税收类国有财产保护公益诉讼案件办理实践探索

邢光英　许佩琰

摘 要：国有财产监管行政主体较为丰富，在税收类国有财产保护中，税务机关征收税款常依赖于其他有关行政机关的支持与协助。检察机关在办理税收类国有财产领域案件时，要厘清负有监督管理职责的行政机关，在督促税务机关追回国有财产的同时，要进一步发挥公益诉讼“协同之诉”作用，协助税务机关与有关行政机关形成税收征收管理闭环，防范化解国有财产流失风险。

关键词：涉税数据交换 环保处罚权 跨区税收管理

《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）作为我国第一部“绿色”单行税法，其在正向激励企业节能减排、促进绿色生产、助推生态文明建设上起到重要作用。但实践中仍存在因税收征收管理范围与环保执法范围不一致、涉税信息共享不畅、涉税数据交换不通等原因导致税务机关未能全面征收环境保护税（以下简称“环保税”）的情形。本文以所办理的环保税追缴行政公益诉讼案件为例，探讨检察公益訴讼在税收类国有财产领域开展保护及诉源治理工作中的重点、难点，总结案件办理技巧、特色，以期为检察机关办理同类案件提供有益样本。

一、基本案情与办理过程

2022年10月13日，S市人民检察院向C区人民检察院（以下简称“C区院”）交办C区企业排放污染物而未依法缴纳环保税线索。C区院接到线索后，立即部署开展调查。

办案人员通过检索国家企业信用信息公示平台，向税务部门等单位调取税费缴纳信息、走访环保部门与工作人员沟通等方式开展调查。经调查，发现C区环保税征收管理存在三方面问题，一是税务机关与环保部门在履行《环境保护税法》规定的职责中存在不同认识，环保部门未能主动协助税务机关履行环保税征收管理职责；二是税务监管与环保执法范围存在冲突，税务机关以企业注册地为环保税征收管理范围，环保部门以环境违法行为发生地为环保执法管理范围，实践中经常出现环保部门在A区执法，B区税务机关无法获得环保执法信息而未及时征收环保税情况；三是环保部门与税务机关涉税信息共享平台运行不畅，区级环保部门未能及时向税务机关提供环境监测数据等计税依据，引发环保税征收迟滞。

根据《环境保护税法》第14条规定，税务机关负责对环保税的征收管理，环保部门负责对污染物的监测管理，这是法律赋予两部门的法定职责，但环保税开征已逾4年，C区税务、环保部门仍因涉税信息交换不畅等原因未对部分企业征收环保税，导致税收国有财产流失，一方面损害了国家利益，且可能存在国有财产继续流失的风险，另一方面破坏了环保税这一“绿色”税制的生态环境杠杆调节作用，损害了社会公共利益。

C区院将该案作为行政公益诉讼案件立案。为了让环保税更好、更持续地释放绿色效应，C区院召集税务、环保两部门召开听证会，就税务以及环保部门职责、环保税征收管理模式、涉税信息共享平台运行等情况进行听证，并通过听证方式与税务、环保部门进行磋商。经过听证与磋商，C区税务机关表示会立即向涉案企业追缴环保税，C区环保部门表示会进一步与C区税务机关建立涉税信息共享机制、及时移送污染物监测数据。后C区院就上述内容形成《磋商意见书》交予C区税务、环保两部门落实整改。C区税务、环保两部门积极依法履职，及时追回涉案税款并向C区院出具回函，写明整改落实情况。经C区院“回头看”，C区税务、环保两部门不仅在2个月内将涉案税款全部追回，还建立了区级层面涉税信息共享机制，进一步防范化解环保税流失风险。

二、环保税追缴公益诉讼的办案重点与思路

（一）具有环境违法处罚权的行政机关职责认定

在上述案件办理过程中，税务机关反映，环保税系向“直接向环境排放污染物”的企业征收，如果企业不存在排污行为，则无需缴纳环保税，实践中，税务机关能够获得环保部门提交的一部分排污企业监测数据，但对于企业偶发的排污行为，环保部门未能主动提供，税务机关亦无渠道全面掌握相关数据。

笔者认为，税务机关不是环保税征收管理的唯一主体，具有环境违法行为处罚权的行政机关应主动协助税务机关履行环保税监管职能。其一，根据《环境保护税法》 第14条，环保部门负责对污染物的监测管理。实践中，环保部门常以污染物排放量等计税依据应由环保、税务部门协商确定为由，认为系因税务机关作为环保税征收主体未主动与环保部门协商，才导致环保部门存在污染物排放量等计税依据提供不及时情形。然而，《中华人民共和国环境保护税法实施条例》（以下简称《环境保护税法实施条例》）《财政部、税务总局、生态环境部关于明确环境保护税应税污染物适用等有关问题的通知》早已通过细致规定明确应税污染物排放量监测计算方式、顺序等，故无论是按照法律法规，还是部门联合发布的规范性文件，环保部门都应依法及时提供污染物排放量等环保信息，其“不移送”“不及时移送”即是对环保税征收职责的不作为。检察机关在办理税收类国有财产领域保护案件时，不应把对国有财产保护职责仅归于税务机关，应通过充分调查、论证，合理确定税收征管中各个环节的履职主体，及时准确督促具有相应职责的行政机关依法履职。

其二，具有环境违法处罚权的其他行政机关应向税务机关移交企业环境违法处罚决定。目前，S市已有400余项行政执法事项下放至街道办事处、乡镇人民政府，C区院在办案中发现，有些企业环保处罚由乡镇人民政府作出，税务机关无法掌握该部分企业排污行为，亦造成未及时征收环保税情形。虽然在《环境保护税法》中仅规定环保部门负责对污染物的监测，但在《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征收管理法》）中已明确各有关部门和单位都有支持、协助税务机关依法执行职务的职责。环保税的征收对象特定、征收项目特定，应税污染物限于大气、水、固体废物，实践中S市建设施工项目扬尘、固体废物乱排放的处罚权均已被集中到街道办、乡镇城管执法目录清单中，如果具有处罚权的街道办、乡镇未能及时将相关线索交予税务机关，将导致税务机关履行不能。

（二）环保税征收地的确定

根据《税收征收管理法》第15条，企业在领取营业执照后，向税务机关申报办理税务登记，由于营业执照系企业注册地工商部门发放，故实践中税务机关对注册在其辖区内的企业进行税收征收管理，即企业注册地为税收征收地。根据《环境保护税法》第17条，纳税人缴纳环保税向应税污染物排放地税务机关申报，即应税污染物排放地为税收征收地。笔者认为，税务机关以企业注册地作为税收征收地，会给环保税征收带来阻碍，其应严格依照《环境保护税法》规定，以“应税污染物排放地”作为环保税征收地。

首先，在环保税征收领域，《环境保护税法》优先《税收征收管理法》适用。《中华人民共和国立法法》明确特别法优于普通法，当普通法的规定与特别法冲突时，适用特别法。《税收征收管理法》系税收征收领域的基本法，任何税收征收管理均应遵守该法规定，但是该法中并未明确税务机关征收地范围，仅是规定纳税人需向领取营业执照地的税务机关申报税款，前者是对税务机关职责权限的划定，后者是对纳税人申报纳税地的确定，两者不是同一概念，税务机关为便于管理将两概念直接等同，于法无据。此外，《税收征收管理法》第5条、第90条规定，税务机关应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理，耕地占用税等特殊税种征收管理的具体办法，由国务院另行制定。可见对于特殊税种适用另行明确的具体管理办法，对于涉及环保税的问题，应当优先适用环保税领域的特别规定。

其次，环保税属地特征明显。实践中，环保部门对排污企业及违法行为实行属地管理，其将排污企业监管情况与当地税务机关共享，税务机关方能对排污企業进行有效监管。排污企业可以分为两类，一类为在当地持有排污许可证或进行排污登记的企业，该类企业由当地环保部门和税务机关共同监管，不具有争议；另一类为注册在异地但被当地环保部门在执法过程中发现违法违规排放污染物的企业，该类企业环境违法由当地环保部门监管，但税收由注册地税务机关、即异地税务机关监管，极易出现注册在A区的企业在B区排放污染物被B区环保部门处罚，A区环保部门无从知晓，无法第一时间将企业排污数据提供给A区税务机关，且如果把企业的注册地范围再进行外延，企业注册在A省，被B省环保部门处罚，A省税务机关更无从知晓企业排污情况，以企业注册地作为环保税征收地容易导致税务机关因信息不通而履职迟滞，引发税务机关“慢作为”，出现监管漏洞。

最后，以企业注册地作为税收征收地违背立法原意。《环境保护税法》的立法目的系为了通过税收杠杆调节作用保护和改善环境，国务院《关于环境保护税收入归属问题的通知》明确环保税将全部作为地方收入入库，旨在激励地方政府引导地方企业增加环保投入，为地方绿色发展、生态文明建设提供助力。《环境保护税法》明确县级以上地方人民政府建立分工协作机制，保障税款及时足额入库，如果以企业注册地作为税收征收地，相关税款将作为企业注册地地方收入，应税污染物排放地地方政府则无法实现利用税收调控地方企业生产方向作用，与《环境保护税法》立法原意相悖。

（三）涉税信息交换机制的建立

环保税的征管需要税务机关与具有环境违法处罚权行政机关通力合作。实践中，S市税务机关与环保部门在市级层面已有工作机制进行涉税数据交换，但C区税务机关认为，税务机关系垂直领导机关，区级环保、税务部门涉税信息横向共享缺乏依据，C区税务机关仅能将数据上报S市税务机关，再通过S市税务机关向S市环保部门移送。

笔者认为，首先，《环境保护税法》《环境保护税法实施条例》从“国家—直辖市—直辖市下辖区”三个层级明确各级税务、环保部门在涉税信息共享上的协作，每个层级环保、税务部门均具有相应的义务，其中，在区级层面《环境保护税法》尤其强调地方政府“应当”建立关于环保税征收的分工协作机制，此处注重区级层面各机关配合的必要性，不存在区级环保、税务部门涉税信息横向共享缺乏法律依据情况。

其次，现有数据交换方式因经过多层介质，容易出现数据交换频次不够、准确性欠缺情况，区级税务、环保部门应主动建立横向涉税信息交换机制，分层分类处理涉税信息。环保税征收管理中的涉税信息主要包括排污单位信息、排污种类、排污监测数据、环保处罚、排污单位申报数据复核（纳税人申报数据与环保部门自动监测数据不一致时，由环保部门进行复核）五大类，笔者认为，五类数据均可通过数据信息化交换辅以纸质信息传送确保数据交换及时性，根据《环境保护税法》和《S市数据条例》，数据信息化交换可在省、直辖市层面完成，而纸质信息传送则应发生在区级层面。以C区为例，目前C区持有排污许可证的企业有200多家，进行排污登记管理的有2000多家，但C区税务机关从涉税信息共享平台中仅能掌握83家持有排污许可证企业的信息，从平台运行情况看，涉税处罚信息从2018年到2022年12月底五年间仅有2019年一次传送记录，且传送数据有一半存在重复，相关处罚决定内容也仅有违反的法律法规，没有监测数据等信息。可见，数字化信息交换存在没有信息、信息不完整、信息错误三种问题。在数据交换不成熟阶段，如果能够尝试区级税务、环保部门直接定期交换纸质信息材料，则可通过“文来文往”方式弥补数据漏洞，提高数据的准确性、时效性，遇到如污染物监测数据拟用抽样测算方法核定情形时，也可直接由区级税务、环保部门会商，大大提高环保税征收效率。同时，对于排污单位申报数据复核及污染物排放种类、数量和应纳税额核定两方面，复核前提就是数据不对应，仅靠数据平台数据交换无法实现复核功能，且环保税申报数据涉及污染物当量、种类等，区级税务、环保部门建立交换机制后，可以及时对复核情况进行研判，保障环保税按期征收。

三、税收类国有财产保护公益诉讼的办案经验

（一）国有财产保护公益诉讼案件应更加注重“治未病”

在国有财产保护领域中，行政机关“不作为”“违法作为”的同时，往往伴随如追回已流失环保税但对未来可征收环保税无有效监管措施的“弱作为”现象，又或者行政机关误将本质上属于行政行为的还款协议作为民事合同向法院提起民事诉讼，导致企业长期未能退回补贴的“不当作为”现象，上述现象具有极强的隐蔽性，如果不加以预防，在国有财产流失后需花费更大更多的行政成本予以追缴。笔者认为，检察机关在办理国有财产保护公益诉讼案件时，应进一步督促行政机关承担因“弱作为”“不当作为”导致国家利益具有受损重大风险的预防性责任，如上述案例中通过线上涉税数据交换与线下文书传递相结合的方式形成环保税征收管理闭环，有效避免国有财产进一步流失。

（二）提起“不当得利”民事公益诉讼

对于税收类国有财产保护中税收优惠、税收补贴等国有财产的追回，行政机关在实践中一般采用两种履职方式，一是对行政相对人作出行政决定，依法要求退回优惠、补贴，二是以不当得利向人民法院提起民事诉讼。笔者认为，行政机关与行政相对人系管理与被管理的行政关系，不是平等的民事主体，此时行政机关采用第二种方式履职是否妥当存疑，但检察机关作为国家利益的守护者，以民事主体身份提起不当得利民事诉讼有理论基础。民法典明确国有财产由国务院代表国家行使所有权，国有财产具有一定民事法律性质。检察机关根据民事诉讼法可以对环保、食药“等”领域损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼，民事诉讼法中“等”字代表检察机关提起民事公益诉讼领域有外延，而如《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国森林法》等众多单行法中也都明确，侵害公路、森林等国有财产的，依法要承担民事责任，即检察机关保护国有财产也可以提起民事诉讼。检察机关可以利用在刑事检察办案中发现的税收优惠、补贴等特定国有财产流失线索，对违法行为人提起刑事附带民事公益诉讼。此处要特别注意，由于国有财产突出“国”字，主要还是通过行政机关履职加以保护，提起民事公益诉讼范围应进行严格限制。

（三）牢牢把握公益诉讼“协同之诉”定位

国有财产保护尤其是税收类国有财产保护，具有极强的专业性，也往往涉及深层次的行政权力运行问题，如果检察机关在案件办理中“横冲直撞”，将公益诉讼作为“追责之诉”，一方面没有税务机关专业支持，无法全面调查了解案件情况，另一方面容易局限于就案办案，仅实现追回国有财产功能。在国有财产保护案件办理中应牢牢把握公益诉讼“协同之诉”定位，既要与税务机关协同，通过实地走访税务机关强化沟通、召开听证会等方式开展前瞻性调查，为从对税务机关个案监督向与税务机关合力形成类案治理合力奠定坚实基础，又要与涉及国有财产监管的行政机关协同，如上述案例中具有环保处罚权的行政机关已延伸至乡镇人民政府，要帮助税务机关与各级具有环保处罚权的行政机关形成治理共识，解决环保税征收过程中的堵点、痛点，形成国有财产管理闭环。

*本文为2022年度最高人民檢察院检察理论研究课题“国有财产保护公益诉讼研究”（GJ2022D33）的阶段性成果。

** 上海市崇明区人民检察院检察委员会委员、公益检察室主任、四级高级检察官［202150］

*** 上海市崇明区人民检察院公益检察室四级检察官助理［202150］