货车违法“超限超载”行政罚款问题探讨

钱昌夫　沈梅

一、基本案情

2022年3月3日20时许，尹某驾驶重型自卸货车装载石头行至某路段，因涉嫌超限超载被当地交通运输综合行政执法人员查获。经检测，车货总质量为64吨，而该车最大允许总质量为31吨，超限33吨，超限率为106%，超载率亦是106%。执法人员经货运司机选择，将该超限超载违法案件移送至当地公安机关交警部门处理。后交警部门以当事人驾驶货运机动车载物超过核定载质量100%以上未达200%的违法行为，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第48条第1款、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道路交通安全法实施条例》）第54条第1款的规定，根据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（以下简称《浙江省实施〈道交法〉办法》）第81条第1款第（三）项的規定，作出罚款1000元的处罚。但若此案未移送，依据《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）《超限运输车辆行驶公路管理规定》《浙江省公路条例》的规定，则尹某将被处以罚款11540元。

无独有偶，经过调查发现，交通运输部门经行政相对人选择移送交警部门处理并非个案。仅在2021年7月16日至2022年3月31日期间，当地交通运输综合行政执法大队共查获货车超限超载行政违法案2336件。其中，2085件（非现场1159件、现场926件）由交通运输局自行作出罚款的行政处罚，另有251件均以上述方式，在自行查获后责令行政相对人消除违法行为，而后依行政相对人选择移送当地公安机关交警部门接受处罚。

根据《公路法》规定，交通主管部门对限定标准的公路上行驶的超限（限载、限高、限宽、限长）车辆具有行政管辖权，具体表现为：由交通主管部门责令停止违法行为，可以处3万元以下的罚款。而根据《道路交通安全法》规定，交警部门对货运机动车超过核定载质量的具有行政管辖权，具体表现为：货运机动车超过核定载质量的，处200元以上2000元以下罚款。另《浙江省公路条例》《浙江省实施〈道交法〉办法》对超限超载的具体处罚标准作了细化。上述由交通主管部门移送交警部门处理的既超限又超载的违法案件，无疑使行政相对人得以少缴罚款。

二、分歧意见

本案执法人员依行政相对人选择作为执法处理结果，既违反了职权法定原则、公平原则，又有悖于行政管理权单向性的特征，还给职务犯罪留下了隐患，无疑属于行政违法行为。但是否违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第29条“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的规定则存在以下分歧意见：

第一种意见认为，《行政处罚法》第29条择一重的规定是针对想象竞合的处罚规则，而《公路法》规定的“超限”与《道路交通安全法》规定的“超载”是一种法条竞合关系。因为《公路法》规定的“超限”包括超载、超高、超长、超宽，而《道路交通安全法》规定的“超载”只是“超限”的一种。故既超限又超载的适用特别法《道路交通安全法》，不适用《行政处罚法》第29条的规定。

第二种意见认为，《公路法》和《道路交通安全法》所谓的“超载”并非相同规范意义。《公路法》的“超载”是超过道路、桥梁、公路设施所能承载的限度，实质上是超过“路限”。《道路交通安全法》的“超载”是超过车辆的核定载质量，实质是超过“车限”。因此，两者的保护对象和违法构成不同。对既超过“路限”又超过“车限”的违法行为，应当认定为两个违法行为分别处罚，而非《行政处罚法》第29条规定的“同一个违法行为”。

第三种意见认为，《公路法》和《道路交通安全法》关于“超载”的规范意义不同，法益保护不同。《公路法》保护的法益是公众公产的合理高效利用，而《道路交通安全法》保护的法益则是道路交通安全。当一辆货车既超限又超载行驶在公路上，属于一个行为同时违反公路行政管理规范和交通安全行政管理规范，借用刑法上的理论就是想象竞合，应当适用《行政处罚法》第29条的规定，择一重罚款。

第四种意见认为，《交通运输部、公安部关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）等部门规范性文件中规定，在治理车辆超限超载联合执法过程中，由公路管理机构负责检测车辆装载情况并监督消除违法行为，交警部门单独实施处罚和记分。该规定是对超限超载处罚的具体、特殊规定，应当优先适用。本案虽不属于联合执法，但亦可借鉴适用，因此并未违反《行政处罚法》第29条的规定。

三、评析意见

笔者同意第三种意见，具体分析如下：

（一）超限超载侵犯了两个不同的法益

1.超限与超载违法行为构成要件不同

首先，违法的内容不同。根据《超限运输车辆行驶公路管理规定》，《公路法》语境下超过“限载”是指车货总质量超过限定标准；而根据《道路交通安全法实施条例》，《道路交通安全法》语境下的货车“超载”是指货物质量超过行驶证上的核定载质量。换言之，就质量而言，超限的规范对象是车货总质量，超载的规范对象是货物的核定载质量，二者的违法内容不同。在一般情况下，凡是超过车货总质量的总是超过货物核定载质量，即超限就超载。但也不必然，如“宁波市江北宏发运输有限公司诉婺源县公安局案”［1］就存在超限但不超载的例外情形。

其次，规范的客体不同。《公路法》规范的是公路行政管理秩序，禁止“超限”的目的是为了保护公路，防止公路被压坏、路基被压塌。而《道路交通安全法》规范的是道路交通安全管理秩序，禁止“超载”的目的则是为了维护交通安全。这亦与《道路交通安全法》关注的是车上货物的质量，不关注货车本身的质量相关。因为货物如果超过核定载质量容易降低车辆的制动性能导致刹车失灵，产生安全隐患造成交通事故。质言之，《公路法》保护的法益是公众路产的合理高效利用，而《道路交通安全法》保护的法益则是道路交通安全。

再次，违法主体不同。从行政处罚决定文书看，超限的处罚对象是运输企业，而超载的处罚对象是驾驶人。虽然在实际操作中由于风险转嫁等因素，二者实质相同，但处罚对象的不同意味着规范主体的差异。

2.《公路法》语境下的“超限”与《道路交通安全法》语境下的“超载”不存在包含关系

《公路法》第50条规定的“超限”包括“限载、限高、限宽、限长”与《道路交通安全法》第48条规定的“严禁超载”从形式上看貌似是一种包含关系，故有观点认为《道路交通安全法》规定的“超载”相较于《公路法》规定的“超限”属于特别规定，二者属于法条竞合关系。然而，实质上并非如此。

第一，从违法性评价的法理分析。在法条竞合的情况下，只适用其中一个法条就能够充分、全面评价行为的所有不法内容。如诈骗罪与票据诈骗罪，在适用特别法条票据诈骗罪时，就能完全、充分评价诈骗罪的内容，只是多了一个利用票据的手段行为。［2］而在超限超载的情况下，如果认为《道路交通安全法》是特别法，那么适用《道路交通安全法》只能评价超载的违法行为，并不能评价超限的内容，出现了违法行为溢出的现象。但倘若将《公路法》语境下的“超限”与《道路交通安全法》语境下的“超载”理解为想象竞合就能很好地处理这个问题，因为想象竞合具有明示机能。当违法行为既超限又超载的，可以直接用“超限超载”来评价行为的违法内容，但因为想象竞合的适用规则是择一重处，所以适用《公路法》。这样，既解決了违法内容的全面、充分评价问题，也体现了“过罚相当”原则，与《行政处罚法》第29条的规定相契合。

第二，从竞合法条间的逻辑分析。一方面，根据《公路法》第50条规定可以解读出两层含义：一是“不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶”，意味着在没有限定标准的公路或者其他道路上超限行驶是可以的，这也是“法无禁止即自由”的应有之意；二是“超过公路或者公路桥梁限载标准确需行使的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，并按要求采取有效的防护措施”，意味着不是绝对不能超限，经批准且有效防护后是可以超限行驶的，这也符合《公路法》保护路产的目的。而根据《道路交通安全法》第48条规定的“严禁超载”意味着超载是绝对禁止的。那么，根据上述条文分析就会得出违反《道路交通安全法》“超载”的行为不一定违反《公路法》“超限”的规定，这与第一种观点认为超限超载属于法条竞合的逻辑得出“超载”一定“超限”的结论相悖。

第三，从《道路交通安全法》和《公路法》的体系分析。根据《道路交通安全法》第48条第1款后半部分规定“载物的长、宽、高不得违反装载要求”以及第2款规定：“机动车运载超限的不可解体的物品，影响交通安全的，应当按照公安机关交通管理部门指定的时间、路线、速度行驶，悬挂明显标志。在公路上运载超限的不可解体的物品，并应当依照公路法的规定执行。”该条可以解读出以下两层含义：一方面，《道路交通安全法》不只对载物的质量进行规范，对载物的长、宽、高也是有规范要求的；另一方面，运载超限的不可解体物品，影响交通安全的，也要遵守其规范要求。换言之，凡是影响交通安全的超限行为也属于《道路交通安全法》的规范内容。

此外，《道路交通安全法》第119条规定的“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。显然，道路的范围大于公路。易言之，从《道路交通安全法》的规范目的分析，除公路以外的超限行为，影响交通安全的，亦属于其规范范围。因此，不能得出《道路交通安全法》规范的“超载”相较于《公路法》是特别法的结论。

（二）超限超载属于“一个违法行为”

第二种意见将《公路法》保护的“路限”与《道路交通安全法》保护的“车限”相区别，对于理解二者的规范目的以及法益保护的差异具有一定意义。但将一个超限超载“违法行使”行为硬生生拆分成两个违法行为：即运输行为和驾驶行为，则对行政相对人过于不利，有重复评价之嫌。诚然，从充分评价的理解角度而言，超限是对违反“路限”的评价，超载是对违反“车限”的评价，但对超限超载违法结果的全面评价，不能倒推违法行为的复数。事实上，无论是运输行为还是驾驶行为，从规范的角度理解，都是违法行驶的行为。之所以会人为地将一个行驶行为拆分成运输行为和驾驶行为，主要原因是前者处罚对象是运输企业，后者处罚对象是驾驶员。但处罚对象的差异正是因为规范目的不同，保护法益不同，也恰恰反驳了第一种观点。事实上，货车超限超载的违法事实，是由“行使”这一个行为导致的。退言之，即使货车客观上超限超载了，但静止在原地不动，也不能将其评价为违法行为。而将“行驶”行为说成是运输行为抑或驾驶行为实质是相同的，只是评价的角度不同导致的形式差异而已，实质上就只有一个违法行为。

此外，若将一个超限超载行为强行从语义上拆分评价为两个违法行为分别处罚，也有违一般人的“法感觉”。特别是在个体户的情况下，驾驶员也是运输企业的老板，仅因一个“行驶”的行为，既要承担超限运输的违法后果又要承担超载驾驶的违法责任，有违法理情理。因此，充分评价违法行为的同时，必须坚持“禁止重复评价”的法治理念，将超限超载评价为一个违法行为，既尊重客观事实，也符合社会大众的理解与期待。

（三）违法超限超载应择一重处罚

诚然，在《行政处罚法》修改以前，为避免多头执法、重复执法等乱象，交通运输部和公安部通过联合执法的模式，商定由公安交通管理部门单独实施处罚并不存在法理上的障碍。但在2021年修改的《行政处罚法》增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，就应当依法适用，否则不利于法秩序的和谐统一。

首先，根据法律位阶原则，《行政处罚法》的效力高于部门规范性文件。《行政处罚法》作为行政处罚领域的通用性规范，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循［3］，凸显了《行政处罚法》在行政处罚领域的基本法地位。而《实施意见》属于部门工作文件，其效力级别自然不及《行政处罚法》。所以目前来看，《公路法》体系的处罚标准总体更高，根据《行政处罚法》第29条的规定，实际上就应当依据《公路法》进行处罚。这是法律适用规则对于行政处罚规则的一种反射性要求，也是对执法规范进一步提出变革的诉求。

其次，从法律效果看，也应当择一重处罚。一方面，从行为的实质危害性考虑，单纯超限不超载的，由公路执法部门依据《公路法》进行处罚；单纯超载不超限的，由公安交警部门依据《道路交通安全法》进行处罚。而既超限又超载侵犯两个法益的反而由公安交警部门适用处罚更轻的《道路交通安全法》，明显违反過罚相当原则，有悖于公平正义的理解。另一方面，从法秩序的统一和谐考虑，在《行政处罚法》明确规定罚款处罚规则的情况下，弃《行政处罚法》不用，而择《实施意见》的规定，相当于“架空”了新修订的《行政处罚法》第29条的规定，不利于法律的权威和法秩序的统一。

再次，从《实施意见》的文义理解，并不排除择一重处罚的空间。《实施意见》规定：在治理车辆超限超载联合执法过程中，由公路管理机构负责检测车辆装载情况并监督消除违法行为，公安交通管理部门单独实施处罚和记分。但并没有规定公安交通管理部门必须依据《道路交通安全法》单独实施处罚和记分。换言之，《实施意见》只是规定了处罚部门，并没有规定处罚依据，即在《行政处罚法》第29条规定的罚款适用规则下，违法行为相对应的情况若适用《公路法》的罚款金额高于《道路交通安全法》，那么，公安交通管理部门亦可依据《公路法》对联合执法中的超限超载违法行为进行处罚。如此，既尊重了《行政处罚法》在行政处罚领域基本遵循的地位，实现法律体系的内部自洽；亦与打破部门藩篱，重塑执法体系，推进“大综合一体化”的执法改革思路相契合。

正确适用法律，依法行政，是行政机关履职的基本前提。在新修订的《行政处罚法》第29条明确罚款适用规则的前提下，行政机关应当严格遵守。这既是推进法治政府建设的基础，也是维护法秩序统一的保障。而对于实际执法过程中的堵点、痛点，虽难且行，则行将必至，这也是行政违法行为法律监督的意义所在。

*浙江省绍兴市柯桥区人民检察院检察长、三级高级检察官［312030］

**浙江省绍兴市柯桥区人民检察院第四检察部五级检察官助理［312030］

［1］ 参见江西省上饶市中级人民法院行政裁定书，（2017）赣11行终77号。

［2］ 参见张明楷：《法条竞合与想象竞合的区分》，《法学研究》2016年第1期。

［3］ 参见许安标：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明——2020年6月28日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上》，中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml，最后访问日期：2023年2月13日。