全面预算绩效管理背景下高校财政专项资金绩效审计指标体系构建——以“双一流”建设资金为例

姜璐，蔺德刚

（吉林大学审计处，吉林长春，130022）

一、绩效管理基本框架及绩效审计在绩效管理中的定位

绩效管理是一种以结果为导向，开展一系列有组织的、系统的、动态的管理活动，是用绩效评估的结果来驱动组织的过程管理。通过绩效管理实现组织达成经济、效率、效益、公平和可持续性等目标，进而改进组织的能力建设、流程改造和治理改革[1]。

（一）绩效管理的基本框架

绩效管理体系作为一种动态过程性管理活动主要包括绩效计划设立、绩效监测实施、绩效评估开展、绩效结果反馈等环节[2]。绩效管理是为实现组织目标服务的，绩效计划是以组织的战略规划为起点来制定的，绩效计划的实施需要绩效预算的配合和支持。绩效监测是在绩效计划的实施过程中，组织需要及时掌握绩效目标的达成情况，并进行偏差分析，及时发现执行中的目标偏差行为并采取措施纠正。绩效评估包括绩效评价和绩效差异分析两部分，绩效评价是对组织目标绩效完成情况进行评价，绩效差异分析主要目的是通过分析产生绩效差异的内外部因素，提出应对措施。绩效成果运用是将绩效结果应用于组织或组织负责人的激励机制，在绩效管理中激励机制十分重要，如果绩效的好坏没有差异，不能用于激励机制，绩效管理将失去动力。

（二）绩效审计在绩效管理中的定位

绩效审计在绩效管理中可以分为两种定位，一是鉴证绩效信息的真实性，鉴证的绩效信息包括财务信息也包括非财务信息，财务信息包括资源的取得、使用、分配、统筹等数据，非财务信息主要包括绩效目标完成的相关信息；二是在上述定位的基础上，在绩效信息鉴证之外，实施绩效水平评价，进而提出绩效差异改进，作为一种绩效评估机制来评价组织绩效目标的完成程度。

二、全面预算绩效管理背景下高校绩效审计的必要性

（一）绩效审计是高校助推“双一流”建设的有力保证

2015 年10 月，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（国发〔2015〕64 号）发布，方案中明确“以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力”，对高校建设治理提出了新的要求。“双一流”建设作为国家层面的战略部署，国家投入的资金逐年增加，高校取得的财政专项资金规模不断扩大，资金的使用效益日益受到广泛关注[3]。绩效审计通过对高校财政专项资金的经济性、使用效率和形成的效益进行评估，来发挥规范管理、防范风险、提高效益，完善优化高校管理体制机制的作用，是助推高校“双一流”建设的有力保证。

（二）绩效审计是提高资金使用效益的有效手段

目前，高校的办学经费已由政府单一拨款，转变为以财政拨款为主、多渠道筹集资金的模式。财政拨款收入仍是学校收入来源的主渠道，并且短期内这种格局不会发生变化。财政专项资金的合理配置和有效使用在高校管理发展中起到了至关重要的作用，正因如此，财政专项资金绩效成为了高校及社会共同关注的焦点问题。绩效审计是在财政专项资金使用的真实性、合法合规性的基础上，对资金的经济性、效率性、效果性（“3E”）进行审查，以合法合规为前提[4]，重在反映使用财政专项资金达到的“3E”程度，最终实现揭露问题、提示风险、完善制度、促进管理，提高资金使用效益的目的。

三、全面预算绩效管理背景下高校绩效审计面临的挑战

（一）全面预算绩效管理的推进要求调整绩效审计目标导向

全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分，是国家治理和预算管理的深刻变革，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）提出：“要把预算执行和绩效管理结合起来，真正让绩效管理贯穿到预算的全过程，实现预算和绩效管理一体化的要求，以促进财政资金的配置效率和使用效益，促进国家重大政策措施的落地。”审计监督作为落实推进全面预算绩效管理的重要力量，在财政专项资金绩效审计目标设计时需要“瞻前顾后”。“瞻前”即要把财政专项资金的投入分配使用的合法性、科学性、政策一致性作为绩效审计经济性、效果性和效益性的前置目标[5]；“顾后”则是将绩效审计的关注点放在绩效差异产生的原因分析和对策建议上，而不仅仅停留在发现问题，要究其症结，提出建议，督促整改，进而达到提高资金使用效益、规范管理的目标。

（二）审计职能的强化要求更加突出审计重点

2021 年10 月审计署出台《“十四五”国家审计工作发展规划》，要求“重点关注预算收入统筹、预算支出管理、预算编制的合规性和完整性、预算执行和绩效管理，促进专项资金提质增效”[6]。财政资金绩效审计的审计重点已不再是只关注财政资金使用得合法合规，而是要更加关注政策的落实情况和资金使用绩效情况。

（三）绩效审计要求建立科学评价指标体系

高校财政资金绩效审计工作还处在探索起步阶段，目前尚没有相关的指导规范、准则、具体操作方法以及明确的指标体系。绩效审计评价标准及指标体系是审计人员发表审计意见的依据和基础。绩效评价指标是衡量绩效完成情况的考核工具，运用科学合理的评价指标、评价标准才能对资金进行客观公正的评价。

四、高校财政专项资金绩效审计指标体系的构建

科学的绩效评价指标体系是绩效评价是否有效的前提基础，绩效审计效果受指标体系是否建立健全的直接影响，并最终影响绩效审计评价结果的说服力和审计建议的专业性。全面实施预算绩效的背景下，为保证评估结果的一致性，提高绩效结果的权威性，绩效审计和绩效评估应制定相同统一的绩效评价指标[7]。现阶段，审计部门暂未形成系统完善的绩效审计指标，而财政部制定的绩效指标相对较多。为利于绩效指标的衔接，将绩效审计的特色指标融入财政部的绩效指标体系中，构建绩效审计与绩效评价的共同指标体系，促进结果的衔接与整合。

以“双一流”建设专项资金为例，搭建绩效审计评价指标，参照财政部发布的预算绩效评价共性指标体系框架，结合“双一流”建设资金实际特点，设计财政专项资金绩效评价指标体系。包括投入、过程、产出和效果4 个一级指标，其中投入指标包括3个二级指标和7 个三级指标，过程指标包括2 个二级指标和7 个三级指标，产出指标包括2 个二级指标和6 个三级指标，效果指标包括1 个二级指标和4 个三级指标。

投入环节设置总额绩效、配置绩效、绩效目标3 个指标。总额绩效重点关注资金投入的一致性、可持续性；配置绩效重点关注资金投入的政策相关性、需求相关性、拨付及时性；绩效目标重点关注绩效目标合理性、绩效目标明确性（见表1）。

表1 “双一流”建设专项资金绩效审计指标体系——投入部分

过程环节设置预算管理、财务管理2 个指标。预算管理重点关注预算调整率、预算完成率、预算执行率、预算执行进度；财务管理重点关注管理制度健全性、资金使用合规性、财务监控有效性（见表2）。

表2 “双一流”建设专项资金绩效审计指标体系——过程部分

产出环节设置实际完成率、完成及时率2 个指标。实际完成率指标分别从师资队伍建设、人才培养、科学研究、学科与文化建设、国际合作交流、社会服务及社会捐赠反映和考核产出数量目标的实现程度。完成及时率同样按照上述6 个维度进行评价，反映和考核实际产出时效目标的实现程度（见表3）。

表3 “双一流”建设专项资金绩效审计指标体系——产出部分

效果环节设置经济效益、社会效益、可持续影响、社会公众或服务对象满意度4 个指标，反映“双一流”建设对经济发展、社会发展、后续运行及成效发挥的可持续影响情况所带来的直接或间接影响情况以及社会公众或服务对象对建设实施效果的满意程度（见表4）。

表4 “双一流”建设专项资金绩效审计指标体系——效果部分

构建“双一流”专项资金绩效考核体系，要从多个角度出发，在指标设计上要注重定性与定量结合，在结合专项资金的特殊属性基础上，在统一的绩效考核体系下设计出符合各高校实际情况的定性化考核指标，确保“双一流”财政专项资金绩效考核的公平性与科学性。

五、全面预算绩效管理下高校财政资金绩效审计的开展路径

（一）建立绩效审计与全面绩效管理评价的有效衔接

全面预算绩效管理下，绩效审计与绩效管理评价的有效衔接决定了绩效审计结果的科学性、权威性。无论是绩效评价依据、实施主体，还是绩效指标以及绩效结果的最终应用，都需要建立有效的衔接，避免与绩效评价工作重复、信息不通等情况，从而发挥绩效审计的作用，规范管理，提高资金使用效益，促进预算绩效管理的全面实施。

（二）以推动预算绩效管理体系建设为导向，强化审计成果运用

高校审计部门与相关管理部门要加强沟通，通过建立健全工作协调机制，将绩效审计结果与预算安排、绩效考核等有机结合，将审计成果运用到预算绩效管理的全过程。将绩效审计结果通过审计建议、绩效审计专报等多种形式反馈相关管理部门，提升其绩效管理意识，建立绩效评价指标，助推有效的绩效评价体系构建[8]。在全面实施预算绩效管理的大背景下，绩效审计要充分发挥监督职能，将审计结果及整改情况作为预算安排的重要依据，提高预算绩效管理的执行力和约束力，提升绩效管理质量和水平。