完善金融支持创新的基础制度

赵惠

党的二十大报告提出，要形成支持全面创新的基础制度。金融制度作为促进金融稳健高效运行的基础性保障，对于推动金融体系更好适应新时代科技创新需求具有重要作用。近年来，金融支持创新在银行、债券、股票市场的基础制度方面均取得了明显进展，金融服务创新的功能持续增强，但存在监管制度相对滞后、增信机制有待完善、容错机制仍需健全、存在法律风险等问题。建议完善相应监管、增信、考核和法律制度，推动金融体系更好地服务创新需求。

金融支持创新的基础制度建设情况

银行业支持创新的基础制度不断完善

从银行业支持创新的发展脉络看，2016年以前，金融支持科创企业的政策以传统的信贷手段为主，无大的政策突破，多采用传统的抵（质）押担保等信贷增信模式，或引入专业担保机构。2016年以后，银行业不断完善贷款服务机制，并积极探索通过投贷联动、知识产权质押、设立科技支行等方式加大对创新型企业的融资支持。

银行业支持创新主要体现在四个方面：一是科技贷款审批机制不断优化。2014年，中国人民银行、科技部、原银监会、原保监会、证监会、知识产权局等六部门联合出台《关于大力推进体制机制创新 扎实做好科技金融服务的意见》，从体制机制层面，完善科技企业贷款利率定价机制和贷款审批机制。二是探索投贷联动机制试点。2016年4月，原银监会与科技部、中国人民银行联合发布了《关于支持银行业金融机构加大创新力度 开展科创企业投贷联动试点的指导意见》，支持国家开发银行、中国银行、恒丰银行、北京银行、天津银行、上海银行、汉口银行、西安银行、上海华瑞银行和浦发硅谷银行这10家银行在国内5个高新园区开展投贷联动试点。2017年，《关于金融支持制造强国建设的指导意见》提出要优化信贷管理体制，推动投贷联动金融服务模式创新。三是风险补偿机制不断完善。2019年，科技部印发《关于新时期支持科技型中小企业加快创新发展的若干政策措施》，开展贷款风险补偿试点，引导银行信贷支持科技型中小企业的科技成果转化。2021年，银保监会印发的《关于银行业保险业支持高水平科技自立自强的指导意见》（以下简称《指导意见》）中提出，健全风险分担补偿机制，鼓励银行机构与保险机构、融资担保机构加强合作，强化科技金融风险分担和补偿。四是知识产权融资机制取得进展。《指导意见》提出，支持扩大银行在线代办专利质押登记试点地区范围，优化知识产权质押登记服务。支持通过知识产权交易市场开展知识产权收储交易，拓宽知识产权质物处置渠道，加快出质知识产权的流转变现。

债券市场支持创新发展取得突破

从债券支持创新的发展脉络看，2015年以前的债券制度，主要是为企业提供融资工具，并未对创新型企业提出针对性政策。2015年后，随着国家创新驱动发展战略的深入实施，也要求债券市场发挥促进企业创新的功能，鼓励创新创业企业通过债券市场等直接融资方式筹集资金。

总的来看，债券市场服务创新创业的主要债券品种包括国家发改委主管的战略性新兴产业专项债和双创孵化专项债、证监会主管的创新创业公司债、银行间交易商协会主管的双创专项债务融资工具等。具体看，2015年国家发改委印发《战略性新兴产业专项债券发行指引》，鼓励战略性新兴产业采用债贷组合的增信方式开展融资。同年，《国家发展改革委办公厅关于印发双创孵化专项债券发行指引的通知》出台，支持提供“双创孵化”服务的产业类企业或园区经营公司发行双创孵化专项债券。2017年《中国证监会关于开展创新创业公司债券试点的指导意见》中提出，探索交易所债券市场服务实体经济新模式。2019年，上交所、全国股转公司、中国结算共同制定并发布的《非上市公司非公开发行可转换公司债券业务实施办法》中提出，扩大创新创业公司债券试点范围，支持非上市公司非公开发行可转换公司债券。2019年，中国银行间交易商协会发布《双创专项债务融资工具信息披露表》，提出非金融企业在银行间市场发行的，通过投债联动的模式用于支持科技创新企业发展的债务融资工具；要求一定比例的资金以股权投资等形式支持科技创新型企业发展。

股票市场支持创新的制度不断丰富

国家高度重视股票市场支持科技创新，主要措施包括推出科创板、完善创业板、建立北交所和区域性股权市场等。

推出科创板并试行注册制。2019年6月，最高人民法院印发《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》，为有效维护科创板上市公司的合法权益，提供有力的司法保障。2021年证监会发布《关于修改<科创属性评价指引（试行）>的决定》，加大对具有硬科技实力和市场竞争力创新型企业的支持。同年，上交所发布《科创板企业发行上市申报及推荐暂行规定（2021年4月修订）》，明确科创板优先支持符合国家科技创新战略、拥有关键核心技术等先进技术、科技创新能力突出、科技成果转化能力突出、行业地位突出或者市场认可度高等的科技创新企业发行上市。

创业板相关制度不断完善。创业板是2009年由深圳证券交易所推出的，旨在服务成长型创新创业企业。2020年，深交所发布《创业板企业发行上市申报及推荐暂行规定》和《创业板股票发行上市审核规则》，进一步明确了创业板上市企业定位。2020年，创业板进行了注册制改革，实施以信息披露为核心的股票发行注册制，为创业板上市创新创业企业的健康运行提供保障。2023年，证监会发布《首次公开发行股票注册管理办法（征求意见稿）》，强调科创板、创业板申请上市专注科技与产业创新属性，有利于高成长、高新技术、具备足够研发能力或创新能力的优秀企业获得更包容的上市机会。

建立北交所，改革新三板。全国中小企业股份转让系统（简称“新三板”）于2012年7月正式设立。新三板作为全国性证券交易场所、非上市股份有限公司股权交易平台，致力于为创新型、创业型、成长型中小微企业解决融资难题。2016年，全国中小企业股份转让系统有限责任公司（以下简称“全国股转公司”）发布了《全国中小企业股份转让系统挂牌公司分层管理办法（试行）》，对创新层设置了三套并行准入標准，以满足新三板挂牌公司数量众多、类型多元的不同需求。2019年，全国股转公司修订《全国中小企业股份转让系统挂牌公司分层管理办法》和《全国中小企业股份转让系统股票转让规则》，并分别更名为《全国中小企业股份转让系统分层管理办法》和《全国中小企业股份转让系统股票交易规则》，明确新三板企业进入基础层、创新层、精选层的条件，明确符合中国证监会、证券交易所和全国股转公司有关规定的精选层挂牌公司，可以直接向证券交易所申请上市交易。2020年，证监会发布《关于全国中小企业股份转让系统挂牌公司转板上市的指导意见》，明确了新三板分层制度及转板上市制度，规范了新三板企业的管理，增强了新三板在科创企业融资方面的功能。2021年9月，北京证券交易所（简称“北交所”）注册成立，继续坚持服务创新型中小企业的市场定位，总体平移新三板精选层各项基础制度，与新三板现有创新层、基础层形成统筹协调与制度联动。

区域性股权市场不断健全。区域性股权交易市场俗称四板市场，由各地省级政府主导，面向省级行政区域内的企业，为非公开发行证券的发行、转让提供场所和设施。2017年，《国务院办公厅关于规范发展区域性股权市场的通知》提出，规范发展区域性股权市场是完善多层次资本市场体系的重要举措，在推进供给侧结构性改革、促进大众创业万众创新、服务创新驱动发展战略、降低企业杠杆率等方面具有重要意义。2019年，《国务院办公厅关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》提出，根据科技型中小企业的特点，在区域性股权市场推出“科技创新板”，提供挂牌展示、托管交易、投融资服务、培训辅导等服务，开拓融资渠道，缓解科技型中小企业融资难问题。

存在的制度性问题

总体看，尽管我国金融支持创新的制度和政策体系不断完善，成效较为突出，但金融监管制度、增信制度、容错制度、法律制度等方面与服务创新的需求仍存在不匹配、不完善之处。

金融监管制度相对滞后于创新发展的需要。一方面，金融监管标准不够明确，使传统金融机构向金融科技转型的动力不足、顾虑重重，导致支持创新潜能未得到充分释放。目前，尽管金融科技企业主要通过与傳统金融机构合作来发展金融科技产品，但从利益分配视角看，金融科技企业的加入，导致企业融资环节又多了一层“金融中介”，也必然增加新成本。另一方面，金融监管措施不到位、不及时，容易滋生重大风险。被动响应式的监管、针对单一业务领域的监管等金融监管模式，难以适用金融科技业务的发展特点。例如，目前监管部门在贷款不良率的容忍度方面尚未对股债联动业务制定配套措施，而股权投资坏账率天然相对更高，也使商业银行在开展投贷联动业务时存在后顾之忧。

支持创新体系的信用增进机制仍较为薄弱。目前，金融机构对科创企业发放贷款时，抵押物仍以土地、厂房为主。虽然《关于推动动产和权利融资业务健康发展的指导意见》中拓展了抵押物的范围，但知识产权质押贷款、库存商品抵押贷款等抵质押方式受制于抵押物的流动性限制，导致贷款发放规模有限。针对初创企业贷款风险和收益的不对称性问题，可通过担保等信用增进方式在一定程度上得以缓解。但目前，我国的商业性担保要求3%—5%的担保费率，为规避风险，商业性担保公司通常还会提出反担保要求，反而加大了科创企业的融资成本。在政策性融资担保方面，由于配套机制不完善，也导致存在担保能力不强、支持力度有限的问题，不良资产处置难，担保机构对不良资产的处置手段少。

投资容错机制有待健全。在支持创新体系的过程中，产业结构调整、发展周期更迭、技术升级、资本市场等多重因素对投资风险和价值波动的影响是客观存在的，尤其是在创业投资参与的新技术孵化培育过程中，投资的不确定性更加普遍。然而，在防止国有资产流失、推动国有资产保值增值等硬约束下，以国有机构出资为代表的股权投资基金，在基金投向、风险控制、绩效考核等方面有更为严格的约束要求，但同时也存在容错机制不健全，在决策监管流程、激励约束机制等方面缺乏灵活性等不足。

政策建议

健全金融监管规则体系。一是建立高效的监管决策协调沟通机制。各监管部门既要各司其职，又要相互配合、协同发力，增强监管的穿透性、统一性和权威性，形成促进创新发展长效稳定的监管环境。二是提高金融监管透明度。监管制度要公开透明，对各类金融活动依法实施全面监管，加强事中事后的监管，加强监管信息的披露，依据创新领域市场特点，细化监管标准。三是强化金融基础设施对监管的支持保障。完善金融基础设施建设，持续提升金融服务的专业化水平。完善监管大数据平台，全力推动监管工作向信息化、智能化转型。

加强金融增信机制建设。一是完善金融机构抵押品融资服务。降低金融机构对不动产抵押品的依赖，鼓励金融机构发展权利融资服务，创新知识产权质押融资，支持科创企业发展。二是发挥政府性融资担保机构增信作用。加大政府性融资担保机构对科创企业的支持力度，推动金融机构高效放贷，不抽贷、不压贷、不断贷。三是完善信息共享机制。要加快科创企业信用信息共享，中国人民银行、证监会和银保监会各分支机构要加强与工信、科技、市场监管、税务等部门的沟通协作，推动相关数据通过地方征信平台对金融机构共享，促进金融机构与科创企业高效对接。

优化金融机构考核制度。一是进一步完善绩效考核机制。适当提高各类金融机构对科创企业金融业务的考核权重，探索将科创企业业务考核指标完成情况与金融机构考核评优挂钩。二是进一步落实授信尽职免责制度和容错纠错机制。各金融机构要重点明确尽职免责认定标准和免责条件，进一步将授信尽职免责与不良贷款容忍制度有机结合，对科创企业不良贷款率未超出容忍度标准的，在无违反法律法规和监管规则行为的前提下，可对相关人员免予追责。

完善法律风险防范机制。一是完善金融基础法律制度。在目前金融基础法律的基础上，细化金融手段和金融工具，为适应我国金融支持创新发展的需要，尽快研究推动《商业银行法》《证券法》《保险法》等的进一步修订工作。二是探索制定科创金融领域具有普适性的基本法。具体的操作过程中，可以把金融基本法中明确的内容作为基本框架，围绕促进科技创新发展，明确适用的主体以及主体享有的权利和应当承担的义务，形成促进创新发展的长效机制。

（作者单位：中国宏观经济研究院投资研究所）

责任编辑：孙 爽