构建中国特色社会保障制度

林闽钢

［摘 要］ 构建中国特色社会保障制度是基于国情的历史选择。现代社会保障制度在引入到中国社会主义市场经济体制后，充分发挥出在市场经济中的积极作用，较好地化解了市场经济改革带来的社会风险，并不断探索中国社会保障的制度模式，但在总体上还是一种被动的适应性发展。这种被动适应性发展包括：回应国有企业改革，成为市场经济的配套机制；为应对国企改革和经济危机冲击，呈现出边缘地位和应急的特征。21 世纪以来，我国公共政策的重心实现了从经济政策到社会政策的历史性跨越。中国式现代化为社会保障自主性发展提供了广阔的空间和多种可能。社会保障制度将进入自主性发展的新阶段，主要表现为：进入国家推进共同富裕政策体系的中心，成为国家整体性治理的重器；形成较强的自适应能力，充分发挥出协调作用；主动选择多目标集成，实现多目标的协同发展。社会保障制度自主性发展形态也具有多样性，即以人民为中心的社会保障、大国的社会保障、实现共同富裕的社会保障、家国一体的社会保障。

［关键词］ 社会保障制度；中国式现代化；适应性发展；自主性发展

一、研究缘起

现代社会保障制度作为工业化和城市化的产物，最早产生于西方国家向现代社会的转型过程中，是人类在20 世纪所形成的重要社会制度之一。这种与社会化大生产和市场经济所对应的社会保障制度，对于中国来讲是“舶来品”。

1949 年新中国成立后，在建設社会主义计划经济初期，仿效苏联模式建立了单位保障制度，围绕“单位办社会”创建了一整套限于单位成员的生活服务体系，有效解决了单位成员及其家属所遇到的各种社会问题。米什拉（Rms Msr）称之为“结构福利模式”（struturlwlr mol）。 在高度的计划经济体制下，我国建立起了由国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、全面保障的运行模式。

改革开放后，我国从计划经济体制向市场经济体制转型，需要充分激活各种微观主体的经济动力。1984 年10 月，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出企业要成为“自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者”，必须创造公平竞争的条件，解决各企业内部退休费用畸轻畸重的问题，传统的单位保障制度开始成为国有企业在市场经济竞争中的负担。20 世纪80 年代中期，劳动合同制的实行和《企业破产法》的实施，标志着国有企业向自负盈亏的企业管理方向转变。

1985 年9 月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》提出，认真研究和建立形式多样、项目不同、标准有别的新的社会保障制度。在这份重要文件中，“社会保障”概念首次出现，同时把社会保障与经济体制改革能否顺利进行和取得成功，以及社会安定和国家长治久安紧密联系在一起。1986 年4 月，第六届全国人民代表大会第四次会议通过决议，批准《国民经济和社会发展第七个五年计划（1986—1990 年）》，其中明确要求社会保障事业在“七五”期间，有步骤地建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形。 在改革开放的初期，构建中国特色社会保障制度这一时代命题被正式提出。

回顾这段历史，可以看到中国特色社会保障制度是基于国情的历史选择。第一，现代社会保障制度的引入是改革和开放的结果，是建立社会主义市场经济的必然产物；第二，从建设起步阶段，中国社会保障制度就同西方国家所建立的社会保障制度有着本质区别，即中国建立的社会保障制度必须是同社会主义基本制度相结合的社会制度，这是中国社会保障制度发展的根本道路和方向。

时至今日，中国建成了世界上规模最大的社会保障体系，其在保障和改善民生方面发挥了重要作用，成为中国特色社会主义制度的组成部分，这为构建中国特色社会保障制度奠定了坚实的基础。但构建中国特色社会保障制度具有长期性和战略性，不可能一蹶而就。在中国式现代化背景下，构建中国特色社会保障制度与经济、政治和社会密切相关，社会保障制度建设被赋予了更多新的内涵，这是一个跨时代的命题。如何探索中国社会保障制度的建设规律，特别是以中国式现代化引领促进社会保障的发展，是当前和今后社会领域重大的理论和实践问题。

二、社会主义市场经济与社会保障制度适应性发展

20 世纪90 年代，围绕把高度集中的计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，需要谋划一整套全新的市场经济运作机制。1993 年11 月，党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了社会主义市场经济体制的基本框架，提出由现代企业制度、全国统一开放的市场体系、完善的宏观调控体系、合理的收入分配制度和多层次的社会保障制度这五个方面构成社会主义市场经济体制的“四梁八柱”。在社会保障制度方面，改革传统的单位保障制度，继而引入全新的市场经济的社会保障制度，这个过程就像种植果树的“嫁接”，社会保障制度作为“接穗”接入到中国社会主义市场经济“砧木”之中，而适应性发展是考察“嫁接”初期效果的主要视角。

“适应性”（ptlty）一词起源于生物学。在进化理论中，如果一个物种在不同的环境下仍能够保持自身的存在，就可以判定它具有适应性。这表明良好的基因不仅会帮助生物体生存，而且还能将这些积极的变化传递给下一代。目前适应性研究已应用于社会学、政治学等不少研究领域，形成了各种研究成果。本文用适应性视角来审视中国社会保障制度发展（简称适应性发展），它特指现代社会保障作为接入的概念和制度形态，在成功引入到中国社会主义市场经济后，所具有的服务于中国经济改革的短期应对能力，以及相应的自身调试的结果。从世界社会保障发展规律来看，社会保障制度的多样性及社会保障制度改革的世界性潮流，决定了对社会保障的优劣评判并非是依据制度自身，而是取决于社会保障制度安排的时代适应性与国情适应性。

通过考察社会保障制度在中国社会主义市场经济体制建立初期的适应性发展状况，本文认为其主要有以下两个方面的特征。

第一，充分发挥出社会保障制度在市场经济中的积极作用，较好地化解了市场经济改革带来的社会风险。从世界范围来看，与市场经济相对的社会保障制度有其共同特征，都起到保障国民基本生活、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，社会保障常常被称为“经济稳定器”。一方面，在社会主义市场经济建设的起步阶段，出现了大量国有企业职工失业、下岗问题，许多离、退休人员因单位破产而不能再从单位领取退休金，但这并没有导致社会危机爆发。在这个过程中，失业保险、下岗职工基本生活保障、社会养老保险、最低生活保障制度以及中央政府强力推进“两个确保、三条保障线”等政策发挥了巨大作用，确保国有企业改革乃至整个市场经济改革得以成功。另一方面，社会保障制度保护了越来越多的城镇居民的基本生活权益，在农村还大规模减少了贫困人口。劳动者在过去因传统职工福利制度而存在的对所在单位的人身依附关系已经被解除，实现了从“单位人”到“社会人”的转变，劳动者对劳动力市场化和就业竞争的适应性持续增强，很大程度上扩大了个人自主择业的权利和发展空间。 这些都从根本上推动了劳动力市场的形成，对建立社会主义市场经济体制起到积极的促进作用。

第二，结合国情和改革中所遇到的突出问题，不断探索中国社会保障的制度模式。与计划经济时期所实施的综合性劳动保险制度不同，社会保障制度改革是按不同险种分别构建新的制度，不算“斜刺里杀出”的待业保险，当年劳动保险包含的因工伤残、疾病医疗、退休养老、生育产假待遇，分别由工伤保险、医疗保险、养老保险、生育保险四项制度保障取代。此外，农村地区也尝试进行社会化的保险制度改革。针对当时改革遇到的突出问题，社会保障制度建构都从基金统筹入手，优先解决急迫的资金互济、分散市场风险等问题。 可以看到在中国社会保障发展的初期，借鉴与吸收了许多国家的做法。例如，参考起源于德国的社会保险模式；借鉴智利养老保险个人账户的做法，构建了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式；借鉴新加坡中央公积金制度，引入住房公积金制度等。所有这些表明，我们并没有照搬照抄国外社会保障制度，而是基于国情探索了社会保障的制度创新。

在中国社会保障发展的初期，面对社会主义市场经济改革，社会保障制度是一种被动的适应性发展，这有两个方面突出的特征。

第一，为国有企业改革进行配套，成为市场经济的配套机制，在以经济建设为中心的政策体系中处于邊缘地位。在社会主义市场经济改革初期，将社会保障改革定位于为国有企业改革配套。到20 世纪90 年代中期，国有企业改革处于闯关时期，采取改革、改组、改造使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。随着1997 年爆发的亚洲金融危机，我国宏观经济形势异常严峻，国有企业更是“雪上加霜”，出现大面积亏损，产生了大量的下岗职工，没有工资收入来源，给全社会带来巨大压力。1998 年，新组建的劳动和社会保障部第一场战役就是落实“两个确保”（确保国有企业下岗职工基本生活、确保企业离退休人员养老金按时足额发放），实施“三条保障线”（国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障）政策，城市居民最低生活保障制度作为国有企业改革的配套措施而产生。

《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出“建立多层次的社会保障体系”及“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”等新制度设计，将社会保障制度确定为市场经济正常运行的维系机制，使其成为市场经济体系的五大支柱之一。

社会保障制度的适应性发展结果导致我国的社会保障改革在一段时期内长期滞后于经济体制改革和国有企业改革，被动地跟着国有企业改革的步调走，把社会保障改革单纯演变为替国有企业改革甩包袱，之后这种思路进一步演变为把社会保障制度作为市场经济的一个配套制度。 社会保障扮演的只是服从并服务于经济增长的工具性角色或手段，这造成社会保障制度主体性和目的性迷失。

第二，为应对国企改革和经济危机冲击，按“冲击- 回应”被动地应对所面临的挑战，具有明显的应急特征。1997 年亚洲金融危机来临时，国有企业改革正是处在全面启动时期。亚洲金融危机的冲击导致国有企业改革的困难和问题暴露更充分，大批下岗和失业人员基本生活难以维系。为保证国有企业改革的顺利进行，大量社会保障新政策在此时期应时密集出台，促进传统的单位保障制度向适应市场经济的社会保障制度加速转型。到2008 年世界经济危机冲击时，经济危机的爆发充分暴露了传统经济发展方式的缺陷，为了扩大内需、保经济增长，社会保障加速扩大覆盖面和提高标准，覆盖人群迅速扩大，保障水平获得了明显提高。社会保障范围逐步从国有企业扩大到各类企业，从城镇扩大到农村，从单位职工扩大到城乡居民。同时，社会保险和社会救助的标准大幅度提高，社会保障制度在“冲击- 回应”中获得加速调整。

1986—2011 年期间，我国围绕社会救助、社会保险等领域先后出台了24 项改革政策，其中关于社会救助的政策有10 项，关于社会保险的政策有10 项。 我国大多数社会保障项目的选择和出台是为了应对当时所出现的问题，而不是从长远的战略视角出发而制定的。与“摸着石头过河”的改革策略一样，我国社会保障制度的改革也是为了应对当时一些迫切需要解决的经济和社会问题而实施的，这个时期社会保障制度构建具有明显的应急特征。

三、中国式现代化与社会保障制度自主性发展

21 世纪以来，在改善民生和促进公平正义的发展理念指导下，我国公共政策的重心实现了从经济政策到社会政策的历史性跨越。 在我国全面建成小康社会，历史性地解决绝对贫困问题过程中，党的十九大提出到本世纪中叶“全体人民共同富裕基本实现”的新目标，党的十九届五中全会提出到2035 年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”，我国进入全面建设社会主义现代化强国的新发展阶段，扎实推动全体人民共同富裕成为国家发展的重要目标和政策核心议题。

特别是党的二十大报告提出，从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国現代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。

因此，在世界范围内探索中国式现代化道路意义深远，走出一条既能发展自身又能保持相对独立性的现代化之路，是对西方现代化道路的超越，可为其他发展中国家实现现代化提供新的选择。第一，中国式现代化是发展总体性的现代化。它不是所有现代化要素的简单糅合，而是涉及经济、政治、社会和文化等各个领域的有效协调。它不是单维度的现代化，而是全面现代化，是在实践过程中不断实现从经济现代化到全面现代化、从物的现代化到人的现代化的跃进。第二，中国式现代化是积极有为的现代化。坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态， 这九个方面作为中国式现代化的本质要求，呈现出全面推动中国式现代化进程的积极有为的新态势。

如果改革开放对社会保障制度来说是一次历史性发展机遇，中国式现代化对社会保障制度则是一次更大的历史性发展机遇，并具有转折性意义。在中国式现代化进程中，社会保障制度根植到更广阔的经济、政治、社会和文化架构之中，为社会保障发展提供广阔的空间和多种可能。

从被动适应性发展方式向主动适应性发展方式的转变，意味着本文所讨论的中国社会保障制度自主性发展，是一种全新的发展状态。其中，亲和力则是考察“嫁接”后自主性发展的指标。本文认为社会保障制度与中国式现代化具有很强的亲和力，主要体现在如下方面。

第一，健全的社会保障制度是现代化国家的标配，高质量的社会保障制度是中国式现代化的应有之义。从世界范围来看，不超过30 个实现现代化的国家或地区均通过社会保障制度实现了缓和社会矛盾、促进社会平等的目标，呈现的普遍规律是社会保障制度健全程度与社会平等程度具有正相关关系。在欧洲国家，社会保障所产生的收入再分配效应使得收入差距平均降幅达到30% 左右，北欧西欧国家的社会保障对降低收入不平等的贡献程度更是高达近80%。这些现代化国家的实践充分表明了社会保障制度对缩小收入差距、促进共同富裕的巨大作用，因而健全的社会保障制度是各国现代化的共同特征。

长期以来，党和政府高度重视社会保障的发展，对社会保障制度的作用有充分的认识和高度的共识。社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。 党的二十大报告专章论述了如何增进民生福祉，提高人民生活品质，充分肯定社会保障对国家经济社会稳定发展和民生福祉的重要性，并赋予其在我国全面建设社会主义现代化国家新征程和走向共同富裕的历史进程中承担的重大责任与使命。实现全体人民共同富裕是中国式现代化的本质要求之一，而共同富裕是全体人民通过辛勤劳动和相互帮助最终达到丰衣足食的生活水平，是在消除两极分化和贫穷基础上的普遍富裕。社会保障与共同富裕在价值理念和政策实践等方面具有高度一致性。社会保障制度通过实现社会财富再分配，使经济发展成果更多地惠及普通劳动者，缩小收入差距，推动人人共享，助推全体人民走向共同富裕。

中国式现代化摒弃生产和分配环节以资本为中心的逻辑，摒弃片面强调效率至上的物质主义，关注人的全面发展，以全体人民共同富裕作为现代化的出发点和目标，不断改善民生，更注重社会公平正义。 因此，中国式现代化是追求全体人民共同富裕的现代化，这决定了我国比西方国家更应当健全社会保障制度，更应该充分发挥社会保障制度在缩小收入差距方面的作用，高质量的社会保障制度是中国式现代化的应有之义。

第二，中国特色社会保障制度是中国社会主义的制度优势之一，为中国式现代化的应有之义。党的十八大以来，我国不断完善社会主义基本经济制度、基本政治制度和基本社会制度，中国特色社会主义制度体系层次分明、系统完备，各项制度更加成熟、更加定型。中国特色社会保障制度作为中国特色社会主义制度体系中社会制度的主要内容，是当代中国发展进步的标志，具有鲜明中国特色的制度优势、强大的自我完善能力。一方面，在中国共产党的坚强领导下，我国社会保障实现了制度转型与持续发展，迅速建成与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度。另一方面，我国的根本政治制度、基本政治制度确保党中央集中统一领导和国家制度统一、政令通达顺畅以及强有力的执行，从根本上保证了社会保障建设的有力有效推进，保证了我国社会保障建设的连续性和可持续性。

当前，我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段，社会保障制度建设需要的是全面推进而不再是过去的单项突破，必须坚持在党的统一领导下把握社会保障各个方面之间、社会保障领域和其他相关领域之间改革的联系，提高统筹谋划和协调推进能力，把中国特色的社会保障制度优势进一步转化为治理效能。在这个意义上，中国特色的社会保障制度伴随中国现代化进程不断丰富发展，也更具有自我发展的生命力。

在中国式现代化背景下，具有中国特色的、高质量的社会保障制度是自主性发展新阶段的必然结果，从全景式视角来看有三个重要的标志。

第一，社会保障制度摆脱边缘地位，进入国家推进共同富裕政策体系的中心，成为国家整体性治理的重器。在对象上，社会保障对象范围将由特定的弱势群体持续扩展到面向全体国民，广泛影响中等收入群体。在目标上，社会保障定位将从满足基本生活到促进人的全面发展，社会保障的影响力将持续扩大。在治理效能上，社会保障将有力促进社会再分配，促进社会公平正义，实现包容性发展。

第二，社会保障制度形成较强的自适应能力，充分发挥出协调作用。一方面，社会主义现代化建设是一项前无古人的事业，没有现成的经验可循，必然要在摸索中推进中国式现代化。社会保障制度在新发展道路上会面对许多新挑战，需要解决遇到的新问题，通过自我改革和不断调节，形成较强的自适应能力。另一方面，从世界现代化发展规律来看，在物、人、制度三者关系上，其关键是实现物、人、制度三者的协调发展。制度是调节物质跟人现代化的一个中间的变量，制度的现代化是调节物质现代化与人的现代化的一个重要杠杆。 社会保障作为中国特色社会主义制度和国家治理体系的组成部分，其协调作用体现在民生领域中物、人、制度协调的过程和效果，具有独特价值和不可替代的作用。

第三，社会保障制度主动选择多目标集成，实现多目标的协同发展。从19 世纪末20 世纪初至今的西方国家社会保障制度发展史来看，西方国家社会保障制度基本目标的发展变化，存在一种从被动选择单一的目标，逐渐转变为主动选择社会保障的政治目标、社会目标、经济目标与道德目标等多种基本目标之间相互协调的发展趋势。 近些年，我国社会保障制度的目标开始从被动地选择单一的经济目标，逐步转变为通过主动地选择社会保障的社会目标，促进其经济、政治、社会与文化目标的协同发展。社会保障制度改革不再仅被作为经济体制改革的配套措施，而被赋予实现社会公平、共享改革发展成果的重任。在这个意义上，社会保障是治国安邦的大问题。

四、中国社会保障的自主性发展道路

世界各国发展水平、社会条件、文化特征不同，社会保障制度必然多种多样。我们注重学习借鉴国外社会保障有益经验，但不是照抄照搬、简单复制，而是立足国情、积极探索、大胆创新。 中国社会保障制度的发展形态不是西方社会保障制度的翻版，而是以人民为中心推进共同富裕的家国一体的大国社会保障制度。其基于中国国情自主解决在现代化进程中所遇到的挑战，为其他国家提供社会保障建设的新思路，为世界社会保障发展贡献中国方案。

（一）以人民为中心的社会保障制度

“以人民为中心”既是中国共产党长期坚持的执政理念，也是社会主义的社会保障制度的本质特征，还是贯穿新时代我国社会保障制度改革和发展的基本逻辑。以人民为中心的社会保障制度，始终把人民利益摆在首位，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，在社会保障制度中充分体现出人民性。

第一，在推动制度发展的动力上，以人民为中心的社会保障制度，坚持把人民利益和关切贯穿于社会保障制度改革的始终，紧盯老百姓在社会保障方面反映强烈的烦心事、操心事、揪心事，形成以问题为导向的改革路径，锚定社会保障制度改革的方向，抓住改革的重点，守正创新推动社会保障制度发展行稳致远。例如，当前0—3 岁儿童托育服务短缺、现有托育机构所覆盖服务对象有限及托育率较低等问题，已成为老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，普惠托育服务体系建设将成为中國社会保障制度要突破的重点。

第二，在扩大制度保障的覆盖面上，以人民为中心的社会保障制度，要实现应保尽保、覆盖全民。通过三十多年的社会保障制度建设，各项制度框架均已夯基垒台、立柱架梁，已经基本实现了法定人员全覆盖。目前仍有一部分人群，如农民工、灵活就业人员和新业态就业人员还存在“漏保”“脱保”“断保”的情况，需要通过优化完善现有政策，创新改革相关制度，增加政策的吸引力，让人人都能享受到社会保障。今后，在扩大制度保障的覆盖面上应坚持以全民共享为原则，推动由户籍地保障向居住地保障转变，实现全民覆盖。

第三，在完善制度体系的项目上，以人民为中心的社会保障制度，应覆盖全生命周期的各种社会风险，不断满足人民群众多层次、多样化需求，为广大人民群众提供更可靠、更充分的保障。要在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等民生主要领域不断取得新进展，让民生福祉达到新水平。从建立健全防范化解全生命周期风险的社会保障体系来看，我国仍然存在一些薄弱环节。例如应建立健全安宁疗护制度，让人们“逝有所安”，在制度体系建设上织就更密更牢的民生底网。

第四，在提高制度效能的手段上，以人民为中心的社会保障制度，应建立全待遇项目的社会保障体系。保障待遇手段不仅需要现金待遇，还需要服务待遇。当前我国社会保障制度，包括养老保险、医疗保障、失业保障等主要是提供相应的现金待遇，在今后的社会保障制度改革中需要改变“重现金给付、轻社会服务”的倾向，以社会服务为基础，构建中国特色的社会保障体系，推动中国“社会服务国家”的建设。

（二）大国的社会保障制度

我国社会保障制度建设起步晚，水平还较低，单项制度参保规模可达10 亿多人，还面对着区域经济发展不平衡的境况。从覆盖人口规模最大的社会保障出发，需要着眼于全局、立足长远来加强社会保障制度的系统性、整体性、协同性。

第一，大国社会保障制度所面临的挑战性，决定了社会保障制度具有的基础性和全局性的政策效果。对于中国来说，面对人口规模带来的有限的社会资源总量问题，与超大规模社会对社会保障资源大规模需求之间的矛盾，需要从全局出发，用底线思维来确定社会保障制度作为国家基本制度的地位，即社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障。又要立足长远，用战略思维来明确社会保障制度作为国家重要制度的定位，即社会保障是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排。

第二，我国是世界上最大的发展中国家，社会保障制度发展不能脱离这个最大实际。一方面，要坚持实事求是、一切从实际出发，遵循社会保障发展与经济水平相适应，把提高社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上。促进社会保障与经济发展良性互动，把社会保障当前发展与长远发展相结合，走大国社会保障的可持续发展之路。另一方面，我国城乡、区域之间发展不平衡、不充分问题突出，应充分发挥党的领导和社会主义制度的政治优势，集中力量办大事。

我国于2018 年启动实施了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，这几年有力保障了困难省份养老金按时足额发放。目前基本养老保险全国统筹制度已启动实施，将在全国范围内对地区间养老保险基金当期余缺进行调剂，今后大国社会保障的制度优势会得到更大的体现。

第三，我国各地区在经济社会条件、人口禀赋特征、社会保障基础等方面差异明显，这对大国社会保障制度能否实现持续有效的管理是巨大的挑战。当前我国社会保障统筹层次低所出现的问题，如地方出台政策的随意性较大，有些政策又没有得到严格执行，既损害了制度的统一性，也导致出现新的不公平问题。统一性和规范性是大国简约治理的基础和核心，通过增强制度的刚性约束，加强对制度运行的管理监督，是全面提高我国社会保障制度治理效能的改革方向。

（三）实现共同富裕的社会保障制度

社会保障以维护公平正义为目标，它通过强制性的共享机制，能够对收入差距和财富积累进行有效调节，进而促进社会平等，使整个社会财富分配格局走向公正，并朝着共同富裕的目标稳步迈进。推进共同富裕既要做大“蛋糕”，又要分好“蛋糕”，做大“蛋糕”是推进共同富裕的前提，分配公正是走向共同富裕的关键。合理而有效的社会保障制度能够促进社会财富共享，能够改善全社会的收入分配状况，不断缩小贫富差距。在中国式现代化进程中，需要不断健全社会保障制度，以高质量社会保障制度扎实推动共同富裕。

第一，加快推进社会保障的制度整合，充分发挥出社会保障的再分配作用。目前，中国社会保障制度已形成了“四梁八柱”，具有了普惠性特征，但制度公平性问题仍突出。从历史发展过程看，它与社会保障制度“碎片化”密切相关。社会保障是为我国市场经济体制改革配套所设计，社会保障项目是分人群、分行业、分城乡逐渐建立起来的。社会保障制度“碎片化”所带来的公平性问题，已经损害到社会保障功能的正向发挥。特别是在城镇居民和农村居民之间，社会保险存在“逆调节”的效应，差距不但没有缩小，反而进一步扩大。 要解决社会保障制度“碎片化”问题所带来的公平性问题，必须通过加快推进社会保障的制度整合，逐步缩小保障待遇差距，再通过全面深化改革来一揽子解决，真正让发展成果更多更公平地惠及全体人民。

第二，实现法定人群参保全覆盖，推进全民共享，这是实现共同富裕的重要路径之一。共同富裕要通过提高精准性来推进全民参保，聚焦农民工、灵活就业人员、新就业形态就业人员、城乡居民等重点群体。特别是要增强新就业形态劳动者社会保障的改革力度。目前经济新业态蓬勃发展，已成为我国就业的新增长点， 吸纳了千万量级的就业人员。但平台用工的去劳动关系化问题造成新就业形态劳动者社会保障缺失问题较突出，新就业形态的雇主及雇员身份双重隐匿化，直接消解了工业社会社会保险所设定的缴费主体构成。为此，基于新业态就业人员流动性强、就业时间灵活、去雇主化等特征，应积极推动社会保障制度深化改革，确保新就业形态劳动者享有应有的社会保障。

第三，确立以“美好社会”为基准的保障水平，促进全社会共同富裕的实现。低水平的社会保障可以减轻家庭成员的部分负担与压力，能惠及社会中的弱势群体，但还不能解除国民生活方面的各种风险，也不能为全体人民提供稳定的安全预期。“美好生活”是高于温饱、小康生活的“丰衣足食”生活状态。今后应重点建立健全社会保障待遇调整机制，根据国家社会经济发展水平，在统筹考虑各方利益主体的经济承受能力的基础上，建立与工资增长、物价增长指数相关联的养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险待遇调整机制，不断提高社会保障待遇水平，让国民分享社会经济发展成果，回应“美好生活”的社会发展需要和人民的新期待。

（四）家国一体的社会保障制度

中国一脉相承的历史和文化为构建社会保障制度奠定了坚实和厚重的基础。三十多年来，我国围绕社会主义市场经济和民生保障需要，探索建立了一套完整的现代社会保障制度。今天我们站在中国式现代化新起点上，如何发挥我国历史和文化的优势来构建中国特色社会保障制度就显得尤为重要。

第一，家国一体是中国独特的治理方式，家国同构是中国特色社会保障制度的基础。在千百年的中国传统文化传承中，有大同思想、民本思想以及重农思想等，而早在原始社会向国家过渡的尧舜禹时代，就有“民为邦本，本固邦宁”“德惟善政，政在养民”的民本思想，产生了“正德、利用、厚生”的民生观。孟子所云“天下之本在国，国之本在家，家之本在身”（《孟子·离娄章句上·第五节》），将天下、国、家三者融为一体，深刻地诠释了家国一体的政治理念。构建中国特色社会保障制度，不能沿用西方国家残补式的制度生成逻辑，更不能照搬国家和社会相互对抗的思维。家国一体包含着国家“立國为家”，民众“化家为国”，家国关系并不是两个利益主体的博弈关系，国和家是相通的，国家与民众的利益是一致的。 家国关系可以用家内关系来理解，又可以用“小家”和“大家”的关系来理解。“家”是缩小的“国”，“国”是放大的“家”。家国一体是中国独特的治理方式，家国同构遵循由家到国的逻辑，家户治理与国家治理的互动合作形成同质同构的治理机制，家户是根基和微观基础，家国同构是国家治理的底色。 家国同构蕴含着家国同心，国家以父母般的态度来看待民众的生计问题，体现家长般的责任和亲人般的温暖。在这个意义上，社会保障是“天下为家”的一种制度安排， 中国社会保障制度就是在这种家国同构、家国情怀中不断建设和发展起来的。

第二，从家国同构出发，社会保障秉持“尽力而为、量力而行”的原则。在中国家国一体的伦理观中，人们修身的终极目的不是“身”本身而是为了“天下”，不是为了“个体”而是为了“整体”，不是着眼“独自”，而是实现“共同”。家国一体催生了中国人对社会保障制度“共同性”的认同以及对民生福祉“同甘苦”的坚守，这是家国一体伦理的逻辑展开与逻辑必然。就像在一个大家庭的生活中，国家以父母般的态度来看待民众的社会保障发展问题。一方面强调“尽力而为”，就是尽职尽责，体现担当，调动一切积极因素，尽最大努力多谋民生之利、多解民生之忧，多做民生实事，着力解决群众最关心最直接最现实的利益问题。另一方面强调“量力而行”，就像一个大家庭过日子需要运筹帷幄，从全局和长远来统筹考虑社会保障的可持续发展，引导人们对社会保障制度发展水平和待遇水平形成合理的预期。因而，“尽力而为”与“量力而行”是相辅相成、辩证统一的，这也是中国社会保障工作的方法论。

第三，从家国情怀出发，社会保障管理和服务传递的是特有的“家国温情”。在一个大家庭中，基于家人关系表达和传递的都是家人的关怀和温情，中国人最看重这种大家庭的氛围。社会保障制度包含着温暖性，兼具人文关怀，它恰是一架桥梁，一头连着党和政府，一头连着广大群众，传递的是党和政府的温暖，以老百姓之心为心，为民处处用心，采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题。把群众的安危冷暖时刻放在心上，把党和政府的温暖送到千家万户，惠民生、暖民心是新时代社会保障管理和服务应有的积极有为的精神风貌，要通过社会保障管理和服务从物质保障层面向精神关怀层面提升，让人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感。

（责任编辑：郭 林）