“以人为核心”理念在国土空间规划体系下详细规划中的落实与运用

曹 宇

(吕梁市规划和自然资源局,山西 吕梁 033000)

0 引言

随着我国各级国土空间总体规划报批工作的推进，各地国土空间规划的工作重点已逐步转向了详细规划编制，如何在详细规划中落实“以人为核心”的理念，成为多方关注的重点。根据自然资源部《关于加强国土空间详细规划工作的通知》(自然资发[2023]43号)，详细规划包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型。本文中“以人为核心”理念的落实，主要是探讨如何将该理念融入到城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划中。在详细规划中融入“以人为核心”的理念，不仅是落实国土空间总体规划要求的重要举措，也是为人民群众提供多元化的生活环境以及居住环境的必要保障。因此，充分论证“以人为核心”理念在国土空间规划体系下详细规划中的具体体现方向以及实践策略，对于树立“以人为核心”的规划理念、提高详细规划质量、改善人居环境很有必要。

1 “以人为核心”理念的具体运用要求及运用原则

1.1 内在要求分析

“以人为核心”理念是在一定的社会经济发展水平基础上，为进一步适应我国国情、满足人民需求而延伸出来的可持续性发展理念。详细规划编制过程中，在协调解决人、地、发展空间关系时，要着重考虑人民群众的全面发展要求尤其是核心需求，创新性地利用详细规划为城镇、村庄建设奠定良好的生存环境和发展基础。具体来说，“以人为核心”理念的内在要求主要体现在以下几个方面。

首先，“以人为核心”理念的落实，需要做好当地的产业发展规划。发展是硬道理，也是开展一切工作的基础。只有严格落实产业规划，才能因地制宜地推动产业发展，进而为新时期的城镇建设、乡村振兴、城乡均衡发展奠定经济基础[1]。例如，某经济技术开发区，其主导产业为白酒制造业，通过合理的产业布局，既能引导白酒产业良性发展，同时促进印刷、包装、物流等配套产业和相关主题文旅产业的同步发展，从而形成良好的产业格局，又能为落实“以人为核心”的规划理念奠定良好的经济基础。

其次，“以人为核心”理念的落实，需要提升空间规划的科学性和合理性，同时使人民有更多的参与感和获得感。坚持引入“以人为核心”理念，使国家以及人民的需求成为国土空间规划的主体目标，能够提高群众对规划编制的参与热情。

再次，“以人为核心”理念的落实，需要充分利用城镇的人口优势以及村庄的特色优势。详细规划编制中要着重考虑生态环境建设以及人居环境、人文环境的改善，以便为城乡建设发展提供更强的持续性发展动力。

1.2 运用原则

城乡的规划发展并不是一成不变的，需要结合不同场景下的需求进行灵活调整，这也是打造多元化社会以及优质城乡生活的根本保障。为了确保“以人为核心”理念可以充分融入到详细规划中，需要坚持遵循以下两方面原则。

一方面，要坚持公平共享的原则，确保国土空间总体规划的顶层设计满足新时期的城市发展需求以及乡村建设需求，做好公共资源配置的优化，进一步强化城乡内部资源的使用效率[2]。这就要求全面优化产业空间布局。例如，某市国土空间总体规划，确定了两组县级市(每组县级市彼此相邻)，分别作为中部和东部城市发展平台，设计了“双核引领、多点支撑”的产业布局，同步规划了较为完善的交通组织。在城市群的发展平台规划中，重点考虑区域创新服务和创新产业发展；在周边地区，则着重发展特色农业产品、文化旅游业，通过产业互补确保公共资源的合理配置，同步满足城市和乡村的发展需求。

另一方面，要结合地域环境和发展特点，在详细规划层面进行针对性调整和创新。国土空间规划体系下的详细规划，必须要结合不同区域、不同城市、不同乡村的发展现状和潜在资源，对地区的发展方向、发展模式、地块布局及开发强度、配套要求进行针对性地设计，力求把人的需求和可持续发展放在规划设计的首位。在这个过程中，要摒弃形式工程、面子工程，真正立足于解决城乡发展过程中的实际问题。例如，某村庄位于山地丘陵地带，为了进一步提升村庄发展质量，落实“以人为核心”的理念，在村庄规划中提出了“畅交通、破阻隔、整合国土空间、改善人居环境”的概念，并且通过特色产业的发展和交通体系的建设，做到经济蒸蒸日上、交通快捷便利[3]，打造出多元化的人居生活环境，为村庄的发展以及资源调控奠定了良好的基础。

2 “以人为核心”理念在详细规划中的具体应用

随着我国社会发展水平的逐步提升，国土空间规划的整体脉络已经发展成熟，部分地区在进行详细规划设计的过程中，也不同程度地融入了“以人为核心”理念。本文从理论分析以及案例探索的角度，着重介绍当前详细规划设计中较为常见的处理方式，进而阐述如何在详细规划中践行“以人为核心”理念。

2.1 详细规划与生态文明的融合

生态文明建设是新时期“以人为核心”理念的集中体现，坚持在详细规划中落实低碳先行的目标，不仅可以为人们的日常生活提供良好的能源保障，还可以最大限度的美化人居环境。要达到上述目标，需在详细规划编制中把握以下两个方向。

第一，要做到顺应城镇、村庄的发展规律，合理地整合城乡资源，将保护环境以及节能建设放置到详细规划的重要位置。例如严格落实国家关于“三区三线”的管控要求；合理布局工业用地，严格管理高耗能、高污染产业的落地；村庄要结合地方特色，发展特色产业；坚决杜绝“唯GDP论”，确保人与自然、人与社会的和谐发展。

第二，要从长远角度出发，结合地方发展的历史、乡村文化、民生需求，基于生态文明建设打造生态环保、能源节约的新型城镇、村庄[4]。城镇着重推广使用清洁能源，逐步调整现有能源结构，提高可再生能源使用率；村庄着重探讨如何将村庄文化发展与村庄建设融为一体，挖掘宝贵的历史文化资源、自然风景资源，发展民俗旅游，推动特色农业及绿色生态旅游行业的高质量发展。

2.2 详细规划与人文风情的融合

融合“以人为核心”理念的详细规划，要满足新时期人民群众日益增长的文化需求。坚持人文风情以及地区文化，构建独具特色的风景、文化发展主题，不仅可以丰富详细规划的内容和质量，更可以使城镇、村庄成为传递中国传统文化、展现民风民情的重要载体。

首先，详细规划在编制过程中要严格落实《历史文化名城名镇名村保护条例》。城镇开发边界内详细规划编制过程中，要坚持历史文化建筑的保护与开发并重，地块开发要符合相关法律法规和规范；城镇开发边界外村庄规划的编制，要着重考虑在符合法律法规规范要求的基础上，适当引导开发文化旅游产业。

其次，详细规划在编制过程中还应考虑如何更好地发挥当地人文风情价值，比如本土景观、本土植被、本土美食以及民族民间文化，将其融入到景观建设以及配套设施建设方面。例如，某村庄规划在某区域打造“个性化农耕实验园区”，该实验园区没有建设独立的园区大棚以及场所，而是将其分区块地分散在乡镇道路景观绿化中。村民可以选择种植自己认为具有民族特色的花草或农作物，并且负责后期维护。这样的规划安排，既可以提升该区域景观多样化，也可以更全面地凸显本土特色。

再次，详细规划在编制过程中要注重从居民的日常生产生活角度提取人文风情元素并加以保护和推广，以使详细规划体现“地方特性”，避免城乡发展风貌的千篇一律。比如某村庄保留了较为原始的农村形态以及部落形态，那么可以挖掘村庄特色，比如雕花、壁画、建筑结构、院落形态，作为详细规划中践行“以人为核心”理念的重要途径。再如，在农村房屋结构改建的规划中，将部分区域的民居房按照传统“四合院制式”进行改造，尽可能还原中国传统民居特色，以营造温馨传统的居住环境；同时，这种具备极强中国传统建筑风格的乡镇，为区域旅游业的发展提供了新的场所，有助于地方经济的可持续发展。

2.3 详细规划对特殊需求的响应

在“以人为核心”理念的影响下，城镇、村庄的规划和建设，更需要注重满足不同区域的人群分布特点，为老幼群体提供针对性的保障。

2.3.1 综合性详细规划策略

将多元需求纳入到综合发展规划中。“以人为核心”理念体现在提升地方经济发展水平、打造优渥宜居环境方面，这时的详细规划以满足区域发展建设需求为侧重点，将“以人为核心”的理念融入到提升地方经济发展水平的综合规划设计中。比如，某城市详细规划致力于构建“全功能创享中脊——多元人群共享”的城镇体系，在保障不同群体需求的基础上，综合发展教育共享、科研服务、商业休闲等方面，对提升经济发展整体水平起到推动作用。

满足不同群体通勤需求。另外，针对中青年聚集地城乡区域，在详细规划的编制过程中，为了进一步凸显“以人为核心”理念，就要考虑工作群体日常通勤的需求，在类似于人才公寓、高档小区等聚居区周边合理地设置交通系统、公共服务设施，构建多元化的街道步行空间以及立体化交通体系，以满足中青年群体日常通勤的需求；同时在城乡商业中心区域周边也布局适当的娱乐设施用地，以便为中青年群体在紧张的工作环境中提供休憩场所。

2.3.2 详细规划的适老性策略

针对老龄人口比例较大的城乡地区，在详细规划的编制过程中要着重考虑老年人的居住需求，通常需要从以下几个方面进行规划：

首先，要规划较为完善便捷的养老基础设施。比如，合理确定养老院、社区养老配套设施的用地规模，同时要进行合理布局，以满足区域养老需求；又如，规划合理的居住区环境，建立起“同层不同户、同楼不同层、同一小区不同楼”等“亲情社区”模式，以实现内外空间的共享，为老年人的日常居住提供无障碍的保障；再如，提高居住区的通达性，优化居住区内外交通体系，既可以满足不同年龄段使用者的实际需求，也可以增强住房本身的综合价值。

其次，要为营造良好的代际关系创造条件。进一步强化老年人和其他年龄阶段人群之间的接触质量，但要避免过于干扰老年人的日常生活。基本思路是，使老年人群体可以接触新时期的新产物、新娱乐、新项目，避免身体机能下降以及社会角色缺失导致的心理落差。

再次，从公共设施布局方面，强调以分布式的公共设施为主，以适应老年人出行时间长、距离短的需求。在详细规划中也需要针对性地布置养老服务场所，特别是日常的照料管理、医疗护理等，例如采取组团化的分布式设置方式，进一步避免老年人出行不便造成的资源浪费。

2.3.3 详细规划的适幼性策略

国家生育政策的调整，为新时期详细规划的实践提出了更高要求，特别是幼儿园的设置以及布局需要进行科学考虑。在《城市建设分类和规划用地标准》(GB50137-2011)中，幼儿园属于居住用地的配套服务设施，在缺乏监管的情况下，容易被开发商挤压、忽视。《自然资源部国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》中，幼儿园用地单独设置，对于确保幼儿园的良性发展起到了关键作用。详细规划的编制过程中，要确保幼儿园用地的规模和布局的合理，按照国家的相关法律法规以及政策，进一步体现“以人为核心”理念在幼儿园发展规划中的重要性，严格按照规划原理并结合幼儿教育要求分析幼儿园的用地规模、布局及与其他用地之间联系等各项内容，避免出现幼儿入学难、距离远、接送困难等现象。

3 结 语

在国土空间规划体系下，如何将“以人为核心”理念在详细规划中的落实和运用是今后一个时期各地规划编制工作的重点，也是将“人民对美好生活的向往”逐步落到实处的根本保障。相关部门及责任人，在新一轮详细规划编制的过程中，应当坚持以解决人民群众的日常需求为核心，结合生态建设、经济发展、城市规划等相关内容进行综合考量，为人民群众提供适应地方发展、具有地方特色的详细规划方案，为营造宜居的城乡环境提供规划保障。