公租房退出激励的政策设计
——基于演化博弈的分析
2023-12-12董藩,于泽
董 藩, 于 泽
(北京师范大学 a.政府管理学院; b.房地产研究中心, 北京 100875)
一、引言
公租房保障实践中的赖租现象,暴露出当前公租房管理在退出机制方面的缺失,这正成为管理工作的焦点与难点。此现象的形成既与租户的利己心理有关,也与监管机构的职能失灵有关。过去很长时间,政府在公租房管理中延续了强监管加事后惩罚的治理思路,但由于政府与承租者群体之间存在明显的信息不对称,这就使得以强监管为思路的公租房退出机制无法真正建立起来并有效运转。根据委托代理理论,倘若能够设计出一套激励机制,使具有信息优势的一方在激励引导下做出满足双方利益最大化的选择,便克服了信息不对称带来的监管失灵。在当前财政收入趋紧的背景下,持续存在的公租房赖租现象不但会破坏社会公平原则,还会降低保障资源的配置效率,使政府的保障负担愈加沉重。因此,如何尽快建立行之有效的公租房退出机制,一直是我们思考住房保障问题的一个重点。
二、文献回顾
(一)公租房赖租现象及其成因
公共租赁住房(以下简称“公租房”)是指由国家提供政策支持,限定房屋建设标准和租金水平,面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房(1)参见住房和城乡建设部《公共租赁住房管理办法》(2012年第11号令)。,是国家住房保障体系的重要组成部分。在实际的公租房保障工作中,除了由政府直接投资或间接筹集房源提供实物配租外,还普遍存在租金补贴或租金减免的货币补贴方式(2)根据2021年4月21日住房和城乡建设部在国务院新闻办新闻发布会上的发言稿整理。。通过政府直接为保障对象给予租赁补贴,支持其通过市场租房实现基本住房保障,是近年来国家“推进公租房货币化”的重要措施[1]。
作为一项国家保障性政策,公租房具有公益性和过渡性的特点[2]。政府以低于市场租金的水平为公租房进行定价,其目的是帮助尚不具备购房能力的城镇“夹心层”群体解决住房困难的问题。所谓“夹心层”群体,主要是指处于低收入向中等收入过渡的边缘家庭(群体)和支出型贫困家庭(群体)[3],他们依靠自身的收入无力承担商品房的价格,却又无法享受最低生活保障待遇以及其他社会救助帮扶,因此需要政府在住房问题上给予一定程度的政策性帮助,但这种帮助应该只是过渡性质的。随着购房或租房能力的提升,应当要求他们及时腾退。这既符合社会公平原则,能确保有限的保障资源得到合理配置,也是其他申请者再次获得分配准入的前提[4]。
而在当前公租房管理实践中,公租房“腾退难”的问题屡现。国家审计署曾对城镇保障性安居工程进行连续跟踪审计,发现了大量公租房逾期违规占用的现象——《2018年城镇保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果》显示:有1.45万户在家庭收入、住房等条件发生变化时未按规定及时退出公租房保障(3)参见国家审计署《2018年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果》(2019年第4号公告)。。浙江省审计厅在2020年12月至2021年3月期间对全省36个县保障性安居工程及其使用情况的审计中,发现有1 158户不符合条件的家庭违规享受、重复享受公租房实物保障或租赁补贴待遇;5 558户公租房保障家庭存在超面积配租、配租后空置、因家庭收入和住房等条件发生变化应退未退等问题(4)参见浙江省审计厅《浙江省2020年度保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果》(2021年第28号公告)。。以上数据尚不包括未被审计追踪到的赖租、骗租行为。可见,租户退出不及时问题较为严重,说公租房的退出机制相对缺失并不为过。
针对这种赖租现象,国内许多学者对其成因有过研究。研究结论可大致分为立法层面不完善[5]、监管机制不健全[6]、奖惩机制不到位[7]、政策认知不清晰4个方面。研究进一步指出,政府对申请者的信息获取与甄别存在困难是构成赖租现象治理困境的主要原因[8]。申请公租房后,由于管理部门缺乏申请者后期行为的信息,申请者可能会出现租赁合同以外的利己行为,如隐匿工资外收入或财产造假,从而引发道德风险。这就使得在管理实践中,政府“事中监管、事后惩罚”的行政措施起不到应有的效果。研究同样表明,在政府部门与租户之间的监管博弈满足不完全信息静态博弈,政府加大惩处力度无法完全杜绝违规行为,存在监管失灵的现象[9]。
如果说监管失灵和退出机制不完善只是构成租户赖租的外因,那么影响租户腾退意愿的内因便是他们对公租房隐含福利的不当占有心理。作为政府近乎免费提供的房屋,公租房的福利性、无偿性等特点使得租户容易滋生“懒汉与揩油心理”。这对于政策制定者们理解赖租行为为何产生,以及构建合理的退出机制十分重要。对此,国外研究住房援助政策的学者们做了大量有意义的实证工作。Brian A.Jacob等[10]通过对美国住房援助计划与芝加哥劳动力市场供应之间的关系进行研究发现,对于一个健康的成年劳动力,住房券的使用将劳动力参与率降低了约4个百分点,季度收入降低了329美元。Mark Shroder[11]同样认为,住房援助计划会破坏承租家庭向上流动的意愿,这些研究间接证实了在住房保障政策与租户就业率、家庭收入之间的负相关性。此外,Lance Freeman[12]在其研究中发现住房替代方案的可行性是阻碍低收入群体退出住房援助体系的重要因素。综上可见,住房保障政策的高福利性容易使得承租者群体形成强依赖性。面对缺乏退出动力的承租者,能否寻找到具备经济与适用性的住房替代方案,这对其退出意愿有着重要影响。这些成果对本文研究公租房赖租成因以及进一步构建公租房退出机制提供了宝贵的视角。
(二)构建公租房退出机制的初步探索:基于演化博弈视角
面对公租房退出管理过程中的乱象,学界围绕如何建立公租房退出机制作了许多讨论。既有研究多对影响家庭退出意愿的因素进行定量分析,主张对承租者提供趋于优惠的退出条件,以此增加其退出意愿[13]。潘雨红等[14]通过建立二项Logistic模型来对影响承租人腾退意愿的各因素的相互关系进行回归研究,得出弹性的租金政策和激励政策是影响承租人腾退意愿的关键因素。胡晶晶等[15]通过有序概率模型的实证研究同样表明,加大退出优惠政策的态度会显著影响公租房租户退出意愿的因素。孙铮等[16]通过采用层次分析法,得出居民生活规划因素对保障性住房腾退的影响程度最大的结论。朱思慧[17]提出通过对有一定经济实力购买经济适用房或商品房的租户提供实物或货币补贴的激励方式,来促进租户的有效腾退,但并未能设计出具体可行的操作方案。也有学者尝试通过博弈视角进行理论解释,并引入了演化博弈模型进行初步研究。李宝龙[18]构建了公租房合同租赁双方之间的博弈模型,得出承租人的信用水平和公租房主管部门对承租人隐藏行动的查获概率是影响公租房退出管理中的两个重要因素,但实践中政府对承租者私人信息获取存在困难,这极大地影响了强监管方案的可操作性。艾建国等[19]通过对不同家庭之间“及时退出”与“拖延退租”两种策略反应进行演化博弈分析,得出了政府可以通过提高奖惩水平以引导家庭及时退租的结论。但是,其退出选择模型建立在所有承租家庭同质的前提之上,这恰恰背离了社会现实;而在经济效益变量的选取上,没有关注到机会成本和不同政策对于家庭激励水平的巨大影响,因此其模型解释能力有待进一步验证。曾辉[20]将博弈过程放在租户赖租行为发生后政府对赖租者选择“主动起诉”或“不起诉”的策略空间中进行。他将承租者群体有意识地界定为“骗租者”与“赖租者”,初步认识到租户群体之间存在差异性。他同时关注到了承租人赖租可以获得的租金差额收益对于其腾退意愿的明显影响,并且将其作为参数引入模型。尽管作者对于租户群体进行了简单的区分,但是由于未深入分析不同群体之间差异的形成与转化,因此,其博弈矩阵中的参与群体仍处于界定不清的状态。其模型建立在政府能够识别出所有赖租群体并能够起诉的假设之上,而恰恰忽略了赖租者隐蔽性的特征与政府在信息获取方面的劣势地位,事实上等于将“赖租者”与伪造材料、瞒报收入的“骗租者”混为一谈。
综上,国内现有研究对承租者群体的类型识别尚存在模糊空间,对承租者赖租成因及其表现形式的分析不够深入和具体,而既有的博弈模型也未能很好地将这些特殊情况考虑进来,这就可能影响结论的成立。本研究试图从理性人角度对承租者赖租行为的生成及其转化路径进行经济解释,从而提出激励退出的政策设计,并通过在政府与赖租者群体之间构建演化博弈模型,对激励方案的效果进行实证分析,以期为政府公租房退出机制的建立提供优化建议。
三、承租者群体识别与激励机制设计
(一)承租者群体识别及其转化路径
为了构建有效的公租房退出机制,首先需要对承租者进行群体识别。根据承租者群体收入水平以及在公租房腾退管理过程中策略反应的不同,笔者将承租者划分为符合条件者、造假者、赖租者与消极等待者。其中,符合条件者为家庭收入较低,真实情况符合保障条件的承租群体;造假者为提供虚假材料、刻意隐瞒收入的承租群体(5)包括隐瞒现金性兼职收入、随机打工与摆摊收入、继承与赠与收入等。;赖租者被定义为刻意减少工作时间或维持现状以求持续符合保障条件的承租群体,他们往往可以达到退出保障的条件,但由于公租房实物分配与租赁补贴带来的巨大激励,使得他们宁愿选择牺牲部分非必要劳动时间以维持现状,来节省居住成本。基于此,并非所有的承租者都有实施赖租行为的现实条件,只有处于保障门槛附近的承租者才有实施赖租行为的动力与技术上的可行性;消极等待者代表已不再符合保障标准而未采取任何积极造假或赖租行为的承租者(6)需要说明的是,消极等待者同样由符合条件者转化而来,本质上仍是因家庭收入或资产增加而不再符合保障标准的承租者。其主要特征是并未采取任何积极造假的骗租或赖租行动,而是表现为消极等待。当被政府监管机制识别出时,他们也并非必然主动退出,而是面临诚实退出或拒绝退出两种选择,后者则表现为一般意义上的“赖租”。此种“赖租”区别于本文中对“赖租者”的定义。。图1以直观的形式展示了从公租房建档录入直至完成退出阶段承租者内部群体的转化及其路径:
图1 公租房管理各阶段中不同类型承租者的转化过程
建档录入阶段——由于进入阶段申请者的家庭资产与个人收入情况较容易被获取和甄别,因此在开始阶段,承租者的信息真实度很高。建档结束后,由于政府补贴的诱惑,部分收入或资产增加的承租者通过虚报材料或隐瞒收入,转化为造假者。部分符合条件者选择维持现状,转化为赖租者(7)由于假设承租者为理性人,因此他们具有向造假者与赖租者转化的自我激励。而基于造假行为与赖租行为的不同特点,二者间的转化通常不会发生。。
定期回访阶段——在该阶段,政府会对各家庭资产与收入的变动情况进行回访调查,同时对评估后不再符合继续申领标准或有隐瞒、造假情况的承租者进行识别。此时经过第一次转化,原本符合条件者的数量已经减少。由于赖租者的隐蔽性与监管的松懈,最终只有部分造假者会被筛选出来,而剩余的符合条件者、未被识别出的赖租者与存留的造假者被认定为符合标准。
清退阶段——经过评估,政府将对不再符合标准者进行清退。此时被识别出的造假者、消极等待者会做出同意退出或拒绝退出两种策略行为——对前者,政府部门直接注销登记并通知还房即可;对后者,则必须采取强制措施。被认定为符合标准的续租者将会获得留住资格,直到下一轮评估。此时留住的承租者仍由符合条件者、造假者与赖租者构成,最终结果却是符合条件者的占比减少,而赖租者所占的比例增加。伴随着新的申请者被建档录入,循环往复的最终结果是保障实践中赖租者的数量逐渐增加。由于他们占据了大量资源,后面申请者的轮候时间变长,保障资源的配置效率大大下降。
能否减少保障中存留的造假者,取决于政府回访的有效性与事后惩戒力度。但由于赖租行为具有隐蔽性,较难被政府精准识别出来,可能在保障实践中长期存在。
(二)政府处于信息劣势地位
(三)现行公租房政策问题分析
由于现行公租房政策在租金定价、区域市场联动、退出标准上存在制度缺陷,新的公租房退出机制在设计上需要考虑到如何对上述问题进行解决。首先,就租赁市场来看,租房的价格应该是一个合理区间,而非固定的数字,但现有的公租金标准同市场租金价格相比,关联度较低[23]。其次,现行的公租房政策存在孤立性,无法在租房市场与商品房市场之间建立起有效的政策衔接,事实上忽视了部分承租者的购房需求;退出标准的模糊使现行政策无法随租户收入能力及时调整,政策存在时滞性,从而影响整个公租房体系的良性运转。
(四)“购房补助金”方案设计及可行性分析
T=f(t,q,h,p,s) (C0≤t0≤C1,C0、C1∈N*)
式中,T表示购房补助金额,t表示承租年限,q表示当地居民平均收入,h表示当地房租水平,p表示保障家庭人口结构,s表示家庭收入水平。
该方案中,补助金额标准根据当地居民年平均收入水平和区域房租水平进行确定,并按租期数累积加算,此种区间设计即弥补了现行公租金政策在租金标准上脱离租房市场的缺陷,又使得补助金的发放具备一定的门槛,防止机会主义。同时照顾到租户家庭实际情况,将补助金水平与家庭困难程度相挂钩,充分体现政策的保障性特点。因此,如何计算合适的补助金发放标准、起算时点与存续年限,是该方案在技术上的难点。
购房补助金方案具备经济上的可行性,因原拟赖租者选择退出,及符合续租条件者为获得购房补助金而提前退租所节省的租房补贴、商品房需求上涨导致的新增土地出让金与税收3项资金之和较为可观,因此,地方财政无需担心财政压力问题,反倒有利可图。
此外,为了防止寻租与投机行为的滋生,购房补助金最初只体现为账面价值,只有在符合标准者主动退出,向政府部门申请并获通过后才能被领取,且只能被严格用于支付首套购房的价款。由于购房补贴并不表现为立即的货币给付,而一笔可观的购房补贴又需要租期的积累,这样便不会出现承租家庭在短时间内蜂拥退租而导致的财政“集中兑付”现象。
为了保障该激励方案的有效执行,政府管理部门需要强调部门合作的协同性,以及完善配套制度设施。一方面,购房补助金政策作为一项公共租赁住房政策,不仅仅涉及住房和城乡建设、财政等部门,同时牵涉国土资源、民政等部门,往往需要多部门间的横向联结与资源调动[26]。另一方面,政府部门需要建立起完善的配套管理制度,对领取补助金的承租户进行严格的资质审查以及回溯调查。若发现有提供虚假材料,恶意骗取补贴金,或存在已不符合补贴标准仍然骗租、赖租的行为,要将补助金本息全部追回,同时处以高额罚金,以增加其违规成本。由于购房补助金管理建立在已有的公租房信息管理系统之上,因此监管与评估的边际成本是递减的,不需要额外投入较大的人力与技术成本进行重复性建档评估工作,这也侧面回应了对该方案技术可行性的质疑。
购房补助金方案能够较好地回应住房保障政策“住有所居”的政策目标,既能激励承租者及时进行公租房腾退,又能助推承租者实现由租房需求向购房需求的转化,防止保障资源投入越来越多、管理低效运行和公共资源被不公平侵占等问题的沉积与恶化。在财政压力日趋紧张的今天,其意义不言而喻。
四、演化博弈模型构建及稳定性分析
(一)演化博弈模型假设及参数设计
为了进一步验证“购房补助金”激励方案的效果,可构建演化博弈模型进行模拟分析。
演化博弈最早在进化动力学等生物学领域的研究中被提出[27],如今已经被广泛应用于社会科学领域,借以分析经济社会中存在的各种博弈现象。演化博弈理论认为,理性是存在客观标准的,对于群体而言则是使自身存在的目标最大化。任何群体都面临着演化的压力,只有选择均衡策略的群体才会存活下来,而选择变异策略的群体最终会被淘汰。因此,一种利益最大化的策略便是演化博弈最后趋于稳定的策略(Evolutionary Stable Strategy)[28]。
在公租房领域中,政府是否采取激励方案与赖租者是否退租构成了一种非对称的博弈关系,在政府提供的不同策略面前,承租者会根据对方的行为与预期收益作出不同的反应。随着双方博弈的进行,只有符合目标利益最大化的策略才会在群体模仿和传递中被保留下来,博弈的最终结果是趋向于演化稳定策略(数学表达为概率趋向于1)。因此,本研究运用演化博弈的模型,来分析公租房领域中政府与承租者之间对于激励方案的策略反应。基于前面分析,可对承租者和政府行为特征作出如下假设:
(1)赖租者与政府双方均为有限理性行为人,其中赖租者的策略选择为{退租,不退租},选择退租的概率为x(0≤x≤1),选择赖租的概率为1-x;政府的策略选择为{提供激励,不提供激励},提供激励的概率为y(0≤y≤1),不提供激励的概率为1-y。
表1 模型参数及其含义
表2 博弈双方收益矩阵
(2)如果赖租者主动退租,那么将会损失因赖租带来的预期收益Q(实际上是成本节省),但可获得政府提供的购房补助金T;如果赖租者继续赖租,可以获得拖延退租带来的预期收益Q,但日后会面临被强制退租且受到惩罚P的可能。
(3)如果政府提供激励,那么政府会对主动退租的租户提供购房补助金T,同时得到因租户提前退出所节省的保障资源E;相反,如果政府不提供激励,那么将会额外支付为识别赖租者而增加的监管成本C。具体模型参数及其含义见表1。
(二)复制动态方程的构建
基于上述模型假设及参数设计,可进一步构建公租房退出激励的演化博弈模型。赖租者和政府的收益矩阵如表2所示。
根据博弈双方收益矩阵,得到赖租者中决定退租的参与者的期望收益为:
Ux1=(T-Q)y-Q(1-y)
(1)
赖租者中继续赖租的参与者的期望收益为:
Ux2=(Q-P-T)y+(Q-P)(1-y)
(2)
赖租者群体的平均期望收益为:
(3)
同理,政府提供激励政策时的期望收益为:
Uy1=(Q+E-T)x-(E+Q)(1-x)
(4)
政府不提供激励政策时的期望收益为:
Uy2=(Q+E-C)x-(E+C+Q)(1-x)
(5)
政府的平均期望收益为:
(6)
由此建立赖租者选择退租策略和政府选择激励策略的复制动态方程组,分别如下:
(7)
(8)
令:
(9)
(三)政府与赖租者混合演化博弈均衡点的稳定性分析
由于式(9)为非线性微分方程,根据微分方程稳定性理论[29],可以用近似线性法判断其系统均衡点的稳定性。
令:
(10)
将式(10)作Taylor展开,只取一次项,得到式(7)和式(8)在平衡点(x*,y*)处的近似线性方程组:
(11)
其Jacobian矩阵为:
(12)
当均衡点同时满足Jacobian矩阵J的行列式det(J) 和迹tr(J) 的条件时,该均衡点为系统演化的稳定点,能够形成演化的稳定策略。需满足的条件为:
(13)
(14)
由表3可知,当参数取值T>C,P>2Q时,存在唯一的稳定均衡点(1,0);当参数取值满足T>C,P<2(Q-T)时,存在稳定均衡点(0,1);当参数取值满足T 由于租户退租的动机来源于预期可获得的补助额度T,而退租将会面临Q成本的损失,因此只有T>Q时,赖租者才有动力进行退租。对于政府来说,若监管付出的额外成本C大于补助支出T时,则政府才会有动力出台激励措施。因此,同时满足条件Q 表3 均衡点稳定性参数 基于上述分析,笔者仅选取在满足Q 将T设定为1.3,政府提供激励的概率分别设定为0.2和0.8,得到的租户与政府博弈演化路径分别如图2(a)和图2(b)所示。 显然,无论y的初始值取何值,博弈都会趋向于(1,1)的演化均衡策略。即政府最初采取激励措施的概率不影响双方的博弈演化趋势,双方的群体选择概率均趋向于1,政府会趋向于采取激励措施并逐渐达到稳定;租户会趋向于采取主动退租策略直至完全退出。同时,根据y取值不同,x的演化路径收敛速度也不相同。在图2(a)中,x经过短暂的趋势偏离后重新向1演化;而在图2(b)中,x向1的收敛速度更加迅速。因此,可得出结论:当政府激励措施发生改变时,租户选择对策的演化速率也会受到影响,采取激励措施对租户主动退租行为具有促进作用。 图2 策略行为演化路径 根据约束条件,由于T可以取(Q,C)之间的任一数值,因此,要考虑政府补助额度发生变化时,对双方演化博弈的影响。 如图3(a)和图3(b)所示,T的取值大小并不改变双方博弈演化的稳定趋势,即无论T如何变化,博弈双方均朝着(1,1)的均衡策略演化。但当T的取值发生变化时,双方策略演化的收敛情形发生了变化。在图3(a)中,无论x、y初始比例如何,博弈双方向(1,1)的收敛速度都较为平缓。而在图3(b)中,博弈双方向(1,1)的收敛速度较快。可见,政府激励措施的强度与博弈双方策略选择趋向1的收敛速度成正比。政府提供的补助金越高,租户越有动力退租,直至完全退出公租房保障系统。 图3 博弈双方策略演化的影响 基于上述对博弈模型的仿真分析,可得到如下结论: (1)在满足Q (2)如果政府趋向于全面推行激励政策,同时加大激励的力度,租户会更积极地主动披露个人信息,最终实现主动退租的政策绩效目标。 实证结果充分证明了政府激励方案对租户腾退的有效性,且此时的结果满足双方利益的最大化。不过需要注意的是,双方存在唯一演化均衡策略的前提是满足Q 综上,本研究通过对公租房领域中承租者群体及其转化路径分析,发现政府与租户之间存在严重的信息不对称,依靠强监管与事后惩罚难以解决公租房“退出难”的治理难题。根据非对称信息博弈理论,可以通过设计激励机制,引导租户主动披露私人信息,完成退出。因此,笔者提出了“购房补助金”的退出激励方案,并论证了“购房补助金”的作用机理及其在经济、技术上的可行性。 为了继续分析激励方案对于租户主动退租的效果,本文在政府与赖租者群体之间构建了演化博弈模型,并进行了赋值模拟与仿真分析。结果表明:在既有约束条件下,政府会逐渐趋向于提供激励,赖租者会趋向于主动退租,此时支付水平对双方来说都是最优解。如果政府趋向于全面推行激励政策,同时加大激励的力度,租户会更加主动地披露个人信息,最终实现主动退租的管理目标。由于补助金方案不仅能够合理控制地方政府因支付激励带来的财政支出,对于土地财政与税收的改善也将会令地方政府明显获益。因此,地方政府在弄清楚支出与收益的比较后,对这种以激励为主导的公租房退出机制会很感兴趣。 当然,监管者在公租房退出激励方案的分配环节上能否充分做到符合社会公平期待,也将影响到退出机制的建立和有序运转。期待后续研究能够从社会整体福利水平的“帕累托改进”角度,对购房补助金方案进行更多的补充。此外,仅仅关注阻碍公租房退出的经济因素,或使得对这种新的退出机制的设计在思路上过于简单,实践中的承租者也并非完全理性,因此,政府在公租房退出的管理工作中,还可通过加强对租户退出引导的政策宣传、普及法治教育、激发租户守信观念和法律意识等柔性手段作为补充,进一步改善管理效果。
五、赋值模拟与动态仿真分析
(一)政府不同初始策略下的博弈仿真分析
(二)政府激励强度对双方策略演化的影响
(三)讨论
