“三重一大”决策制度下国有企业内部控制

侯爱武

“三重一大”决策制度对于深化国有企业体制改革，提升国企的社会与经济效益，避免经营中的风险因素，强化国企管理水平意义重大。“三重一大”决策制度是在党的领导下进行的，是民主集中制度的体现。新时代要把握国企“三重一大”决策的历史沿革，基于“三重一大”决策制度来开展国企内控管理，有效避免企业发展中的各种风险，促进国企完成深化转型任务。

國有企业领域的“三重一大”决策制度主要指的是国企生产经营实践中重大事项，重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用必须经过集体讨论决定。通过“三重一大”决策制度优化了企业管理模式，提升了决策的整体水平，有助于加快实现国企的高质量发展。新时代还要从内部控制角度重新审视“三重一大”决策制度，基于“三重一大”创新国企内控管理的基本思路与方式方法。

一、对国有企业“三重一大”制度的历史沿革与认识

（一）新时期“三重一大”决策制度特点

“三重一大”决策制度于20世纪90年代提出，至党的“二十大”以来得到不断完善，围绕中国特色社会现代化国有企业改革的重大决策和部署进行了不断发展，赋予“三重一大”决策制度以新的内涵。“三重一大”决策制度已经成为当前加强党对国有企业的领导和优化国企治理的重要手段，并且呈现出新的特点。首先，要求党委会提前布置，强调党组织把握“三重一大”决策的方向，由党组织提出意见建议后，方可由相应的主体决策，通过这一设计可以让党组织融入到企业经营管理的全过程，更好保证国有企业重大决策的科学性。其次，“三重一大”决策制度强调权责对等，以清单化的方式赋予决策权限，强调突显党组织的决定权、把关权与监督权，同时保证各主体的有机协调。第三，“三重一大”决策制度具有全周期管控的特征，强调将相关决策流程延伸到企业的各方面，包括重大事项提出、讨论、决策、监督和追责等。要求企业内控管理等相关部门完善监督机制，保证重大决策科学有效落实。

（二）新时期“三重一大”决策制度结构

新时代国有企业“三重一大”决策制度以《公司章程》为顶层，以《三重一大决策制度》和《监督制度》为核心，以不断完善议事制度为抓手，在决策执行中不断完善相关的标准和监督办法。首先，《公司章程》是国企必须严格遵守和履行的文件，在各项工作中居于主导地位，体现了国企党组织的双向进入领导体制，科学界定了权责边界，保证了“三重一大”决策制度的原则性与合法性。其次，《三重一大决策制度》与《监督制度》对企业决策过程进行了详细描述，清晰界定了决策的范围与流程，构建了决策管理的核心与基本框架。第三，国企各治理主体需要按照既定规则参与议事并执行战略决策，从而形成了一个完整的决策与管理体系，推动着国有企业管理向规范化和精细化的方向发展。国有企业不仅要完善“三重一大”决策制度，更加在推动其执行方面构建长效化的机制，以灵活、有效、规范、严谨的方式提高企业决策效能，并根据实际情况的变化对决策的流程进行优化调整，最终达到各方面相互支撑，相互配合的效果，从而共同推动国有企业的健康稳定发展。

二、“三重一大”决策制度对国企内部控制重要意义

（一）有效控制企业的违规决策问题

实施“三重一大”决策制度主要为了解决体制问题，杜绝生产经营中的违规现象，防止出现一人或少数人说了算问题。在国企切实贯彻执行“三重一大”制度可以帮助国企更好实行经营管理权，界定了经营者的权限，有助于决策的科学化、民主化和规范化，从根本上降低了企业生产经营风险，推动国企向健康的方向发展，对于国企战略规划顺利进行，整体防范风险意义重大。更关键的是，“三重一大”决策制度规范了决策程序，要求在决策前广泛调研，组织开展必要的专家论证、技术咨询、决策评估等活动，从而避免了临时动议现象，严禁未经表决擅自决定。“三重一大”决策制度还规定了决策产生后，个人无权改变决策，如有不同意见可向上级反映，但仍需执行决策。

（二）有效遏制企业的内部违规问题

“三重一大”决策制度适应了国企产权性质需要，做到了对企业管理者行为的全面约束。首先，国企的性质决定了需要“三重一大”这样的政策制度来约束，防范少数人员利用制度的漏洞来搞权钱交易。例如，推动“该上会的上会”，实现集体决策，规范了权力的运行。其次，“三重一大”决策制度有助于加强企业的内部监督，有助于廉政建设，为廉政工作提供了强有力的政策支持，把人、财、物等公权力放在阳光下运行。第三，通过“三重一大”制度很大程度上化解了企业重大经营项目的风险，使得重大事项均处在更加全面严格的监管环境当中，真正有利于重大事项的分析、论证、监管和决策，防止了暗箱操作行为，遏制了把公权力变为私权力现象，规范了用权行为。

（三）有效促进企业的经营管理创新

“三重一大”不仅排除了国企政策制定中的问题，而且对于加强企业经营管理创新有重要意义。通过“三重一大”决策制度的实施可以有杜绝国企的违规违纪问题，进一步优化了国企的管理模式，为国企的重要事项决策构建了约束性的管理机制。例如，通过“三重一大”决策制度有效防止了“拍脑袋”决策和盲目决策的问题，能够进一步防止上马“政绩工程”，还能从一定层次上解决以权谋私的问题。通过“三重一大”决策制度更好推动了国企产权与经营权的分开，能够简化不必要的决策流程，提高了决策的效率。而且，随着“三重一大”公开制度的不断完善，相关部门可以通过网络来收集各方面的意见建议，并及时将决策下发到各个部门，也能够使企业的运行更加地高效化。

三、“三重一大”决策制度融入国企内部控制的原则

（一）切实坚持党的全面领导

“三重一大”制度的形成与实施是党领导地位在国有企业的体现，集体决策制度的实行更是中国特色社会制度决定的。国企“三重一大”决策制度实施中必须坚持党的领导，必须明确重大事项决策的基本方向。因此，国企内控部门基于“三重一大”决策制度开展内控管理需要加强调研工作，确保相关工作的合规性，保证内控措施的可行性，同时加强“三重一大”制度的学习工作，明晰重大事项的决策依据，在内控管理实践中既能防风险，又能释放企业活力。国企党组织应当加强“三重一大”决策制度实施监督，保证国企重大事项决策符合党的精神和政策要求，从而更好把握国有企业的发展大局，切实符合国家和职工的意愿，切实维护企业的权威，促进企业的快速稳定发展。

（二）强化制度体系建设工作

“三重一大”是适应国企当下及未来发展需要的风险防范制度，是保证决策合规性、科学性的重要手段。“三重一大”决策制度下的国企内部控制更需要强化制度建设，一方面，保证内控制度内容的稳定性，将“三重一大”决策制度精神与企业发展中的内控事项深入联系起来，从而凸显国有企业的经济“压舱石”作用，进一步保证国家和人民的根本利益。另一方面，充分融入新时代中国特色社会主义思想内容，保持内控工作制度对新形势的适应性。总之，制度建设既要与国家战略相适应，又要符合国企转型发展需要。要求国企内控部门充分做好制度、原则、标准等方面的建设工作，并且加强相关制度标准的宣传展示，从而为国企内控实践营建良好的氛围。

（三）完善民主化的决策体系

近年来，国有企业大力倡导“三重一大”决策民主化，强调全面公开有关“三重一大”事项信息。未来，国有企业内控工作也应当在民主化参与机制方面着眼，进一步放开内控监督权力。一方面，国企领导及内控部门要转变内控工作的理念，树立维护企业发展大局的意识，在内控实践中广泛听取各方面的意见建议，多方征求专家意见，发挥内控技术积极作用，围绕职工关心问题开展内控实践。另一方面，优化决策评估方法，积极建成相互衔接的决策体系，包括给予职工及各方面发表意见的渠道，尝试搭建智能化的内控工作参与平台，及时将相关数据信息汇总起来，为国有企业的决策与重大事项管控奠定基础。

（四）开展三重一大决策考核

从“三重一大”决策制度视角看国企内部控制工作，需要国企内控部门加大力度优化内控评价机制，构建更加完善的监督体系，从而不断提高内控运行成效。例如，国有企业内控考核办法与标准应当由纪检、巡察和财务审计等部门共同参与确定，能够使用统一的考核平台，在考核前与考核过程中实现相关信息的及时沟通。在考核体系建设中融入“三重一大”要求，科学使用定性考核与定量考核，细化考核指标，合理确定指标权重，这样才能保证考核精度。“三重一大”决策制度下的国企内控应当在实践中反观各项工作是否符合企业精细化管理要求，是否能够将国家政策与国企的实际运行有效挂钩。

四、“三重一大”决策制度下国企内控体系优化措施

（一）完善国企内部控制的环境

新时代国企管理者应当明确“三重一大”的内涵，围绕“三重一大”的具体目标构建完善的治理体系，形成相互制衡的内部控制机制，从而确保国企决策科学、高效执行、有效监督，最大限度保护出资人、债权人和員工的合法权益。例如，国企董事会、监事会、经理层和内控部门需要建立精细化和规范化的内部运转模式，结合“三重一大”具体事项有效识别、评估和管理企业生产经营中的风险。国企应当能够根据新形势变化重新识别和评估外部风险因素，针对国家法规、政策及时更新相关制度与工作办法，优化内部工作参与的积极氛围，加强相关政策执行和调动各方积极性宣传引导，重视研究新时期国有企业发展面临的外部变化，找出阶段性内部控制重点，认真梳理内控工作经验，基于同类型国企内部控制找寻改革办法，从而推动国企的稳步发展。

（二）探索重大决策的多种方式

在我国经济发展向高质量转型，扩内需成为国家战略主要选项后，国有资本的构成将越发多元化，在坚持国有资产保值增值的背景下，国企还要从现有的股权结构出发，综合研判现行商业模式优缺点，基于国内外企业的纵横对比，创新各方面参与的内控监督办法，不断扩大内部覆盖面，提高内部控制的智能化水平，基于更加完善的事后梳理机制推动国有企业改革的深入进行。例如，在坚持集体决策的基础上创新征求意见方法，组织开展多种形式的集体讨论活动、调研论证活动等，提高决策的科学性。再例如，国企纪检等部门应当配合内控部门开展工作，互通信息，搭建“三重一大”相关资料的共享平台，从而更好辅助开展内控工作，形成更科学的执行、评价和考评等运转机制。

（三）形成内部控制的闭环机制

近年来，国有企业全面强化了资金使用过程中的内控管理，形成了较为完善的事前与事中控制机制，有效降低了国有企业经营中的风险。但是，国有企业还缺乏长效性的内控机制，具体表现在事后长期跟踪不足，追责问责能力不强等方面。一方面，国有企业决策后的管理时间跨度大，容易使问题隐藏在深处。另一方面，随着外部经济形势变换加快，有可能在一定时间内忽略了法人治理结构、业务监督和民主管理的作用。因此，国企还要不断完善监管机制，形成内部控制的闭环，积极开展内部控制实践。例如，在依法治企背景下优化专项监督、日常监督与审计巡察等。从“严”字出发，逐项剖析问题，强化整改方案落实，将内控目标责任与企业负责人薪酬挂钩，还要建立内控台账，加强实地走访，包括使用通报和提示函机制等，从而做到全过程跟踪整改进度。

（四）多层次构建内控工作格局

在国有企业实施好“三重一大”决策制度，提高内控工作的效能，不仅要发挥党组织的重要领导作用，更要实现国企治理主体的齐抓共管，从而夯实国企内部控制的基础。国企应当构建决策的现代化体系，既能把握决策的重点，又能得到各方面广泛支持。例如，国有企业出资人、债权人应当达成内控的共识，共同参与到国企内部控制实践。各职能部门应当肩负起内控责任，在确定内控责任清单的基础上完成好具体内控任务。未来，还要创新内控工作的形式，包括借助信息化的平台及时公布有关“三重一大”信息，依托互联网打造科学智能化内控机制，加快实现纪检监察、财务审计、组织人事管理的同平台办公，能够基于国企财务信息数据和相关方数据提高“三重一大”监督整体效率，有效预判国企面临的生产经营风险，实现国企内部控制的科学化与创新化。

结语：

从“三重一大”决策制度角度完善国企内部机制，可以进一步规范国企日常经营管理行为，有利于减少个人专断和决策失误，形成更加科学的国企内部监督约束机制。未来，还要从实际情况出发，科学调整内控重点，优化内控工作环境，创新内控管理方式方法，基于更加科学、规范、严谨的内控方式推动国企发展。