检察提前介入监察的机制检视与制度优化

张栋　黄纬东

［摘要］提前介入机制是检察机关与监察机关就“相互协助、相互制约”职能发挥的重要制度安排。虽然该机制对于提高职务犯罪办案质量已经发挥了积极作用，但是在机制的运行上仍存在职能冲突、制约不足、操作不规范等问题。因此，有必要明晰提前介入机制中检察机关的协作原因，分析检察机关提前介入的制约困境，知悉提前介入的规范性难题。在此基础上，明确监检两机关职权定位，构建检察机关提前介入监察调查的具体运行机制，建立健全检察机关提前介入监察调查的配套保障体系，以最终实现追诉犯罪和保障人权的有机结合。

［关键词］提前介入；监察调查；检察制约；人大监督

［中图分类号］  D922.11［文献标识码］  A［文章编号］1003-7608（2023）04-0121-07

为确保监检两机关在案件办理中的顺利衔接，自国家监察体制改革之初，提前介入机制就被引入到监察案件的办理中，但是由于提前介入监察有别于提前介入侦查，在监察领域内的提前介入机制构建并不完善，检察机关提前介入监察调查的司法实践缺乏制度支撑。于是，2018年5月，中央纪委、国家监委以及最高人民检察院共同印发《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下称《衔接办法》），以专章的形式首次对检察机关提前介入监察调查作出规定，规范了提前介入的程序，为各地的提前介入工作提供参照。在此基础上，最高检又相继发布《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《高检规则》）、《完善程序机制做好提前介入工作》等文件，对检察机关提前介入监察调查机制予以进一步规范。可以说，此时检察机关提前介入监察调查机制已经具备一定的制度支撑。但是，由于提前介入机制在制度设计上仍存在部分不合理之处，监检两机关协作制约的定位也尚未厘清，提前介入机制仍面临着诸多挑战。因此，在监察体制改革的大背景下，有必要通过分析检察机关提前介入监察调查的现实困境，探寻提前介入监察调查的理论支撑，实现对提前介入监察调查机制的路径优化，以期更好地处理监检关系，推进国家监察体制改革。

一、检察机关提前介入监察调查的制度困境

《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）虽赋予检察机关就监察调查活动享有协作与制约的权力，但并未规定协作与制约所需要达到的具体程度，并未细化实践操作的具体做法。在检察机关提前介入监察调查活动中，有可能存在由于协作过多而导致监检两机关联合办案的问题、因制约不足而产生权力膨胀的问题、因规范不明晰而引发的实践操作不统一的问题等。

（一）提前介入机制中检察机关提前介入影响监察权的独立行使

检察机关提前介入监察调查会打破监察权行使的一元主体格局，存在两机关联合办案的风险。考察监察权产生的历史，发现不同时代不同国家之所以设立监察权，均是为了防范公权力的滥用，弥补监督力度的不足，由此建立起中立性较强的监察机关来加强对公共权力部门的制约监督，提升政府工作质量［1］。要想确保监察机关的“中立性”，实现监察权的监察效果和功能发挥，就必须在法律制度上赋予监察权独立行使的权能地位［2］。据此，《中华人民共和国宪法》第一百二十七条、《监察法》第四条，均明确赋予监察机关享有独立的监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。具体到职务犯罪调查程序，监察权独立行使原则赋予了监察机关独立开展调查工作、形成调查结论、对职务违法行为作出处置的权力［3］。而检察机关提前介入监察调查机制是针对初级阶段的监察调查能力而专门设置的程序性机制，目的是为了促进监察机关与司法机关、执法部门在办理职务犯罪案件中互相配合、互相制约，健全权威高效、衔接顺畅的工作机制［4］。由于提前介入机制的存在，检察力量融入监察调查环节，这势必会破坏职务犯罪调查程序中的监察权一元主体格局，冲击监察权的独立行使［5］。稍有不慎，两机关协作过于紧密，便会演变为两机关的联合办案，影响监察权的独立行使。

（二）提前介入机制中检察机关难以制约监察机关的调查行为

检察机关作为法律监督机关，理应对刑事诉讼全过程进行“无死角”监督，但作为汇入“刑事诉讼大海”的“监察调查支流”，在形式上虽然类似于“侦查支流”，享有职务犯罪调查权，开展职务犯罪调查活动，但实质上却不受检察监督权的限制，缺少检察机关的制约。具体而言，在一般刑事案件的侦查活动中，检察机关在“侦—检”关系中占据主导地位，享有广泛的监督权。只要检察机关认为有必要，就可以随时介入刑事侦查活动，参加公安机关对于重大案件的讨论，对案件性质、证据收集、适用法律等提出意见，对刑事侦查活动全流程进行监督，并可以就侦查机关的不当行为以强力手段予以制约，但在监察活动中却舍弃了检察机关的提前介入的监督效能［6］。检察机关在“监—检”关系中处于弱势地位，不仅无法随时介入监察调查活动中，还不占据监察调查的主导权，在目前检察建议的力度不足的情况下，监察活动难以被有效制约，监察权存在膨胀的风险。

（三）提前介入机制中检察机关提前介入的实践操作问题

由于缺少具体的操作细则以及明确的指导案例，实践中各地对于提前介入的程序性把控仍存在差异，衔接过程并不流畅。

首先，检察机关提前介入监察调查的时间不一。《衔接办法》第五条、第十二条规定，提前介入的时间理应在“案件进入审理阶段后”，即只有在监察机关独立完成调查取证工作后，检察机关才能应邀介入其中。但是，由于检察机关在审理阶段后介入发挥的协作功能有限，部分地区并未遵守此项规定。例如，上海市检察机关在案件调查阶段就提前介入，北京市检察机关在案件初核阶段就接受“商请”，深圳市检察机关将介入时间规定为案件移送之前等［7］。

其次，检察机关提前介入监察调查的适用率高。《衔接办法》第十二条规定，检察机关提前介入的监察案件应当属于“重大、疑难、复杂”之列，但实践中出现部分地区不考虑提前介入开启的基础性要件，凡涉及职务犯罪类案件，监察机关“逢案必商请”，检察机关“商请必介入”，极大地浪费了司法资源。以天津市各检察院为例，天津市的19所检察院中，有17所检察院在职务类犯罪案件中能做到100％提前介入。

再次，检察机关提前介入监察调查的衔接不流畅。各部门之间并没有信息共享平台，监检双方之间的联系并不紧密，案件无法实现网上办理、流转。具体而言，检察机关和监察机关对于办案系统权限的开放程度、使用方式、数据信息交换的范围等均未完全达成共识，跨部门大数据协同办案机制也并未建立，双方仍未跳脱各自的小圈子，以至于难以实现利用大数据手段的互联互通。检察机关只能通过听取监察人员介绍、查阅监察文书、提请调看同步录音录像等方法了解案情，提前介入的方式方法有限，以至于检察建议效力有限［8］。

二、检察机关提前介入监察调查困境的原因探析

检察机关提前介入监察调查不仅存在协作与制约上的理论困境，还涉及程序上的实践问题。对此，应当结合监察体制改革与健全侦查监督与协作配合机制的双重背景，明晰检察机关的协作原因，分析检察机关的制约不足，知悉提前介入的程序困境。

（一）职权过渡：监察能力的逐步完善

检察机关提前介入监察调查活动，目的在于尽早实现职务犯罪调查权的职权过渡。为实现职务犯罪侦查机关的专门化，整合国家的反腐败资源，国家监察体制改革的主要思路是将不同机构的同属性职能进行整合［9］，即将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的力量予以整合，设置监察委员会［10］。将不同部门转隶而来的人员进行划分，可分为原检察机关的工作人员和无检察机关工作经历的人员两大组成部分。由于原先职务犯罪调查权归属于检察机关，少数的原检察机关工作人员往往在监察调查活动中表现良好，而多数的无检察机关工作经历的人员对于证据的收集、材料的把握却稍逊一筹，所收集的证据有时因为瑕疵而并不能直接用于刑事诉讼活动。因此，监察机关整体尚处于发展的初级阶段，各方面能力有待提高，尚且需要检察机关进行辅助。利用检察机关提前介入机制为监察机关提供帮助，对证据把握提出意见，有助于避免程序回流，提升监察能力。但检察机关在协助监察机关办案的同时，需要注意提前介入的程度，避免“协作”过多而形成两机关联合办案的不当局面。

（二）角色困境：检察机关的制约不足

根据《监察法》中对监察机关的定位可知，监察机关属于政治机关，而非司法机关、行政机关，所以，有学者主张检察机关不能监督监察机关工作，仅能在一定范围内行使“制约权”［11］。但实践中检察机关很难发挥对监察机关的“制约”作用，主要有以下三方面原因导致制约不足。

首先，检察机关的制约基础不足，仅通过书面审查的方式难以形成有效制约。《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》（以下简称《衔接意见》）第二十六条指出，在提前介入机制中，监察机关需要向检察机关移送案卷材料并就案件事实和证据进行介绍，即检察机关无法直接介入案件的调查过程，监察机关是唯一的调查主体。由于检察机关对案件情况和既有证据的审核完全依赖于监察机关，仅能书面审查监察机关所提交的材料，所以便有对监察调查获取的证据进行确认、为监察调查行为的合法性进行背书之嫌，不利于制约作用的发挥。

其次，检察机关的制约条件受限，提前介入机制的开启与否完全由监察机关决定。根据《衔接办法》第十二条和2019年12月《高检规则》第二百五十六条第二款所规定的提前介入监察调查“商请”原则可知：只有经监察机关的“书面商请”，检察机关才可以派员介入。将提前介入监察调查的程序开启权完全交由监察机关，不仅限制了原先检察机关提前介入侦查所发挥的引导取证的作用，还导致检察机关提前介入的被动性，减损了检察机关对于监察机关的制约作用效果。

再次，检察机关的制约能力不足，无强力的制约手段。2020年12月，国家监委、最高法、最高检、公安部联合出台的《衔接意见》第二十七条，虽然明确赋予了检察机关针对提前介入监察调查的案件提出书面意见的权力，但第二十八条规定，“监察机关案件审理部门收到人民检察院职务犯罪检察部门的提前介入意见后应当及时进行审核，认为需要补证的，按程序报批后及时交由调查部门补证”。监察机关“认为”一词，降低了检察机关提前介入监察调查所产生的效果，对于监检双方发生争议的问题，只要监察机关认为无误，就可以对检察机关的意见不予理睬，而对此检察机关却无配套的反制措施，不利于制约作用的发挥。

作为刑事诉讼活动中的法律监督者，检察机关虽然无权监督监察调查活动，但是可以通过提前介入机制对监察调查过程中的不当行为进行制约，因此有必要优化检察机关的制约路径，完善监察调查程序。

（三）规范缺失：提前介入程序不完备

通过统计发现，对于提前介入机制予以规范的主要文件只有四个，即2018年5月的《衔接办法》、2019年12月的《高检规则》、2020年2月的《完善程序机制做好提前介入工作》和12月《衔接意见》，但这四个文件均未对提前介入监察调查制度的实践操作作出精细化规定，相关规范尚浮于表面。此外，在上述文件的基础之上，笔者检索了截至2022年11月2日最高人民检察院发布的全部指导性案例，共计166个，在指导意见中明确写出“提前介入”“介入”“适时介入”三个关键词之一的共计16个，占总案件数的9.6%，其中，检察机关提前介入侦查的有11个，提前介入监察调查的只有5个，对提前介入监察调查的指导意义予以明确表述的仅有2个；同时，笔者也咨询了在监察机关工作的部分同志，在指导案例方面，由于监委对于司法程序的决定权不足，监委也未就提前介入监察调查方面发布明确的指导性案例。可见，监委检察双方就检察提前介入监察调查的法律依据并不充分。

通过对上述文件的整理查阅发现，“检察机关提前介入监察调查”仍处在发展的初期阶段，其制度设计还主要是原则、框架层面的规定，缺乏实践操作层面的指导性规范，指导力度不足，提前介入的程序规范不完备。

三、检察机关提前介入监察调查的优化路径

要解决检察提前介入监察的制度困境，关键在于明确监检两机关的职权定位，并在此基础上构建提前介入机制的具体程序，探索相应的保障措施。

（一）明确提前介入机制中两机关的职权定位

检察机关之所以不能有效地对监察机关进行协助与制约，主要原因在于检察机关提前介入监察调查的功能定位出现偏差。理论上，检察机关提前介入监察调查的功能定位主要有三种观点：“诉讼职能说”“工具价值说”以及“监督制约说”。

“诉讼职能说”认为，检察机关提前介入监察调查有利于公诉权的有效行使。通过利用检察机关提前介入，甚至是检察机关同步介入监察调查活动，不仅可以实现节省办案时间、缩短办案周期、固定强化证据的作用，还能在“监检大控方”的框架下推进诉讼的高效进行［12］。该说强化了检察机关的诉讼职能，在一定程度上也契合提前介入所追求的效率价值，但忽视了宪法对检察机关法律监督职能的定位，忽略了《监察法》第四条对监检关系“互相配合，互相制约”的规定。检察机关提前介入监察调查的终极目标不仅仅为了追诉犯罪，也是对监察调查过程中可能存在的问题予以纠正，对监察调查行为予以规范。“工具价值说”则主张检察机关完全是一个“工具”，提前介入监察调查只是用来确保监察机关监察调查所获证据符合相关的标准。该说相比于“诉讼职能说”，更加削弱了检察机关的监督制约功能，主张监检之间完全不存在监督和被监督的关系［13］，极大地限缩了检察机关的制约作用，不利于遏制“监察中心主义”的滋生。与前两个学说相比，“监督制约说”则显得相对中庸，其认为，检察机关提前介入监察调查应当同时包揽多项功能，检察机关既要为监察机关已经办结的案件提供决策咨询意见，也要对监察机关办理的案件进行审查和把关［14］。从实践需求和职权定位双重角度对检察机关提前介入监察调查的法理根基进行阐释，既弥补了监察机关在证据调查方面的缺失，使监察调查所取得的证据更加符合起诉要求，又促进了检察机关法律监督职能的发挥，对监察调查行为予以制约，帮助监察机关更好地履行职责。相比之下，“监督制约说”更加符合检察机关提前介入监察调查的法理内涵，应当作为提前介入机制存在的理论基础。

（二）完善提前介入机制的程序性构建

尽管提前介入监察调查在监委办案中被广泛适用，甚至部分地区做到百分百适用，但对提前介入监察调查作出具体化规定的文件较少，对提前介入监察调查的规定也太过宽泛。随着监察体制改革的进一步推进，提前介入机制必然会被更加广泛运用到案件办理当中［15］。因此，在确定两机关职权定位的基础上，应当对当下检察机关提前介入监察调查的具体操作标准进行统一，对相关规范化措施进行完善。

1.“一般+例外”的提前介入时间

介入时机的确定是提前介入制度首先需要解决的问题。根据《衔接办法》的相关规定，检察机关只有到案件审理阶段才能介入监察案件中，但此时监察调查基本结束，检察机关再介入能发挥的作用极其有限［16］。但是，介入得过早又有可能导致形成两机关联系过于紧密，以至于出现联合办案的不当局面。对此，检察机关提前介入的时间不宜作统一规定，应当根据具体案件具体分析、具体取证具体对待［17］。具体而言，本文主张“一般制约、例外配合”的原则，即在一般情况下，检察机关于案件移送审理后介入，只有在特殊情况下，根据案件需要提前至监察调查阶段介入。此主张的主要原因是，对于监察机关能自行处理的一般案件，检察机关可以在辅助监察机关对案件事实、证据审查的基础上，更多地发挥后续程序对前置程序的制约作用；而对于部分特殊案件，例如被调查对象职位过高、监察调查活动开展难度过大等情形，设置例外规定，允许检察机关提早介入案件，尽早为监察机关提供帮助，形成合力，实现对犯罪的有效打击。

2.“重大、疑难、复杂”的提前介入范围

目前，立法将提前介入的案件范围限定在“重大、疑难、复杂”，但尚未明确何种类型、何种程度的案件归类于“重大、疑难、复杂”。根据最高法2021年的指导意见，“重大、疑难、复杂”案件范围的界定可知，“重大”主要是指涉及国家利益、社会公共利益的犯罪，而“疑难、复杂”主要指对事实认定或者法律适用存在较大争议的案件，即普通的刑事案件主要以案件影响程度、案情复杂情况等因素作为判断依据。所以，通过参照普通刑事案件的认定标准，结合职务犯罪案件的特殊性，不妨设计一种兼顾灵活性的评价标准体系对“重大、疑难、复杂”进行认定。

对于“重大”的认定可以通过三个方面来把握：一是以量刑为标准，将判处10年以上有期徒刑的案件认定为重大案件；二是以案件的具体情节来认定，例如在贪污受贿罪中贪污受贿数额极其巨大，牵连人员极其广泛等；三是通过案件的影响力判断，例如媒体的报道情况、公众的关注程度、被追诉人的特殊身份等。“重大”的认定方式相对来说较为简单，适合在前期对案件做初步的定性，而后根据案件的实际情况再决定是否需要检察机关提前介入。

对于“疑难、复杂”的确定则可以通过以下两个方面来把握。一是根据案件性质是否复杂，涉及罪名是否难以认定等专业层面的问题来判断。由于当下监察机关的部分同志是从非检察机关转隶过去的，对于部分犯罪案件的处理熟练度不够，业务能力尚有待提高，所以可以“商请”检察机关介入，以实现案件办理的专业性。二是针对案件事实认定困难、证据采信困难等实际操作问题，由于部分案件的案情复杂、涉案人员众多、证据模糊稀少，为了防止关键证据因为取证不足而丢失，也可以邀请检察机关介入调查，对具体操作提供指导和意见。

3.“双向互联互通”的提前介入方式

根据《衔接办法》的有关规定，检察机关介入后应当“审核案件材料”，但就如何审核的问题并未作出明文规定。实践中，由于职务犯罪调查活动的秘密性，检察机关往往只能进行书面审查，只能对监察调查公正与否起到“背书作用”，与《监察法》追求的“相互制约”有所背离。所以，不妨比对检察机关提前介入侦查机制，设立驻派检察室，不仅能实现对特殊案件的迅速回应，对瓶颈难题的快速解决，还能增强对监察机关办案过程中的制约作用，保障监察调查的公正，以进一步提升刑事司法质效。除此之外，在提前介入的衔接方式上，两机关也可以尝试运用数字化手段丰富协作制约方式，加强数据双向共享，积极召开联席会议，在相互协作、相互制约的同时，做优做好以证据为核心的刑事指控体系，全面提升监察调查案件的办理质效。

（三）探索提前介入机制的保障措施

监察机关想要保障监察调查的顺利实施，就必须依托于其自身的独立性，只有在机构、财政、行政等方面独立于其他机关、组织或个人，才能更好开展工作［18］。但过于独立又可能导致出现类似于我国台湾地区“监察机构”的问题［19］，所以有必要正确认识监察权，巧妙利用提前介入机制，在保障监察权独立的同时，对监察机关进行有效的制约、监督及对被调查人的权利保障。

1.加强检察机关的制约功能

由于监察机关作为“政治机关”而非“行政机关、司法机关”的特殊性，在现有的法律监督体系内难以对监察活动进行有效的监督［20］。对监察活动的监督仅有内部监督，即仅有上级监委对下级监委的监督，但是监察内部的监督势必会存在同体监督低效的问题［21］。所以，有必要对《监察法》中“相互制约”原则进行阐释，明确检察机关对监察活动的制约效能，赋予检察机关部分刚性制约手段，允许检察机关在提前介入中责令监察机关对相应的问题作出整改等。正如边沁在《立法理论》一书中指出的那样，“法律的力量在于惩罚，而不起作用的惩罚乃是对法律的一种附加的谴责”［22］。监察机关一旦过于强势，检察建议能发挥的作用便微乎其微，就难以对监察机关形成有效的约束，如此一来，不仅容易导致制约工作受到被制约者的掣肘，还影响检察机关的积极性，不利于形成良好的制约精神。具体而言，本文主张可以将已有的侦查监督模式引入监察活动中，形成新型制约体系，例如更改提前介入制度中的“商请”原则，将具有严重侵权性的监察调查措施交由检察机关负责把关授权；仿照侦查协作办公室设立监察调查办公室，对监察调查活动中的违法情形赋予检察机关责令纠正的权力等［23］。

2.增设人大代表的个案监督

由于监察调查的封闭性，被调查人的权益难以获得有效的保障，因此就有必要适当约束监察调查行为。如何约束监察调查权，学界并没有统一的观点，有学者主张可以探索律师的适当介入以保障被调查人的权利［24］，有学者主张强化内部监督程序［25］等。笔者认为，以上两种观点均不够妥当，内部监督往往效果不足，而外部制约可能会造成泄密等一系列不良影响。考虑到监察调查的特殊性，有必要寻找一种新的监督方式约束监察调查权，即人大监督。其具体原因有以下几点：首先，人大作为我国权力机关，对监察行为天然具有监督权，监督地位不言而喻；其次，人大代表人民的利益，反映群众的呼声，由人大进行监督不会有失公允；再次，人大代表往往具备更加专业的素养，对监察调查环节中一些机密事项更能保守秘密。具体落实到检察机关提前介入监察调查制度中，人大监督也采用“一般+例外”的原则。对于检察机关仅需介入案件审理阶段的一般情况，采用“人大代表审核制”，即对于出现监察机关不接受检察机关所提出的检察建议时，由检察机关邀请两名市级以上人大代表，向其汇报检察建议并说明理由，该人大代表觉得此项检察建议合理的，由该人大代表签字并再次向监察机关提交，增强检察建议的效力，督促监察机关整改；对于需要检察机关介入监察调查活动中的特殊情况，采用“人大代表监督制”，即在监察调查过程中，随机抽取两名本地的人大代表，由他们全程参与此监察调查活动，对调查活动进行实时监督，发现不当行为可及时提出意见并记录在案，最后对形成的文书材料签字确认，以最大程度维护被调查人的合法权益，维护公平正义。

3.补充介入不当的救济路径

由于职务犯罪调查的特殊性，所以往往需要检察机关提前介入，辅助监察机关的调查活动，但过度介入有可能导致两机关联合办案，造成对被调查人生理和心理上的双重压迫，致使被调查人违背其真实意愿作出虚假的供述，进而形成错案［26］。所以，在设置外部监督之余还应当明确被调查人提前介入的事后救济权，即明确《监察法》规定的申诉和复审、复核的权利。具体而言，其一，对复审、复核制度的受理门槛进行确认，准确界定“涉及本人的处理决定”的范围；其二，完善精准监督，允许复审、复核、申诉制度在提前介入阶段即能启动；其三，扩展救济的获取途径，在目前尚无类似我国澳门地区“廉政公署人员纪律监察委员会”之前，应当赋予被调查人在提供相应线索的情况下可以向参与监察调查的人大代表或其他机构进行举报的权利等。救济虽然是事后的，却是必不可少的，迟到的正义虽然不能等于真正的正义，但对当事人权益的实现同样重要。

四、结语

检察机关提前介入监察调查制度虽然还处于发展的初期阶段，但作为实践活动中的具体措施，该制度运行得如火如荼，可毕竟缺乏具体的实施规定，对提前介入程序尚且难以做到高效统一，相应的保障措施还不完善。因此，在确立监检两机关相互协助、相互制约的基础上，通过完善立法、细化司法、设置制约措施、构建救济途径等方式建立健全提前介入监察调查机制。在监察体制改革的背景下，不断深入对提前介入监察调查的理论研究和实践探索，促使其规范化、制度化，以便更好地服务于刑事诉讼司法实践。

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［责任编辑：向长艳］