乡村教育财政支出绩效评价：模型及指标体系构建

刘星辛 徐文昕

摘 要：构建科学精准的乡村教育财政支出绩效评价指标体系，对于评估乡村教育财政支出效果、增强财政政策的针对性和有效性、促进教育公平有着重要意义。结合我国乡村教育财政支出绩效评价现状，基于状态—结构—绩效的分析逻辑，本研究从教育投入、过程保障、教育产出与教育发展四个维度，整合资金投入、制度结构、绩效产出等要素，试图构建整合度高、涵盖范围广、能适应新时代乡村教育发展要求的乡村教育财政支出绩效评价指标体系。

关键词：财政支出绩效；SSP分析范式；乡村教育

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.08.051

0 引言

推动乡村全面振兴，关键靠人，而人才的培养则要靠教育。教育在巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接、深入实施乡村振兴战略中发挥着基础性作用。近年来，国家持续加大教育领域投入，十八大以来，国家财政性教育经费的GDP占比连续十年不低于4%，中央财政累积投入4000多亿元，同时带动地方投入过万亿，用以改善贫困地区教育教学条件，解决教育城乡不均衡等突出问题。持续性的乡村教育财政投入，促使我国乡村教育建设取得了显著成绩，但仍然存在一些不足，如教育扶贫政策执行的精准性还有改善空间，城乡办学条件差距依然存在等。究其原因，主要是由于乡村教育财政支出的效益偏低，且对于资金利用的有效性与合理性难以做出准确评估。已有研究证实，全面绩效管理对于提高财政支出效益有显著的积极作用，科学精准的绩效评价指标体系则是实施全面预算绩效管理的重要前提。因此，本研究尝试基于我国乡村教育振兴的具体实践，通过系统的理论梳理，构建一个全方位的乡村教育财政支出绩效评价指标体系，以期对提高乡村教育财政支出效益、突破乡村教育发展瓶颈有所助益。

1 乡村教育财政支出绩效评价现状

1.1 乡村教育财政支出绩效评价的实践状况

对于在公共部门中应用绩效评价，我国已经进行了多年的实践，对于财政部门在公共财政教育支出的绩效评价也做了诸多探索，在取得了長足进步的同时，也不可避免地暴露出一些问题，具体到乡村教育财政支出的绩效评价领域，其不足主要表现在以下两个方面：

一是，在评价指标的设计上，往往重支出分配而轻最终绩效考量。例如，现有的关于乡村教育财政支出的绩效评价的关注重点通常在于预算目标度以及执行过程中的合规性，往往忽视了资金投入后的经济产出考量。这虽然与乡村教育投入的政策支持性与非营利性有极大关系，但必要的效率效能性的评价将有助于改善我国乡村教育财政支出的经济效益。

二是，在具体指标选取上，仍有一些系统性与全面性的欠缺。例如，目前对于农村义务教育阶段的财政支出绩效评价已经积累了一些经验，而对于与民生息息相关的学前教育阶段，以及与农业农村振兴发展直接相关的职业教育阶段的财政支出绩效评价则尚处于探索阶段，在构建乡村教育财政支出绩效评价指标体系时，较少涵盖到相应的具体评价指标。

1.2 乡村教育财政支出绩效评价的研究现状

教育对于社会与经济发展的重要意义，经过大量的理论与实证研究，已经得到各领域研究者的认可与肯定。已有研究证明了教育财政投入对于农村经济发展的促进作用，其中有研究表明，在农村经济建设中，政府在农村教育领域的公共投资所带来的扶贫成效，明显大于政府在研发、灌溉和其他基础设施领域的投资成效，而且在各种公共投资中教育投资对农业农村经济增长的回报率名列前茅。这些研究成果进一步强调了在乡村振兴教育先行的重要性。徐全忠和田光迪（2020）则通过实证分析指出公共教育投入对农村居民脱贫作用的有限性，并指出或可通过积极发展农业职业教育来助力乡村振兴。

在乡村教育投入的绩效评价方面，我国学者已经取得了一定进展。从切入角度方面来看，现有研究多以义务教育入手，对农村教育公共投入的绩效水平进行系统分析。我国大力推进农村义务教育，一个主要目标就是培养人才，尤其为农村农业发展建设培养后备劳动力和专门人才。然而有研究发现，农村义务教育作为基础教育的升学服务特性，使其存在较为普遍的升学即“离农”情况。因此在当下乡村振兴战略背景下，除了保证义务教育外，需要建立更加全面的育人体系，即在“学前教育—义务教育—普通高中/中等职业教育—成人职业教育”全链条教育过程中，给予乡村学前教育与职业教育更多的关注。

综上所述，无论是政府财政部门实践活动还是学术界研究，对于乡村教育财政支出绩效评价指标体系的设计，都还存在理论支撑较为薄弱、评价指标全面性和系统性不足等问题。因此，本文将从绩效评价的基本理论出发，通过建立乡村教育财政支出绩效评价的理论模型，构建较为全面系统的绩效评价指标体系。

2 乡村教育财政支出绩效评价的理论模型

2.1 SSP分析范式及其对乡村教育财政支出绩效评价研究的适用性分析

状态—结构—绩效（Situation-Structure-Performance，SSP）分析范式常被用于研究经济制度与经济绩效之间的关系，由美国经济学家阿兰·斯密德提出，他利用这一范式分析了不同的产权规则如何影响人们的关系构建与决策参与，并进一步影响经济绩效水平。

SSP分析范式由状态、结构和绩效三个关键要素构成。其中状态指的是个人、团体或物品的特性。个人特性包括价值观、偏好、目标、知识和决策策略等；团队特性不仅包括决策者的属性特征，还包括团队的决策规则；物品的属性则包括非相容使用性、共享性、规模经济、排他性等。状态是预测制度效果的关键因素，个人、团体、物品的特性决定了人类会在经济活动中形成相互依赖的关系，而这些相互依赖会进一步影响经济制度与经济绩效之间的关系。结构是由制度和权利的选择所构成，如果说状态代表的是固有的属性，那么结构则是人类选择的产物，不同的制度或权利选择会对经济运行产生不同的影响，因此，可以说绩效是既定条件下权利选择的函数。

本文之所选择SSP制度影响理论的分析范式作为研究乡村教育财政支出绩效评价研究的研究切入点，原因在于：第一，SSP理论范式的三个关键要素：状态、结构、绩效，涵盖到了乡村教育发展的各个方面。状态变量所描述的个人、团体和物品的特性，在乡村教育也有一些相关特性，例如乡村教育作为一种公共物品具有非排他性、非竞争性、共享性、规模经济等属性。结构变量所代表的制度或权利选择则是与乡村教育的管理机制相对应，可以说SSP分析范式是本文分析乡村教育财政支出绩效水平的较为契合的分析工具。第二，SSP理论范式的分析思路为首先对物品的特性进行分析，进而分析制度结构，然后在上述分析的基础上，对绩效作出评价和考量，自始至终贯穿了一条完整严谨的逻辑链条。本文以乡村教育财政支出对研究对象，将乡村教育的物品特性作为逻辑起点，将乡村教育投入和教育管理机制进行联动分析，以此评价乡村教育财政支出的绩效水平，从逻辑上是具备可行性的。

2.2 乡村教育财政支出绩效评价的理论模型构建

经济合作与发展组织（OECD）对其成员国进行预算评价，主要从投入、过程、产出、效果四个方面展开具体指标设计。在构建教育发展指标体系方面，OECD延续这一思路，提出了背景—投入—过程—产出的分析模式。综合上述OECD的相关评价分析的逻辑，充分考虑乡村振兴战略背景下乡村教育的切实需求，本研究将采用“教育投入—过程保障—教育产出—教育发展”的逻辑思路，以SSP分析范式为逻辑工具，结合我国教育经费统计与评估的体系的构建方法，设计一套多维度的乡村教育财政支出绩效评价理论模型。

2.2.1 乡村教育财政支出的状态分析

SSP分析范式中的“状态”变量包括个人、团体和物品的特性，而就乡村教育而言，也相应包含这些特性。对乡村教育及乡村教育财政支出的相关特性进行分析可以发现，教育财政支出的涉及政府、学校、学生、教师等多方利益。在物品特性方面，乡村教育作为一种准公共物品，首先具有非竞争性与非排他性的特征，除此之外，还会变现出一些与农村经济发展相关的具体特性，例如由于我国农村地域广袤，所以乡村教育的分布也具有分散性的特点，同时各农村地区在经济发展水平、教育观念上也可能存在一定的地区差异性，而且农村地区教育发展基础相对薄弱，因此，教育投资的周期长度与回报率等都有较高的不确定性。这一系列特性决定了，虽然我国教育供给主体呈现出多元化发展态势，但现阶段我国乡村教育的供给主体还是以政府为主，而在分析政府财政支出的绩效水平时，应综合考虑学校、学生、教师等其他相关方的意见。

2.2.2 乡村教育财政支出的结构分析

SSP分析范式中的“结构”变量代表一种权利结构，它是由制度或权利的选择而构成，具体包括权利的类型以及权利的归属者等因素。由状态分析可知，乡村教育的供给是以政府为主，乡村教育财政支出也是本研究进行绩效评价的对象，所以，遵循SSP分析范式中的由状态变量到结构变量的推进路径，本研究将政府的财政与教育部门拆分开来，对乡村教育制度结构进行深入剖析。乡村教育事业的公共属性与非营利性，决定了乡村教育的供给主体主要是政府财政支出，加之乡村振兴战略背景下的政策倾斜，使得政府的教育部门在乡村教育建设工作中占据了主导地位，因此，教育部门的工作成果能在极大程度上反映出乡村教育投入产出的制度支持水平。据此，本研究以教育部门作为切入点，通过教育制度结构的合理性和有效性，来评价乡村教育财政支出的绩效水平。

2.2.3 乡村教育财政支出的绩效分析

SSP分析范式中的“绩效”被看作是既定状态下权利选择的函数。基于SSP范式的绩效分析首先要明确所采用的权利结构是代表了哪个人或者哪一些人的利益，前文已经指出在本研究情境中利益的相关方有政府、学校、教师、学生等，而各方的利益具有很高的相关性，正如在乡村教育建设过程中，学校、教师和学生三方的利益其实是高度一致和统一的，因此我们可以将他们整合为“乡村学校”这个利益团体，来分析乡村教育财政投入为他们带来的益处。在既定的状态条件下，权利的选择即制度结构对绩效水平产生影响。在乡村教育投入情境中，则表现为假设将乡村教育财政视为固定条件，则其绩效产出水平是由相关的教育管理制度所决定，而在本研究中则是以教育部门的管理成效来反映教育管理制度水平。

基于上述分析，本研究将乡村教育财政支出的绩效评价分为教育投入、过程保障、教育产出与教育发展四个维度，然后结合状态—結构—绩效的分析逻辑，从政府、教育管理部门及学校的视角，整合乡村教育的财政投入、管理制度结构以及最终绩效产出，构建乡村教育财政支出绩效分析的理论模型，如图1所示。

3 乡村教育财政支出绩效评价指标体系

3.1 指标体系构建原则

评价指标体系的科学性和有效性是准确评价乡村教育财政支出绩效水平的前提条件和必备要求。构建绩效评价体系一般须遵循以下五个基本原则：明确性（Specific）、可测性（Measurable）、可达成性（Attainable）、相关性（Relavent）、时限性（Time-bound），即通常所说的SMART原则。本研究也将遵循以上原则构建乡村教育财政支出绩效评价指标体系，具体要求如下：

（1）明确性。该原则要求评价指标的语言表达要具体、明确地表达评价目标。乡村教育财政支出绩效评价指标体系的设计要基于乡村振兴战略背景，以农村教育的特征和发展规律为依据，对每项指标都应有充足的理论依据且指代明确，各个具体指标的测算方法都必须严谨科学，从而保证该指标体系可以真实反映目前乡村教育财政支出的绩效水平。

（2）可测性。该原则要求绩效评价指标是能够被量化，是可测量、可衡量的。本研究构建的乡村教育财政支出绩效评价指标体系主要由两类指标构成：一类是直接量化指标，即通过现有统计数据直接获取或通过相应计算直接得出的定量指标，如财政支出的数额与占比等指标；另一类是难以直接量化的定性指标，如社会满意度等，对于这类指标将采取量表测量或专家打分的方法，将其转化为可测量与比较的定量指标。

（3）可达成性。该原则要求绩效评价指标在现实情况中经过一定的努力付出是可以实现与达成的。在选择具体评价指标时，一方面要避免目标过低而影响评价效果，另一方面，更要避免目标设定得过于理想化，以至于需要付出大量人力物力才能获得，使得评价工作难以开展或者代价过大，从而违背了我们试图通过建立科学的绩效评价指标体系来助力提升乡村教育财政投入产出效益的初衷。

（4）相关性。这要求所选指标应与绩效目标有较为直接的联系，能够正确反映绩效目标的整体实现程度。乡村教育财政支出绩效评价指标体系中的各指标之间既要相互独立，又要有一定的逻辑关联性，从而构成一个各维度内在统一，不同维度各有侧重的科学的指标体系。

（5）时限性。这要求绩效评价的指标有一定时间边界，测量能够反映出动态性变化。教育投入的产出有一定时间滞后性，乡村教育投入的绩效难以在较短的或既定的周期内测得真实产出值。因此在构建指标体系时，既要选择能测量当期产出的结果性指标，还要选择能够反映农村教育投入绩效活动过程的过程性指标，以求综合反映乡村教育发展的现状和趋势。

3.2 指标体系构建

基于乡村教育财政支出绩效分析的理论模型，遵循上述五项指标体系的基本原则，本研究构建了乡村教育财政支出绩效评价指标体系，具体分析维度与评价指标见表1。该指标体系共包含三级指标，其中一级指标包括教育投入、过程保障、教育产出和教育发展4项目，其下又设二级指标9个，三级指标34个。其中三级指标基于SSP范式分析逻辑，按照选取角度的不同进行分类，各个具体指标的含义说明见表2。

在教育投入方面，主要围绕政府财政资金的投入和分配使用选取评价指标，包含政府及相关部门的直接教育资金投入、师资力量建设以及配套硬件设施建设；在过程保障方面，主要突出制度要素和教学保障环节，以相关制度背景下资金使用效率、合规性以及师资队伍建设选取相应指标；教育产出则从数量和质量两方面加以衡量；教育发展，一方面体现乡村教育的可持续性，另一方面则突出乡村教育相关利益方的整体意见表达，蕴含“人民满意”的价值取向。

4 结语

构建财政支出绩效评价指标体系，设定科学合理的指标，确定预算绩效的衡量标准，可以约束财政预算资金支出范围和用途，在“结果导向、关注过程”的理念下，促进提高财政预算资金支出效率，实现“少花钱、多办事、办政府应该办的事”。构建全面、立体、多视角的乡村教育财政支出绩效评价指标体系，以有限的教育财政资金投入办“让人民满意”的教育，有利于推动乡村教育事业高质量发展。本文借助状态—结构—绩效（SSP）分析范式，将评估对象的静态属性、人为选择要素与绩效评价相融合，既反映中国乡村教育的特点，又将中国乡村教育体制机制因素纳入考量范围，构建起涵盖教育投入、过程保障、教育产出和教育发展四个维度的乡村教育财政支出绩效评价指标体系，力图展示新时期财政支出对我国乡村教育的支持范围、投入力度与产出效益及发展效应之间的关系，旨在为制定更科学有效地教育发展政策提供决策参考，更好推进乡村教育事业发展，促进乡村振兴，实现共同富裕。

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