未来5年我国金融发展的方向与重点

陈道富,张嘉明

(国务院发展研究中心 金融研究所, 北京 100010)

改革开放以来,我国经济发展取得了举世瞩目的成就,金融体系的建设与发展取得了长足进步。从规模上看,我国金融体系和金融规模已经处于世界前列。在渐进改革和向西方学习的过程中,我国金融体系逐步形成了独具特色的发展模式、金融结构和监管体制,能够较好地适应要素驱动的追赶型经济增长模式,但与此同时也暴露出“功能不足”“水土不服”“治理不善”等问题。在高质量发展阶段,我国经济发展方式发生深刻变革,金融改革开放进入深水区,亟需进一步推动金融业高质量发展,逐步确立扎根国情的基础性金融制度和市场化的“制度信任”,为构建新发展格局提供更加坚实的金融支撑。

一、高质量发展对我国金融业提出的新要求

世界百年未有之大变局下,我国面临更为复杂多变的外部环境。全球经济政治格局和治理发生重大变化,中美博弈日趋激烈,数字化冲击正改变时代的技术背景,重构国家和行业的核心竞争力。我国经济增长动力正在进行深刻改变,传统的要素驱动的追赶型经济增长模式转向创新驱动的高质量发展模式。新发展格局要求更加突出安全,统筹发展和安全在金融方面要求我国建立能体现国家战略的、适应发展模式转变的、与中国式现代化经济体系相适应的中国特色现代金融体系。高质量发展对我国金融业提出的新要求主要体现在以下方面:

一是要更加突出金融稳定,关键是建立金融稳定机制,为“破”提供有韧性的金融体系。未来5年内外部冲击、转型压力和结构性矛盾仍将是巨大的,绝大部分压力、问题和矛盾会传导或集中反映到金融体系。因而,防范和化解金融风险仍将是金融体系的重要任务。这要求尽快构建更加高效的、机制化的金融稳定框架,将政府从“救火队员”的角色中解脱出来,具体而言,主要涉及3个方面:其一是金融体系能稳健有序地运行,不给经济社会“添乱”;其二是金融体系能吸收和消化内外部各类冲击,这需要足够的风险准备金和公共资源储备;其三是加强具有主动性和动态性的风险防范化解机制和能力的建设。

二是要更加强调国家战略,关键是构筑国家战略主导下的产业资本良性循环体系,为“立”创造金融支持机制。国家战略是国家核心利益的集中体现,也是我国重要特色和优势。当前,建设制造强国和科技自立自强是我国重要发展战略,我国经济的增长动力将从出口和房地产转向产业资本。金融发展宜重点支持构建国家战略主导下的产业资本良性循环。具体而言,主要包含3个方面:其一是要求金融资本与产业发展更好地结合,探索产融结合新模式。综合运用直接融资和间接融资等多种支持手段,给予产业发展全生命周期的、稳定的金融支持。其二是要求政策性金融和商业金融双轮驱动,加大政策性金融与国家战略的对接支持力度,同时发挥市场在金融资源配置中的作用,引导资金流向国家战略发展的核心领域和关键环节,并通过资金流带动其他生产要素也投入相关领域。其三是要求金融围绕国家战略导向支持重点领域发展,特别是科技、绿色、普惠、数字、养老等领域。

三是要更加重视微观主体成长和制度完善,关键是形成“市场化”“内嵌式”“赋能型”的金融生态和有效连接转换平台,为“稳”中求“胜”创造金融微观基础。提升金融竞争力是金融体系“稳”的根本,也是能有效支持“破”“立”转换过程“稳”的“底座”。提升金融竞争力需依靠微观主体的成长,有赖于制度的完善,本质上是在金融运行上践行市场化原则,能回归本源充分发挥金融功能,关键是形成“市场化”“内嵌式”“赋能型”的金融生态。在国家战略的要求下,还需构筑在国家战略和市场机制之间的具有转换能力的各类平台,实现政府与市场、战略与实施之间的必要分割、有效连接和功能转换。“市场化”既意味着价格由市场主体自主决定,也意味着市场成为开放系统,机构、产品的市场准入和退出是由规则主导的。当然,市场化是有条件的,要求微观主体是预算硬约束的、市场结构是相对合理的、市场秩序是鼓励竞争的。金融的发展需要回归本源、服务实体经济。金融供给是基于我国金融需求在当前的经济社会环境中涌现出来的。金融的发展需要走进个人和企业的生产生活场景,发现内在的信任基础,设计出双方都能理解的、有效的合作机制和运作模式,并通过产品、制度和组织等方式固化下来。

金融的发展对实体经济而言是有“价值增值”的,具有“赋能”能力。金融除发挥融资功能外,还应充分发挥价格发现、风险管理、资源整合等功能,并采取适当方式将这些能力赋予实体经济。

二、我国金融发展的目标、思路和原则

(一)我国金融发展的目标

未来5年,我国金融体系需能应对复杂严峻的国内外环境变化,需适应高质量发展需要,努力实现从“有”到“好”的转变,注重功能的发挥与提升。换言之,我国金融发展需沿着国家战略指明的方向,在保证金融稳定的前提下,充分发挥金融的各项功能。

结合我国金融发展现状和高质量发展对金融发展的要求,特别是考虑到未来5年内外部环境可能会更趋于复杂严峻,可将我国未来5年金融发展和改革的目标设定为:建立适应发展环境的,服务于国家战略的,有用、高效和安全的现代金融体系。具体而言,金融发展目标包含3个层次:

一是适应发展环境。我国未来的金融体系应该具有动态“适应性”,从而是“开放”的和 “有生命”的。我国的金融体系不仅需要适应未来世界的时代、格局和市场的结构性变革,还需要适应我国创新驱动的自主发展模式和高质量发展新时代的新要求。我国当前的金融发展是适应要素驱动的追赶型经济增长模式的,我国金融需要改革和转型以适应创新驱动的经济高质量发展模式;此外,还需要适应“百年未有之大变局”的内外部复杂严峻的局面,适应转型变革阶段的不确定性环境,适应我国新发展阶段、新发展理念和新发展格局下的高质量发展,特别是要适应中国特色社会主义现代化经济体系。

二是服务国家战略。未来的金融体系要体现并服务国家战略,与自然、文化、社会和经济融合发展,实现从管制到治理的转变,适应并服务我国现代化强国建设。符合国家利益的国家战略指导是我国金融发展的重要特色,也是保持金融发展“初心使命”的重要保证。国家战略指导使得金融发展更注重服务实体经济,特别是服务科技自立自强和制造强国建设,因此,也要求金融发展更注重平衡性和包容性,在绿色、普惠、科技、养老和共同富裕等方面发挥更大作用。

三是有用、高效和安全并重。金融体系建设需注重功能上的“有用”,不仅要充分发挥传统的交易、支付、定价和风险管理等一般性金融功能,还要具备体现国家战略、具有政策导向的特定功能,如资源配置、信息引导、激励机制、普惠性等功能。在实现功能过程中要讲求“高效”“安全”,提升服务效率,保障金融稳定,牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

(二)我国金融发展的思路和原则

未来我国金融的发展需要政府和市场协同发力,以市场化运作方式服务国家战略,保持重大调整期的稳定和韧性。为此,需要构建“顶层规则设计+底层市场化运行”的双层架构。在“顶层规则设计”上要体现国家意志、发展战略、社会公平等规则正义,在“底层市场化运行”上要遵循效率原则,依据市场经济的竞争机制运行,不断促进自我成长。遵循以上金融发展的思路,为加快实现金融发展和改革目标,宜坚持以下4项原则。

一是坚持服务实体经济、体现国家战略原则。金融属于服务业,发展要有“锚”,“锚定”实体经济的良性循环和发展,“锚定”国家战略,体现国家意志。金融服务实体经济集中体现在促进经济增长和推动经济转型两个方面。金融既要发挥将储蓄转化为投资的功能作用,满足经济主体多层次、多样化的融资需求,将金融资源配置在经济发展的重点领域和关键环节,助力国民经济高效循环,更要发挥价值发现和社会合作的作用,促进科技和产业更有效的连接和转化,助力提升国家治理能力和加强治理效果。金融服务的重点要聚焦于国家战略,畅通资金流向国家战略领域的通道,创新金融服务方式与手段,提升金融服务效率。

二是坚持平衡规则正义与市场效率原则。在现代化金融发展过程中,要更好发挥“有为政府”和“有效市场”的作用,维护有利于市场良性竞争的规则体系,以市场化方式实现社会目标。一方面,在规则形成和执行层面追求“正义”,贯彻国家意志,并将社会生态价值作为行为约束,从而影响市场主体的交易行为。政府的主要作用在于制定明确、正当、公平的规则并确保市场主体按既定规则行事,提升市场主体自我成长的能力,规范市场竞争秩序,消除破坏市场秩序和市场机制的因素。另一方面,在市场层面追求效率。市场化的本质是构建自组织系统,促进各方归位尽责、有效制衡,关键是保护好各类“产权”,构建公开透明且基于竞争的市场经济体系。

三是坚持平衡金融安全、金融效率与金融活力原则。现阶段我国金融业发展尚不完善,仍然需要充分激发市场活力,提升金融效率。此外,金融业具有内在不稳定性,需要在发展过程中防范化解金融风险,保证金融稳定和金融安全。维护金融系统稳定的根本之策,是构建有利于微观主体成长、有利于促进合作从而有利于系统成长的规则体系。在不发生系统性风险的前提下,可给予市场充分发展的空间,激发微观主体活力,在更有活力、更有效率的基础上实现金融稳定。

四是坚持在“固本培元”基础上平衡“看见未来”和“熬过当下”原则。未来属于既能“看见未来”并为未来做好准备,又能“熬过当下”度过调整期的国家。“看见未来”既要发挥国家战略的作用,又要发挥金融“发现价值”的信息优势。其中,数字化是重要的较为确定的“未来”,需构建适应数字时代的国家核心竞争力和现代化金融体系。在数字时代,金融机构、业务和市场的边界越来越模糊,行业的组织形态发生变化,金融功能的实现从“显”到“隐”,金融角色的扮演从“局外人”到“局内人”,金融开始嵌入日常生产生活中,数据和规则开始成为推动金融演化的关键因素。为此,要为未来的数字化时代和战略产业做好必要的布局,为创新提供必要的试错空间。“熬过当下”除了构建稳定机制、准备好风险资本储备外,还需充分调动政府、央企、国企等具有跨周期调节能力的主体和资源,在激发活力、提高效率的前提下增强金融韧性,创造性地使用财政、货币等宏观政策工具[1],顺利渡过“百年未有之大变局”。当然,不论是“看见未来”还是“熬过当下”,都需要“固本培元”,即构筑有利于微观主体成长、市场发展和制度完善的良性循环。

三、未来5年我国金融发展和改革的重点

为构建适应发展环境的,服务于国家战略的,有用、高效和安全的现代金融体系,未来5年我国应聚焦于有效发挥金融功能,促进金融与产业、科技更好结合,与国家战略更加充分融合,在扩大开放、提高微观主体活力和效率的基础上,完善金融制度建设,构建与中国特色现代金融体系相适应的监管、调控和风险防范处置机制。

(一)实现金融与产业、科技良性循环

一是加快中国特色资本市场建设。健全具有价值培育功能的资本市场,加快全面实行注册制,构建更加重视中小投资者保护、筹资与投资并重的资本市场[2]。完善多层次的统一债券市场,加快监管规则和基础设施统一,发挥票据在真实背景和支付对价基础上的适度融资功能,激发交易型金融市场的活力和发展动力。

二是推进中小银行结构调整。准确把握我国中小银行公司治理的特殊性,多模式探索优化中小银行内部治理,推动完善监管与市场约束等外部治理,构建组织边界、能力体系和社会治理自洽的行业形态,多措并举深化中小银行股权结构与公司治理改革[3]。适度缩减中小银行法人数量和网点数量。健全农村金融服务体系,优化农村地区中小银行结构与功能,强化金融支持乡村振兴的战略作用[4],构建适度竞争格局,形成适应数字化和业务再定位的行业、个体双层治理体系,构建具有差异化、适配性的银行监管体系。

三是发展数字金融体系。未来5年,要规范发展信用数据的收集、分析和使用;加快推进金融机构的数字化转型;稳妥推进央行数字货币试点和推广;重点建设高质量的普惠金融体系,有序推进数字普惠金融发展;打造健康的数字金融生态,鼓励将数字政务、智慧政务与数字金融有机结合,促进与日常生活密切相关的金融服务更加便利。

四是强化中介服务体系建设。构建产业、科技与金融之间具有赋能作用的连接机制和合适的激励约束机制[5]。探索分级分类牌照管理模式,或在更细颗粒度上界定金融业务,并在相应层次上实施监管。

(二)完善可持续的政策性金融体系

一是依托各地产业基金(母基金)、国有资本运营公司和国家级大基金,充分发挥财政资金投入的引导带动作用。结合资本市场改革,构建国家战略下的产业资本良性循环机制。

二是创新政策支持方式,丰富或改造政策性金融机构体系,加大对中小科创企业和住房租赁市场等重点领域的支持力度,健全内部协调配合机制和协同创新机制,完善政策性金融发展的配套服务体系。推进政策性、开发性金融工具的落地实施。

三是构建ESG导向的政策性金融体系,树立以ESG为导向的绿色发展理念,合理设计绿色发展路径。通过加快改革来建立符合中国特色的、能更好地为当前经济发展服务的、可持续运营的政策性金融机构及其政策环境,将 ESG 嵌入政策性金融机构业务全流程。

(三)协调新发展格局下的金融开放与金融安全

一是构建与我国经济开放程度一致的,“引进来”和“走出去”相平衡的,能支持“一带一路”建设且注重金融规则开放融合的新型金融开放框架。

二是优化开放条件下的政策选择。稳妥推进人民币国际化、CIPS体系建设及数字货币的国际合作。加快建设完善的人民币国际化金融基础设施,提高CIPS自主可控能力,解决境外人民币清算行地区布局的失衡问题,力争构建覆盖主要国家和地区的人民币清算行全球网络。

三是处理好金融安全与反制裁之间的关系。要关注国际上长臂管辖、金融制裁等极端冲击,金融开放要嵌入国家利益和基础设施布局。推进外汇储备的多元化,适度增加实物黄金比重,搭建跨境金融交易“备胎”。

(四)构建与中国特色现代金融体系相适应的监管、调控与风险防范处置机制

一是明确存款保险及各类行业保障基金的职责和权能,合理划定地方政府在风险防范和处置中的职责和权能,进一步完善央地协同的风险分级响应和救助、处置机制。存款保险及各类行业保障基金要根据金融机构主体的风险级别实施差别费率制度,并积极发挥早期纠正功能,及时识别和通报风险,共同推动风险有效化解。

二是加强和完善现代金融监管,探索和强化行政、中介组织(实质重于形式、专家负责)、市场力量制衡(卖空、代表人诉讼等中小投资者保护)相结合的行为监管体系。探索资产管理市场的分级分类牌照管理和统一监管模式。强化审计对金融监管部门的履职监督,完善监管审计架构,加强重点领域的事前与事中监督[6]。

三是建设现代中央银行制度。建立能适应对外开放环境下经济转型、资产价格稳定和数字时代发展趋势的货币政策框架。实现内外政策、财政政策与货币政策、宏观调控与行业发展监管更加协调,货币政策执行更加灵活、透明和通畅。提高国债在央行操作和利率决定中的作用。

四是统一金融立法,健全金融法治。科学界定金融基础概念和基础业务内涵,统一立法逻辑和监管理念标准。明确金融规则形成机制,提高科学性和前瞻性,注重程序性规范,建立金融领域定期修法制度。确立衡平法的信义原则,超越现行相关单行法和部门规章,使其成为我国基础性金融法律制度的重要组成部分。着力推动中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、保险法、信托法、票据法、反洗钱法、外汇管理条例等金融领域的重点法律法规修订。