆效应和认证效应为新旧动能转换提供资金支持和带动投资信心，解决新旧动能转换过程中资金不足和创新风险等问题，最终实现转换增长动力和经济高质量发展的政策目标。政府引导基金最早出现于2002年，在《创业投资企业管理暂行办法》和《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》政策出台后，我国政府引导基金逐渐步入规范发展的轨道，并随着2014年“大众创业，万众创新”的提出，其迎来了爆发式增长。根据私募通数据库不完全统计，截至目前全国共有政府引导基金1885只，总目标规模高达104186.05亿人民币，单只基金平均目标规模66.49亿人民币。政府引导基金设立实施多年来，其政策效果究竟如何，是否以及在多大程度上影响新旧动能转换？厘清这一问题对增强经济新常态下城市新旧动能转换水平和促进经济高质量发展具有重要现实意义。为此，本文基于地级市层面的面板数据，采用双重差分(DID)模型评估政府引导基金对新旧动能转换的平均效应和动态效应。

研究的理论贡献在于：第一，本文将政府引导基金政策和新旧动能转换战略作为研究对象，开展了政府引导基金如何推动国家战略实施的深层次探讨，弥补了以往主要针对政府引导基金本身进行研究的不足，进一步加强了对政府引导基金政策目标的相关探讨，同时从城市层面利用双重差分法考察政府引导基金的政策效果及其可持续性，是对当前成果在研究样本和研究方法上面的有益补充；第二，本文从经济活力、创新发展、产业转型、对外开放、绿色发展和公共服务六个方面构建新旧动能转换指标体系，该指标体系的构建基于已有成熟指标、政策内容要求和评价需求实际，是对新旧动能转换测度体系的发展和更新，同时对地级市样本的新旧动能转换水平进行综合测度，能为城市层面新旧动能转换绩效评价提供方法论示范；第三，省会作为一省的政治经济中心，一般是国家政策的先行地和试验区，但异质性分析发现，政府引导基金的政策效果在省会城市并不显著，而在非省会城市呈现显著为正的结果，形成了值得探究的地方，这为后续研究在城市层面异质性分析时进行省会和非省会样本的分类探讨提供参考。

二、文献综述

关于政府引导基金，国内外研究沿循“模式—机制—绩效”的逻辑链条。学者们既从政府干预市场的政策工具[1][2]、市场配置资源存在缺陷[3]和传统基金模式存在风险[4]等角度研究了政府引导基金的设立动机，体现了政府间接支持创业投资市场发展的思路[5]。同时，学者们又对不同的政府引导基金发展运作模式进行理论分析[6]，对特定的引导基金运作管理方式进行优化探讨，指出基金运作中存在财力与事权不匹配、政府风险和市场风险错配、财政资金沉淀等问题[7][8]。在运作效果方面，相关研究集中在剖析基金在市场和企业层面的引导效应上，关注了政府引导基金对风险投资市场[9]、私人研发投入[10]、企业创新[11][12]的影响。相关量化研究重点检验了政府引导基金在宏观层面的引导效应[13]，认为其存在撬动社会资本参与投资的示范效应和乘数效应[9]，并支持“良性循环”[14]假说。同时，有学者借助企业数据探讨政府引导基金的微观作用[15]，认为其对创新创业型企业有更强的投入意愿，同时能带来创新引导效应[16]。

基于“新旧动能转换”一词为我国政府官方语言的特定国情，国外学界未有关于“新旧动能转换”的直接研究，而将其作为经济转型和高质量发展的路径来看，国外类似的研究更多地将“新旧动能转换”视为经济增长动力和经济转型方式。经济转型作为新旧动能转换的背景和目标，引致了国外学者对绿色经济发展[17]和经济包容性增长[18]的探讨，同时国外学者认为经济增长的决定因素在于技术和创新[19]，创新又受到高质量人才资源的影响[20]，技术、创新和人才等要素同时也是新旧动能转换的重中之重。目前国内学者对新旧动能转换的探讨集中在理论分析阶段，针对新旧动能转换的内涵、必要性和理论逻辑等方面[21][22]都做出相关研究。在已有研究基础上，陆续有学者对新旧动能转换的推进路径进行思考，学者们的研究集中在全国或省域层面[23]，主要围绕供给侧结构性改革或创新创业展开[24]。随着新旧动能转换有关研究的愈发深入及其持续推进的现实需求，少数学者对新旧动能转换进行定量测度及绩效评价的探索[25]。

综上所述，国内外对政府引导基金的研究脉络已颇为连贯，从信息不对称理论、信号传递效应、良性循环效应出发，推导出政府引导基金设立的动机与必要性，通过案例研究分析国内外典型运作模式，以利益主体行为和主体间关系为抓手建构运作机制，构建评价指标体系或计量经济模型检验运作效果。但这些文献多是就政府引导基金本身进行研究，忽视了对政府引导基金如何推动国家战略实施的深层次探讨，亦缺乏对与其有共同目标定位的新旧动能转换战略之间的实证研究。其次，关于新旧动能转换的学术研究刚刚起步，已有文献多是对如何推动新旧动能转换的定性描述，缺乏应有的实证研究。鉴于此，本文采用2008—2018年的地级市面板数据，利用双重差分法，旨在探究政府引导基金的设立对新旧动能转换的平均效应和动态效应，并进一步探讨基金效果在省会城市和非省会城市的异质性及政策效果的作用机制。

三、理论分析与研究假说

自由市场在经济活动中能够实现资源的有效配置[26]，但创新具有周期长、投入大、风险高的特点，而新旧动能转换作为一项以创新为核心的久久为功的国家战略[27]，是先进生产力逐渐替代落后生产力同时涉及动力、支撑、结构、方式等多个系统维度全面变换的过程[28]。无论是新动能培育还是旧动能改造，都离不开人才、资金、科技等高端要素[29]，市场之手难以单独发挥作用。因此，政府提供适当的支持对新旧动能转换水平的提升显得尤为重要。

2017年《国务院办公厅关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》提出，充分发挥政府各类创业投资引导基金和产业投资基金作用，对符合投向的新兴经济领域创新型企业给予支持。政府引导基金的设立能够撬动风险投资规模、提高政府资金资源配置效率，并通过多种金融手段引导社会资本逐渐流向创新产业和政府扶持其他重要领域。大量实证研究表明政府引导基金能发挥其应有的引导效应[30]，更有学者认为政府引导基金的设立和发展可以显著提高当地的创新创业能力[31]、经济增长水平与经济增长速度[32]，并能对区域创新活跃度和产业升级产生引领作用[33]。

政府引导基金作为提升新时期中国经济增长活力、促进经济高质量发展的一项政策举措，其设立和实施能为培育新动能提供基础，有助于改善当地的经济发展环境，从而实现新旧动能顺利转换。同时政府引导基金设立时间越久，意味着当地新旧动能转换能够获得更多且持续的政策支持。一方面，这将使社会资本和投资机构对新旧动能转换发展产生良好预期，增强社会投资信心，政府吸引社会资本的投资，增资扩股，发挥“融资造血”功能[34]；另一方面，通过“循环积累”效应，政府引导基金可以不断提升创新效率，为地区经济高质量发展注入活力，持续改善当地实现新旧动能转换发展的条件。据此，针对政府引导基金的政策效应、政策作用时效性，提出以下研究假说。

假说1：政府引导基金的设立能够助推新旧动能转换水平的发展。

假说2：政府引导基金设立时间越久，对当地新旧动能转换的推动作用越大。

四、研究设计

(一)数据来源

为验证上述研究假说，拟采用静态和动态双重差分模型进行检验。将政府引导基金设立视为一次“准自然实验”，采用多期DID方法评估城市层面政府引导基金设立的政策效果。研究样本涵盖2008—2018年中国280个地级市(1)截至2018年，中国大陆共有294个地级市。一是本文剔除了在研究区间2010—2018年内在地级市层面上发生行政区划调整的城市，如海南省三沙市(2012年7月24日成立)、儋州市(2015年2月19日被国务院正式批准成立地级市)和安徽省巢湖市(2011年8月撤销)；同时，在本文的考察期内，贵州省的毕节市和铜仁市(2011年10月)，西藏自治区的日喀则市(2014年6月26日)、昌都市(2014年10月)、林芝市(2015年3月)、山南市(2016年2月)和那曲市(2017年10月)，青海的海东市(2013年2月)，新疆维吾尔自治区的吐鲁番市(2015年4月)和哈密市(2016年2月18日)发生撤地设市。二是本文剔除了一线城市，广东省广州市和深圳市，北京市和上海市因为直辖市，不纳入地级市范围，其政治、经济特征与其他城市存在较大差别已自然剔除。因此本文共剔除15个城市，研究样本为280个地级市。，其中包括189个设立和91个未设立政府引导基金的城市。为保证数据一致性和系统性，所用宏观数据以《中国城市统计年鉴》中所载数据为主体，依据各省统计年鉴、统计公报进行数据补充，专利申请数指标数据来源于前瞻产业研究院等商业数据库。

(二)模型构建

政府引导基金设立后，新旧动能转换的发展效应主要来自两个部分：一部分是随时间自然增长而形成的“时间效应”；另一部分是随基金设立投资使用而引起的“政策处理效应”。双重差分法(DID)能够很好地解决城市经济发展过程中由发展惯性或其他因素引起的“时间效应”并得出政策处理效应[35]。由于地级市层面政府引导基金的设立是连续的，选择多期DID方法。

为验证研究假说1，本文通过设置两个虚拟变量用以控制城市和年份层面的差异。第一，根据是否设立政府引导基金设置分组虚拟变量dc，dc=1为处理组，dc=0为对照组；第二，根据政策实施时间设置实验分期虚拟变量，dt=1为政策实施当年及之后，dt=0为政策实施之前的年份。据此，分组虚拟变量和分期虚拟变量的交互项dcitdtit的系数即为本文双重差分法所比较的政府引导基金设立对城市新旧动能转换的净效应。具体模型设定如下：

Yit=β0+β1dcitdtit+βxXit+μi+γt+εit

(1)

(1)式中，i表示城市，t表示年份。Yit是衡量一个城市新旧动能转换水平的被解释变量，具体由新旧动能转换绩效水平评价体系衡量得出；dcitdtit是度量是否设立政府引导基金的核心解释变量，其系数β1是本文所分析的政策效应；X表示可能影响城市新旧动能转换的一系列控制变量；μi控制了个体(城市)固定效应，γt控制了时间(年份)固定效应，εit为随机干扰项。

为验证研究假说2，即政府引导基金设立影响城市新旧动能转换水平的动态效应，将模型(1)变形如下：

(2)

(三)变量选择

1.被解释变量。现有新旧动能转换绩效评价指标大致可分为经济效益、创新发展、对外开放、绿色发展、质量效益、环保民生等6个维度[36][37][38]。在此基础上，参考相关政策文件，充分考虑动能转换考核评价需求，构建包含经济活力、创新发展、产业转型、对外开放、绿色发展和公共服务6个维度28个指标在内的新旧动能转换绩效评价指标体系，详见表1。新旧动能转换水平指数利用熵值法计算得出。

表1 新旧动能转换绩效评价指标体系

2.核心解释变量。交互项dcitdtit为核心解释变量，代表是否设立政府引导基金。根据私募通数据库发布的政府引导基金设立城市名单，结合设立时间，构建反映政府引导基金政策效果的核心解释变量dcitdtit。dcitdtit=1表示城市i在年份t设立了政府引导基金，反之，dcitdtit=0表示城市i在年份t未设立政府引导基金。

3.控制变量。结合已有研究，从经济水平、教育资源、产业结构、金融资本等四个方面控制了可能影响新旧动能转换的10个变量，具体包括城市生产总值(ln_gdp)、政府规模(gov)、金融活力(ratio)、人力资本水平(human)、普通高等学校专任教师数(ln_teachers)、教育支出(ln_edu)、第二产业增加值占地区生产总值比重(second)、第三产业增加值占地区生产总值比重(third)、资本投入水平(ln_fix)以及储蓄水平(save)。经过多重共线性检验，VIF值为4.54，可以认为控制变量间不存在多重共线性。各变量描述性统计结果如表2所示。

表2 变量描述性统计结果

五、实证结果及分析

(一)基准回归结果

本文依据模型(1)检验政府引导基金设立对城市新旧动能转换水平的平均效应，回归结果见表3。第(1)列为未纳入控制变量的基准回归结果，第(2)至(5)列为逐步引入控制变量的估计结果，交互项系数均显著为正。第(1)列双重差分项dcitdtit的系数为0.0038，而在加入了10个控制变量后，系数小于前者，且逐步稳定在0.0022。这表明政府引导基金的设立在一定程度上提高了地级市的新旧动能转换水平，同时的确存在影响新旧动能转换水平的其他混淆因素。假说1得到验证。

表3 政府引导基金设立对新旧动能转换的平均效应检验结果

续表

(二)政府引导基金设立对新旧动能转换的动态效应

上文实证检验结果反映的是政府引导基金设立之后相对设立之前的平均处理效应，但不能反映政策效果在政府引导基金设立多久后显现出来，也不能说明基金设立对新旧动能转换水平是否具有持续的推动作用，因此有必要对政府引导基金设立之后不同时间段内的效果进行研究。本文利用模型(2)评估政府引导基金设立对新旧动能转换水平的动态效应，回归结果如表4所示。

表4 政府引导基金设立对新旧动能转换的动态效应检验结果

(三)稳健性检验

1.平行趋势检验。有效运用双重差分模型的前提是需要通过平行趋势检验，即在实施政策之前，政府引导基金设立城市和非设立城市新旧动能转换水平的变化趋势应该是平行的。对此，本文利用事件分析法来进行平行趋势的检验。模型构建如下：

(3)

上述模型(3)中，preit为城市i在政府引导基金设立前的第t年，postit为城市i在政府引导基金设立后的第t年。图1汇报了平行趋势检验的结果，以政府引导基金设立当期作为基期，其中pre5—pre1为引导基金设立前第5年至第1年，post1—post5为引导基金设立后的第1年至第5年。可以看出，在t<0的区间，政府引导基金设立前各期系数的估计值都非常平缓，说明处理组和对照组城市在政府引导基金设立之前新旧动能转换的发展水平无明显区别，符合平行趋势假设，甚至在个别年份对照组城市的新旧动能转换发展水平甚至好于位于处理组中的城市。然而，在政府引导基金设立之后，βt系数为正，且在设立后的每一期显著上升，初步表明政府引导基金的设立对新旧动能转换水平的提升具有显著的正向影响。

图1 平行趋势检验

2.基于PSM-DID的检验。倾向得分匹配能够在满足DID共同趋势假设的同时消除样本选择偏差，本部分在进行双重差分之前，采用一对一近邻倾向得分匹配法给处理组匹配相近的对照组，用以估计是否为设立政府引导基金城市的可测变量为本文控制变量。PSM后的回归结果(2)限于篇幅，此处未报告结果，作者备索。与基准回归结果无太大差异，说明政府引导基金对新旧动能转换的促进效果是相对稳健的。

3.剔除因变量异常值。本文对因变量进行去异常值的处理，对因变量数据在1%分位和99%分位及5%分位和95%分位进行缩尾处理，继而进行回归分析。缩尾1%和5%的结果分别在列(1)和列(2)显示，在对因变量分别缩尾1%和5%后，回归结果均显著(见表5)。

4.政策实施唯一性。在考虑相关政策的干扰中，本文发现山东省在2018年1月实施了《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，且在该试验区开展建设前，省委省政府已将新旧动能转换视为统领经济发展的重大工程，故认为山东省对新旧动能转换工作的关注及政策方案的实施会影响该地区城市新旧动能转换水平的提升。因此，剔除山东省城市样本后再进行政策效果测算。回归结果如表5所示，剔除山东省17个地级市的样本后，政府引导基金的设立对新旧动能转换依然显著。

表5 缩尾处理和剔除山东省样本后的回归结果

续表

六、进一步讨论：异质性分析和机制检验

(一)异质性分析

前文研究表明，政府引导基金设立显著促进了城市新旧动能转换发展，本部分进一步分析其作用情境，从城市的功能定位出发，研究省会城市和非省会城市之间政策效果的异质性。如表6所示，城市新旧动能转换水平会受到城市功能定位的影响，政府引导基金的设立会对非省会城市新旧动能转换有显著的正向影响，且影响效果高于基准回归水平，在省会城市的政策效果不显著且为负。可能原因如下：一是省会城市自身发展水平较高，在未设立政府引导基金引领新旧动能转换的情况下已经寻找到推动新旧动能转换、实现供给侧结构性改革的路径；二是省会作为省内中心，在市级政府引导基金之前已经受到省级引导基金的影响，故而政策效果在省会城市并不明显。而非省会城市自身发展水平有限，不会自发地实现新旧动能转换，且不易受到省级引导基金的提前影响，因而在市级政府引导基金设立后，市级引导基金可以很好地发挥引领作用，具有明显的政策效果。

表6 城市功能定位异质性

(二)机制检验

政府引导基金的设立能够有效且持续地推动地级市新旧动能转换的发展，而且政府引导基金设立后，持续时间越久，推动地级市新旧动能转换发展的作用越大。那么，引导基金设立促进新旧动能转换发展的机制如何？

机制检验首先报告了科学技术投入对新旧动能转换的影响，选取各个城市每年科学技术支出作为科学技术投入ln_tech的代理变量，如表7所示。

表7 科学技术投入对新旧动能转换的影响

由表7可知，科学技术投入对新旧动能转换具有显著的正向影响。以下将探讨其中介效用。本文构建模型(4)对科学技术投入的中介作用进行检验。为方便对比，将有无控制变量的情况均予以报告。

(4)

根据模型(4)，将科技支出对政府引导基金政策进行回归，实证检验结果如表8所示。从列(1)可以看到，交互项系数为正且在5%的水平上显著，表明设立政府引导基金城市的科学技术投入平要高出9.3%。列(2)表明政府引导基金设立时间越久，设立城市和未设立城市之间的科学技术投入差距呈现扩大趋势，与政策效果的动态效果趋势相符合。综上，政府引导基金的设立通过增加科学技术投入来提升新旧动能转换水平，但要在其中注重科技成果转化的问题，同时地方政府也要在设立引导基金后提供配套的服务和资金，相应提高科学技术支出管理水平，为政府引导基金的投入效果提供保障。

表8 机制检验结果

七、结论与启示

本文采用2008—2018年中国280个地级市的面板数据，建立新旧动能转换测度指标体系并借助熵值法计算新旧动能转换指数，后利用多期DID方法研究政府引导基金设立对新旧动能转换水平的影响；在此基础上，进一步揭示了功能定位不同的城市即省会城市和非省会城市的新旧动能转换水平是否均受到政府引导基金设立的影响且其政策效果是否一致，并对政府引导基金助推新旧动能转换的作用机制进行探讨。

研究结果表明：第一，政府引导基金的设立对城市新旧动能转换发展具有明显的推动作用，且随着时间的推移，政府引导的助推效果日益增强，具有持续性，同时政策效果的发挥存在一定滞后效应，滞后期为1年。稳健性检验结果表明，城市新旧动能转换水平的提升确实是由政府引导基金设立引起的，而非其他政策或随机因素所致。第二，按照城市功能定位的不同进行异质性分析发现，政府引导基金对新旧动能转换的助推效果在非省会城市效果更加明显。第三，政府引导基金可以通过提升政府科学技术投入来推动新旧动能转换。

根据以上结论，得出如下启示：第一，各级政府应继续发挥好政府引导基金的杠杆效应和认证效应，尤其是其在助推新旧动能转换方面的政策作用，顺利构建新发展格局，促进经济高质量发展。第二，应拓宽政府引导基金的资金来源，使其更好地撬动社会资本，同时加强对创业投资类基金的支持，提高基金使用效率，在提供财政配套资金支持的同时一定程度上防范化解财政风险。第三，政府引导基金要坚持“稳”“准”的理念，其设立不能成为“运动式政策”，地方政府要发现经济社会发展中的薄弱环节，以此为依据带动形成产业优势和创新发展，努力做到“一城一策”。而对省会城市来说，政策并未体现出显著效果，可以考虑让基金退出，转而通过其他途径提高地方新旧动能转换的内生动力。第四，应加强对政府引导基金体系的顶层设计，做好对各地政府引导基金的动态评估，完善基金退出机制，整合优化存量基金，确保基金总量合理适度，解决基金运作中可能存在的目标交叉、效率不佳、重复设立、基金分散等问题。