供电业务中用户知情权的边界分析

张丽丽，高瑞霞，张蓉

（1.巢湖学院经济与法学学院，安徽合肥，238000；2.安徽工业大学马克思主义学院，安徽马鞍山，243000）

当前，国内经济结构深化调整，行业发展在大数据助推下迎来新业态，国家也逐步步入法治新时代，权利内涵不断丰富，权利保障范围不断扩大。外部宏观环境的变化带来供用电合同关系的变革，电力用户知情权的保护成为社会关注的权利保障亮点之一，《消费者权益保护法》《电力企业信息披露规定》《供电服务规范》等对电力用户的知情权愈发重视。2021 年6 月份，国家能源局12398 能源监管热线投诉举报（共512 件）反映的问题主要集中在电力行业（492 件），其次是新能源和可再生能源行业（20 件）①参见国家能源局网站：http：//www.nea.gov.cn/2021-07/28/c_1310092090.htm，2021 年8 月20 日访问。。电力行业投诉举报数量为492 件，占全部投诉举报数量的96.09%，其他行业仅占3.91%。国家能源局网站公布的2021 年6 月份12398 热线典型投诉举报事项具体处理情况附件中，6 月份所选取的50 件典型事项均为电力行业的投诉举报事项，其中涉及到用户知情权的有7 件，多数与停限电的知情权有关。保障电力用户的知情权，才能更好地提升客户服务品质，优化“四最”营商环境，建设具有中国特色国际领先的能源互联网企业。

一、供电业务中用户知情权界限划分的意义

知情权最早作为一种权利主张的法学概念，是美国编辑肯特·库珀在1945 年从民主政治、公民知政权的角度提出来的[1]。1962 年美国总统肯尼迪在《关于保护消费者利益的国情咨文》中提出知情权是消费者“四项权利”之一。但是，知情权有着更早的民法基础，世界上最早的一批分期付款买卖法（分别于1894 年、1896 年和1900 年在德国、奥地利和法国制定）规定了经营者对消费者（买方）的说明义务[2]。因此，知情权是买方权利体系中的基础性权利。“知”的权利主体，一般指一国境内的自然人、法人和各种团体。“知”的权利客体，即各种信息情报资源。“知”的义务主体，是指能满足权利主体的要求，负有提供权利客体义务的机构、组织和个人等[3]。“供电业务”处于电力的供应与使用环节，是供电企业和用户之间发生的业务关系。所谓供电企业，是一个对应于电力使用者的经济称谓，是指依法从事供电、增量配电网业务的企业法人、组织和分支机构①参考《国家能源局用户受电工程“三指定”行为认定指引》（国能发监管〔2020〕65 号）第3 条。。所谓用户，是指因电力使用需求，依法接受供电企业电力供应，使用电力的自然人、法人或非法人组织。由此，用户知情权可概括为：电力用户在供电业务中，依法享有的知悉其购买、使用的电力商品或接受的电力服务真实情况的权利。

现实中，权利冲突的现象依然较为严重，用户知情权的边界不清是供用电合同纠纷产生的重要原因。有学者认为权利冲突是一个不成问题的问题，因为任何权利都有自己的特定边界范围，只要人们找到边界，不越雷池一步，根本就不会发生所谓的权利冲突[4]。但是权力边界完全清晰，权利冲突荡然无存，只是人们对于权力法律设计的一种美好愿望，现实中，权力边界构造手段经常失灵；实质合理性与形式合理性存在紧张关系；法律解释的非客观性等等，都造成了权力边界的模糊[5]。因此，研究电力用户知情权的界限对纠纷的预防和解决均具有重要意义。

二、用户知情权的范围界限

针对任何权利都不宜进行宽泛的、不加识别的保护。廓清电力用户的知情权边界是有效保护知情权的前提[6]。在此结合法律规定、司法判例和理论学说，梳理电力用户知情权的界限，平衡不同的利益诉求[7]。

（一）用户对电力商品本身的知情权

用户有权知晓供电的方式、质量、时间，用电容量、地址、性质，计量方式，电价、电费的结算方式，供用电设施的维护责任，合理危险的警示说明等内容，上述内容也应当包含于供用电合同条款之中。与用户切身利益紧密联系，均属于用户知情权的内容范围，供电企业应当采取合理措施准确、及时、有效告知。否则，可能带来侵犯知情权的风险。在镇雄县供电公司诉黎明化工公司供用电合同纠纷案②镇雄县供电公司诉黎明化工公司供用电合同纠纷案，云南省镇雄县人民法院（2016）云0627 民初4121 号民事判决书、云南省昭通市中级人民法院（2017）云06 民终2642 号民事判决书。中，因供电企业未及时、有效告知用户政府指导价（电价）上调，法院以供电企业怠于履行告知义务，视为供电企业放弃了价格上调部分的权益。

（二）用户对停限电的知情权

1.停限电通知义务的依据指引。用户对限电停电的知情权与供电企业停限电的通知义务紧密相关。以安徽省为例，有关供电人中断供电的通知义务，除了国家层面适用的《民法典》第六百五十二条、《电力法》第二十九条、《电力供应与使用条例》第二十八条、《供电营业规则》第六十六至第六十九条等，还有地方层面的《安徽省消费者权益保护法实施条例》第三十条、《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省大面积停电事件应急预案的通知》等。

2.停限电具体通知义务。第一，计划检修的通知义务。供电企业应当提前7 天通知用户或者进行公告。第二，临时检修的通知义务。供电企业应当提前24 小时通知重要用户并公告。第三，依法停限电的通知义务。供电企业应按确定的限电序位进行停电或限电，但限电序位应事前公告用户。第四，其他中止供电的通知义务（《供电营业规则》第六十六条的情形）。供电企业应当在停电前三至七天内，将停电通知书送达用户；在停电前30 分钟，将停电时间再通知用户一次，方可在通知规定时间实施停电。第五，突发性自然灾害（不可抗力）或者重大突发性紧急情况严重危及电力设施安全的通知义务。电力企业有权先行采取应急措施，在24 小时内告知有关利害关系人，并依法补办有关手续。第六，因不能及时恢复供电的说明通知义务。引起停电或限电的原因消除后，供电企业应在三日内恢复供电；不能在三日内恢复供电的，供电企业应向用户说明原因。第七，大面积停电应急预警的通知义务。供电企业视情况通知重要电力用户；必要时报请同级人民政府批准后向社会公众发布预警。第八，供电合同约定的通知义务。该项义务应当依照双方的供用电合同来认定，但是需要注意的是，如果供电企业依仗垄断地位和格式条款，违反法律明确规定，通过合同减轻或免除己方的通知义务，剥夺用户的知情权，则存在被司法机关认定为无效条款的风险。比如《安徽省电力设施和电能保护条例》第二十八条规定，用户发生窃电情形，采取中止供电措施之前需通知用电人。那么如果供电人在格式合同中约定发生窃电情形不经通知即可中止供电，则因违反法定义务而侵害用电人的知情权。

（三）用户依信息公开享有的知情权

供电主体作为公共企业，既应当遵循《电力企业信息披露办法》等要求，依法公开信息以保障公众知情权，也应当守住信息公开的红线，保护国家秘密、商业秘密、个人隐私、工作秘密等。

三、用户知情权的程度界限

（一）重要用户和普通用户知情权的界限有别

对重要电力用户①参见《重要电力用户供电电源及自备应急电源配置技术规范》（GB/T 29328-2018）根据可靠性要求，对重要电力用户进行了界定。知情权的保障理应更为严格。比如在临时检修时，供电企业应当提前24 小时通知重要用户，公告普通用户；大面积停电应急预警时，供电企业视情况以通知形式告知重要电力用户，以公告预警的形式告知普通用户；合同的格式条款中，对重要用户的保障也更到位。

（二）用户知情权程度界限的考量因素

结合《民法典》《电力法》等规定，用户的知情权边界有三个考量因素。

首先，保障用户知悉真情。在国家能源局网站公布的2021 年5、6 月份12398 热线典型投诉举报事项具体处理情况附件中，仅欠费通知出现错误的投诉举报就占了4 起。真实性、准确性、充分性是知情权的应有之义[8]，没有告知、错误告知、片面告知，均侵害了用户知情权。

其次，保障用户及时知情。知情权是选择权行使的前提和保障，如果不能保障用户及时知情，不仅侵害用户的知情权，也会同时侵害选择权等其他权利。要合理理解“及时性”，比如法律要求计划检修要提前7 天通知，既不能少于7 天，也不能无限提前。在青岛市花山畜禽养殖专业合作社诉国网山东平度市供电公司财产损害赔偿纠纷再审案②青岛市花山畜禽养殖专业合作社诉国网山东平度市供电公司财产损害赔偿纠纷案，山东省青岛市中级人民法院（2014）青民再终字第101 号民事判决书。中，供电公司是在限电措施之前两个半月时通过电视公告的方式进行通知的，通知内容中写有“如遇紧急限电情况，不再另行通知”字样，欲将其效力覆盖到通知播出两个多月后的停限电活动，难以起到提醒作用，也达不到知情权在真实性、及时性、完整性、有效性的程度界限，被法院判决承担部分赔偿责任。

最后，保障用户有效知情。供电企业对用户所发的通知或告知，包括针对用户窃电等违法行为所发出的通知，必须是一项合格通知[9]。在谢万喜诉国网福建闽清县供电有限公司供用电合同纠纷案③谢万喜诉国网福建闽清县供电有限公司供用电合同纠纷案，福建省福州市中级人民法院（2014）榕民终字第3233 号民事判决书、福建省高级人民法院（2015）闽民申字第1664 号民事裁定书。中，法院认为供电公司的通知内容模糊、通知方式覆盖范围小、受众群有限、缺乏提醒力，所以并没有达到充分性和有效性的程度界限，判决其承担部分责任。

四、用户知情权边界的法经济学分析

用户的知情权对应于供电企业的通知义务，接下来将从供电企业通知义务的角度分析知情权的边界。

（一）通知义务范围的法经济学分析

从经济方面来看，通知义务的显著经济价值在于履行成本明显比风险的应对成本低。如果法律未赋予供电企业通知义务，则突然的停限电将给社会生活、生产造成重大损失。但是，供电企业属于经营性主体，其通知义务应当在用户利益保护和降低交易成本之间进行权衡，并受到诚实信用原则的约束，其范围也不宜过分扩张，应有界限，当事人特殊约定除外[10]。

首先，供电企业通知义务的范围受到可预见性规则的限制。供电企业的通知范围限于法律的规定、合同的约定以及供电企业可以控制的，属于其通常注意范围内的明显的风险。当然，供电企业应当采取措施尽可能地准确计算停电对用户造成的损失及产生的影响[11]，提升服务品质。需要强调的是，即便是注意程度要求相对较高，服务提供人也不应当在约定或法律法规、行业规范和交易习惯之外负担额外的风险检索义务，因为这超过了其可以“控制”的范围[10]。强迫他人对他所不知道的风险作出警示，在逻辑上是矛盾的。在郴州市飞虹药品销售有限公司诉湖南郴电国际发展股份有限公司郴州分公司供用电合同纠纷案①郴州市飞虹药品销售有限公司诉湖南郴电国际发展股份有限公司郴州分公司供用电合同纠纷案，湖南省郴州市中级人民法院（2020）湘10 民终973 号民事判决书。中，法院判决飞虹公司承担85%的损失，是因为其作为对持续用电有特殊要求的用电户，没有向供电公司申请重要用户备案，造成供电公司对其发生特殊损害无法预见，停电前没有对飞虹公司进行通知。所以，本案中法院判决供电公司仅就其未履行公告义务承担15%赔偿责任，对于超出其预见的损失，并不承担损害赔偿责任。

其次，供电企业通知义务的范围受到客观情况的影响。一是受到用户自身情况的影响。供用电关系中，存在两种信息不对称，供电人是电力行业的“专家”，用户是自身所处行业的“专家”，由于用户行业千差万别，供电企业不必然知晓所有用户的具体情况，当用户知道或应当知道存在的特定风险时，减轻供电企业通知义务。这并不与保护用户利益的宗旨相悖，还附带节约了履行成本，降低了交易费用。二是受到客观条件的影响。比如在面对未知的极端天气时，供电企业所作出的内容模糊的风险预警和采取的突发性停电措施，应视为已经履行了通知义务。如果赋予供电公司过重的法律责任，其作为经营性企业难免会将承担的法律责任转化为经营成本，继而转嫁给社会，不仅不利于电力行业的发展，也终将削减全体用户的福利。

最后，供电企业通知义务的范围受到用户类型的限制。供电企业针对普通用户和重要用户，制定了不同的供用电合同范本，通知义务条款有较大的区别。针对普通用户的往往是标准化的通知方式和内容，即供电公司基于其天然垄断地位制定的格式条款。而针对重要用户的不同性质、不同需求，往往采用定制化的通知方式和内容。标准化服务在提高市场透明度，降低交易成本的同时，有助于提升消费者福利，形成良好的服务实践和消费习惯[12]。所以在缔约时只需要就普通电力用户的固定需求，按照法律规定预设好标准化信息内容，发布通知即可，无须提供超范围通知服务。而针对重要用户时，通知服务的定制程度越高，标准化的必要性越低。供电企业和用户之间可以建立起个性化的通知需求。

（二）通知义务履行方式的博弈分析

通知义务的履行方式，关系到知情权的实现效果。法律法规对供电企业的通知方式规定得较为笼统，比如因计划检修时，供电企业应当提前7 天通知用户或者进行公告。这里的“通知”和“公告”二选一即可，基于可操作性和成本考量等因素，供电企业偏好采用“公示”，比如通过国网主页、部分社会生活类APP、小区张贴栏、供电营业厅等进行公示。如果属于法律规定、合同约定的必须“通知”的情形，则采用电话、短信、现场送达停电通知书等方式通知到具体用户。由于信息不对称，用户承担知情不到的风险远远高于供电企业，所以在通知义务的履行方式上，用户最偏好“通知”。但由于电力行业的垄断地位，供电企业特别是电网企业既具有对上游产业的买方力量，又具有对下游产业的卖方力量所以法律规定的履行方式“二选一”的选择权集中在供电企业手中[13]，用户只能被动地接受供电企业通过格式条款指定的履行方式——公告。在这种情况下，如果不存在政府干预、供电企业自发提升服务水平和营商环境等主客观因素，那么用户知情权的边界则等于法律规定的最小界限。

（三）通知义务履行程度的博弈分析

司法实践中，供电企业未履行或未充分履行通知义务，以承担部分（而非全部）赔偿责任的居多，那么供电企业作为理性经济人，毫无疑问会结合自身责任承担的情况，作出最优策略选择。用户知情权则受供电公司策略选择的支配，处于被动地位。结合纳什均衡理论作如下分析（表1），支付值按照（供电公司，用户）的顺序。

表1 供电企业通知义务履行程度博弈分析

对于用户来说，期待享受充分通知的优质服务，也希望自己的财产是安全的，享受充分通知服务情形下保障了财产安全，无疑是用户的最优策略选择，把它的效用值设为6；享受非充分通知服务情形下用户财产安全得以保障的效用值设为3（因为非充分通知情形下，用户要支付更多的注意义务，所以效用值略低）。财产损害则是用户的最差的策略选择，因为它会造成财产损失，而且会产生纠纷解决的成本和费用等，将用户享受了充分通知但依然遭受财产损害的效用值设为-X（注：X>0，因供电企业履行了充分通知义务，所以损害完全由用户承担），把用户享受非充分通知服务情形下的财产损害效用值设为-Y（注：Y≧0）。

对于供电企业来说，充分通知支付的成本更高，是供电公司的次优策略选择，但是只要其履行了充分通知义务，无论用户财产是否安全，供电企业均无法律责任，所以其效用值是相等的，将其设为2。非充分通知支付的通知成本较低，在非充分通知情形下还保障了用户的财产安全，是供电公司的最优策略选择，将其效用值设为4。但是非充分通知未必能保障用户的财产安全，若遭遇财产损害，供电公司要承担部分甚至全部赔偿责任，所以将其效用值设为4-Z（注：Z≧0，Z和Y是用户损害带来的效用值减损，由用户分担的减损值为Y，其效用值设为-Y。供电企业分担的减损值为Z，所以该情形下其效用值为4-Z。）需要说明的是，因为供电企业未充分履行通知义务的行政责任较轻，在此忽略不计，仅考虑民事赔偿责任。

根据上述假设前提，作为理性经济人的用户会作出以下选择：如果供电企业充分通知，则用户选择保障财产安全，因为6>-X。如果供电企业未充分通知，则用户依然选择保障财产安全，因为3>-Y。所以无论供电企业作何选择，用户均选择保障财产安全。作为理性经济人的供电企业会作出以下选择：如果用户的财产安全，则供电公司选择非充分通知，因为4>2。如果分担用户损害之后其效用值依然大于充分通知，即4-Z>2 时，则供电企业依然会选择非充分通知。此时就出现了纯战略纳什均衡，存在一个纳什均衡点即（非充分通知，财产安全），即（4，3）。也就是说，如果司法实践中供电企业在非充分通知情形下的民事责任较轻，那么供电企业毫无疑问会为了实现利益最大化而选择非充分通知，此时用户知情权边界萎缩。

如果供电企业分担用户损害之后其效用值小于充分通知，即当4-Z<2 时，供电企业为了实现利益最大化，会作出充分通知的策略选择，此时纳什均衡点为（充分通知，财产安全），即（2，6）。也就是说，如果司法实践中供电企业在非充分通知情形下民事责任较重，甚至附加行政责任，那么供电企业为了实现利益最大化而选择充分通知，该均衡点双方的整体效用值最大，此时用户知情权边界扩张。

五、结语

自然垄断的电力行业，市场机制难以像自由竞争行业那样充分发挥作用，供电企业的垄断地位和理性经济人行为对用户知情权的界限有着重要影响。虽然供电企业努力提升服务品质，创优营商环境，但电力行业依然是能源企业投诉举报的重灾区，供电企业基于自身利益所采取的策略选择，造成用户知情权边界小于等于法定最小边界，增强了供电企业行为的负外部性和法律风险。供电企业应当加强企业内部的法律风险管理制度[14]，注重持续提升服务质量；执法机关应当科学把握用户知情权边界的经济影响，并出台措施予以适当调控；司法机关应当平衡垄断企业和用户的权益，保障用户知情权边界合理，增进社会福祉，共同打造国际领先的电力企业。