教育部《中小学教育惩戒规则(试行)》简评

陈静雄

(1.泉州师范学院 学报编辑部,福建 泉州 362000;2.福建师范大学 教育政策与法治研究中心,福建 福州 350007)

2019年1月中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》第14条明确提出“制定实施细则,明确教师教育惩戒权”后,教育部在之前“征求意见稿”基础上,于2020年12月正式公布并自2021年3月1日起施行《中小学教育惩戒规则(试行)》(以下简称《试行》)。《试行》就中小学教育惩戒规则制定实施的目的依据、适用范围、概念界定与实施原则,教育惩戒情形的四种类型及其惩戒权限与惩戒方式,教育惩戒细则的制定、执行、解除、申诉、救济与监督等作出规定,直面当前中小学教育过程中存在的“校园霸凌”“校闹滋事”等现象,以及教育惩戒“不当作为”“不敢作为”“过度作为”等现实问题。教师惩戒权,首先重在立法,为教师惩戒行为提供法理依据;其次重在制度设计与制度保障,满足学校教育教学需求。

一

教育惩罚(教育惩戒)(1)学界大多数人认为,“惩戒”与“惩罚”不一样。例如劳凯声、余雅风、张莉等认为,“惩戒”有“惩罚”的元素,但“惩戒”不等于“惩罚”。他们认为,教师惩戒中,“惩”和“戒”是紧密结合在一起的,而重点体现在其目的。教师惩罚学生失范行为的出发点是防止其再犯,最终目标是促进学生全面发展,从而更好地社会化。但单纯的“惩罚”不以警戒学生将来的行为为目的,只强调采取的强制性制裁手段本身,仅仅是一种消极的“教训”而不是积极的“教育”(详见劳凯声:《变革社会中的教育权与受教育权:教育法学基本问题研究》,北京:教育科学出版社,2003年版,第375页;余雅风、蔡海龙:《论学校惩戒权及其法律规制》,《教育学报》2009年第1期,第69-75页;张莉、王光前:《论中小学教师惩戒行为的法律规制》,《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第6期,第101-113页)。事实上,在教育领域中,“惩罚”就是“惩戒”,只是“惩戒”这个提法从字面上直接表明了其目的而已,不像“惩罚”在字面上隐藏了其目的那样,给人一种以“罚”为目的的错觉。更为根本的是,惩罚具有教育性,教育具有惩罚性,我们根本无法将教育与惩罚二者区分为“目的”与“手段”的二元逻辑,相反二者笼统、模糊、直观且自然地融于一体(详见蔡琼:《教育性与惩罚性矛盾关系的历史考察》,《科技进步与对策》2002年第8期,第170-172页)。所以,仅从字面来区分“惩罚”与“惩戒”的做法,无疑是不甚妥当的。作为一种历史现象,经历了三个阶段的演变历程[1]381-386。回顾教育领域的惩罚,最初的体罚是被当做惩罚来使用的。18世纪末,体罚逐渐减少,到了近现代,许多国家的法律已明令禁止体罚。这一阶段的惩罚,与体罚的界限趋于明显,惩罚不再是体罚。随着教育的民主化与法制化,依法治教思想逐渐介入惩罚的行使中,教育惩戒走向法制化,既要获得法律许可,又得合乎法律要求。

演变至今,教育惩戒的内涵已发生了明显变化(2)任海涛在《“教育惩戒”的概念界定》一文中指出,学术界对“教育惩戒”制度的研究具有渐进性特征,对于“教育惩戒”概念的认识具有多元性、渐进性特征,对“教育惩戒”相关问题的整体研究状况能反映出学术界对“教育惩戒”概念研究的基本趋势。在归纳出“教育惩戒”概念的“八大要素”之后发现,不同学者对于“教育惩戒”的内涵与外延的界定不尽相同,具有多元性。不过,总体来说,虽然在外围地带人们的认识差异较大,但在“教育惩戒”概念的核心地带人们的认识基本一致,即惩戒是对违法、违规、违反特定义务的不当行为(偏差行为)进行的一种否定性评价(详见任海涛:《“教育惩戒”的概念界定》,《华东师范大学学报(教育科学版)》2019年第4期,第142-153页)。:一是权限上,从带有体罚色彩的随意行为转变为受社会监督与法律约束的教育行为,呈现出法制化趋势;二是性质上,从强调体罚式的管教转变为强制性与教育性并存但以教育性为主的惩戒,突出教育性特征;三是方式上,从随意剥夺学生尊严的粗野行为转变为基于尊重学生独立人格的教育惩戒,赋予了人文化要求。但是,不管教育惩戒内涵如何演变,依然“保留”两个要素:其一,它必须是学生违规行为(3)违规行为,有的称作不合范行为、失范行为、不当行为、不良行为、问题行为、反社会行为、越轨行为、偏差行为等。对违规行为的认定,涉及“由谁认定”“究竟谁有问题”等,历来是教育社会学研究的重点,也存在争议(详见马和民:《新编教育社会学》,上海:华东师范大学出版社,2002年版,第181-184页)。的结果,违规在前;其二,它针对违规行为,通过有意施加否定性评价或直接剥夺某种权利等方式予以制止乃至矫正。于是,在任何情况下,教师在实施教育惩戒时都得把握好三个“度”:一是学生违规行为出现是教育惩戒实施的必要前提,违规行为程度是选择惩戒类型与方式的关键;二是制止、管束或纠正违规行为是教育惩戒的直接目的,但制止、管束抑或纠正是逐级提升的,应视具体情况而定;三是有意施加痛苦或不快是惩戒的逻辑结果,而且只能是违规行为被制止、管束或纠正后的自然后果。《试行》分类规定惩戒情境,体现其科学性与严肃性。

既然教育惩戒呈现出“法制化”“教育性”“人文化”特点与趋势,那么社会各界尤其是教育界对教育惩戒的态度为何存在分歧呢?这根源于教育惩戒的双重性——性质、功能和目的的双重性[2]。从性质上看,教育惩戒是强制性与教育性的统一;从功能上看,教育惩戒是矫正功能和发展功能的统一;从目的上看,教育惩戒是维持教育教学秩序和促进学生全面发展的统一。不过,正因为其双重性,实践中双方是“被撕裂”存在的,以致二者往往只能择其一。如此,教师则有所顾虑,要么“不敢作为”“不作为”,要么“不当作为”“过度作为”。教育惩戒的价值诉求无非两个——既服务于学校教育合理需求又服务于学生全面发展,而实施的关键在于二者的有效融通。这需要教师的课堂智慧,尤其是对课堂教学的精准把握和对教育惩戒的得当使用。

二

教育惩戒是应学校教育的需求产生的。只要存在学校教育,只要需要教育发挥其在促进学生社会化方面的职能,教师惩戒行为就有其继续存在的基础[1]387。学生犯错之后受到惩罚,这是教育的本分,否则就漠视甚至割裂了学校教育是“教”与“育”的统一。再者,从来就没有所谓的“好教育”,也没有所谓的“坏教育”,只有“适合”和“不适合”的教育,而所谓的“适合”与“不适合”,主要的衡量标准是它能否满足社会的需求[3]15。即便我们通常认为最适合的方法,也不能够说是永远绝对有益的。最好的方法,在若干情况下,也会成为最坏的方法(4)见马卡连柯:《马卡连柯全集》(第五卷),北京:人民教育出版社,1956年版,第101页。转引自冉玉霞:《学校教育中的惩罚与学生发展》,北京:北京师范大学出版社,2011年版,第1-2页。,赏识教育也可能开出“罪恶之花”。因此,教育方法是否妥当、是否有效,取决于教育者在多大程度上考虑到教育的规律性,考虑到学生的典型个性特征和教养水平以及其所处的具体教育情境的实质。只要教育惩戒在学校教育与学生权益两个维度中实现有效兼容,就不能因这种教育方法存在弊端而弃之不用[4]2。《试行》对我国中小学教育现状的客观认识,尤其对教育惩戒的辩证定位,是其现实性的体现。

教育惩戒规则的制定出台,体现了国家依法治教、教师依法执教的进步。法律的授权是教师获致惩戒权的关键前提和根本保障。政府既然通过教育政策、法律法规把教育活动纳入国家划定的轨道中,使教育最大限度地为国家利益服务,就意味着,作为教育教学活动中教师必要的权力包括惩戒权也必须进入法律的视野。我们必须认识到,学校教育教学过程中,教师行使惩戒权已经不是其个人行为,他首先是接受了国家的委托,直接承担着教育教学管理任务,在某种程度上行使着国家赋予的教育权力。而教师惩戒权是教育权力之一,是基于教师职业地位而拥有的一种强制性权力。之前,我国现有的法律法规中,对教师惩戒权基本持模棱两可的态度(5)我国现有教育立法中涉及教师惩戒行为的规定可以分为以下两类:第一类,模糊地列举教师相关权限;第二类,明确禁止教师体罚和变相体罚。前者是教师惩戒行为的正面规定,明确部分惩戒行为的合法性,后者是反面规定,说明教师惩戒学生是有限度的,不能超过正常教育目的变为体罚(详见张莉、王光前:《论中小学教师惩戒行为的法律规制》,《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第6期,第101-113页)。,既在《教师法》《中小学班主任工作规定》中隐含着对教师惩戒权的许可,又在《教育法》《未成年人保护法》中明确禁止体罚和变相体罚,与教师惩戒权直接相关的条款则缺乏详细的说明描述与具体界定。教育惩戒规则的制定出台,既明确了教育惩戒规则实施的目的依据、适用范围,教育惩戒细则的制定、执行,又明确了教育惩戒的禁止情形,教育惩戒的边界及权限,从立法上和制度上弥补了之前的不足。

教育民主化趋势下,教育惩戒的强制性成分趋于减少,其概念范围、行使方式、构成要件及价值取向等都发生了很大变化[1]387,显著区分于体罚与变相体罚等学校教育病理现象,因而教师惩戒行为具有合理性。教育部首次以法律法规的形式赋予教师惩戒权,其“制止”“管束”“矫治”用词的变化和坚持,有意弱化了“痛苦体验、权益剥夺、代偿报应”等负面色彩,符合惩戒的教育性、法制化和人文化趋势与要求,目的不言而喻。落实教师惩戒权,使之合法化,这是《试行》制定出台的首要意义。至于要充分发挥教育惩戒应有的教育价值,还必须有宽容的社会氛围、完备的法律体系、健全的制度架构和充足的物质前提。

三

任何教育上的道德选择,只有在特定社会历史文化语境的逻辑容许之中,才能有意义,超越了这个容许范围,只能是一种理想或空想,因为它缺乏任何实现的物质环节[5]157。既然,法律已着手规定,制度也在构建与落实中(6)教师教育惩戒权如果进入立法体系,将会是一个完整的制度有机体,需要从多方面加以规定。未来立法至少应当从以下方面对相关问题进行规定。(1)规定“教育惩戒”概念。一是,就教育法体系而言,我国现行的全国性立法文件中相关规定不一,在未来立法文件中应当以“教育惩戒”概念取代“教育处分”概念。此前,我国学术界多使用“教育惩戒”概念,而立法上多使用“教育处分”概念。从近年来的学术研究成果来看,大部分学者对“教育惩戒”概念进入立法文件持赞同态度。因此,在未来立法中直接使用“教育惩戒”概念已经做好了理论准备。青岛市、广东省在地方性立法中探索使用“惩戒”而不是“处分”,说明地方教育立法部门也倾向于以“惩戒”概念取代“处分”概念。二是,社会亟需全国性立法对“教育惩戒”概念及相关制度进行全面规定。三是,全国人大及其常委会在立法中使用“教育惩戒”概念,应当注重法律体系的协调统一性。在未来几年内,《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《教师法》等法律都面临着修改,在有关学者的修法建议稿中也已经出现了有关“教育惩戒”的制度设计。国家最高立法机关在全国性立法文件中规定“教育惩戒”概念时需要注意以下问题:一是注意概念的精确性,不要出现歧义;二是要解决好“教育惩戒”概念与原先教育法中“教育处分”措施之间的关系问题,以及教育惩戒权的法律边界问题;三是要具有前瞻性,“教育惩戒”概念应与我国社会快速发展的现状相一致;四是重视协调性,要注意整个教育法体系的相互协调、统一,不要出现矛盾性规定。几乎所有的教育法治问题,国家立法都应当给地方留下可体现“地方特色”的空间,只有这样,才能够给地方立法提供有力支持。(2)规定“违规行为”的构成要件。包括对校规禁止的行为进行详细规定,对行为人法律责任能力和主观过错性与惩戒方式的匹配进行规定(详见任海涛:《“教育惩戒”的概念界定》,《华东师范大学学报(教育科学版)》2019年第4期,第142-153页)。,但在规则正式公布之后,除了完善细则、弥补疏漏外,下面三个问题甚为关键,亟待寻求合适途径加以解决。

首先,如何界定违规行为的责任主体?表面上看,违规行为的责任自然归属于学生,但究其根源,小到教师驾驭课堂的执教能力不足,致使课堂纪律松弛,大到课程设计不合理和课业负担实际加重等问题,才是绝大多数学生课堂出现违规行为的“幕后”原因。如果把教育的责任、教师的责任推卸给学生,教育惩戒难有说服力。因此,赋予教师惩戒权的同时,必须与师资力量建设、师德师风建设等现实问题联系起来通盘考虑。

其次,违规行为由谁确定?《试行》规定,学生“违反学生守则、校规校纪、社会公序良俗、法律法规,或者有其他妨碍教学活动正常进行、有害身心健康行为的”都属于违规行为。且不论这些违规行为是否扩大惩戒范围,单就违规行为的确认与审定而言,《试行》对此似有忽视。我们务必注意到,在教育行为道德价值的选择与辩护过程中,绝不能以某种既定教育事实作为前提,而应当交由学生全面审定所有“参考标准”并作出合理选择。教师惩戒权的赋予,不仅要对原有惩戒规则予以适当审查,以确定规则本身是否易造成学生权利缺损,而且在制定新惩戒规则时,要引导学生参与制定,尽可能使惩戒规则体现学生集体意志,维护自身合法权益。

最后,教育惩戒是一个“技术活”,惩罚违规学生得有“技术含量”。针对违规行为的惩戒情境具有“违规易逝性”“处理现时性”“惩戒复杂性”“方法灵活性”等特点,不同的立场自有不同的判断,即便相同的违规行为也可能需要不同的处理方法,否则难以达到预期目的。不过,这也极易引起纠纷。再者,《试行》所要求的四个原则,深刻揭示了当前教育惩戒引发纠纷之症结所在,实践上却极难把握。尤其是,“过罚适当”原则要求,应根据学生的个性特点、身心特征、认知水平、一贯表现、过错性质、悔过态度等选择适当的惩戒措施;“保障安全”原则要求,应当事先了解学生行为动机、判断行为性质,并注意场所和环境的安全,防范可能出现的风险。不要说教师,就是学校都不足以穷尽所有需考虑的因素和环节。所以,教育惩戒规则的“物质化”以及“知识化”“技术化”“精密化”亟待提上直接决策者的议程。