光绪前期永免米谷厘金之争所见晚清央地财政关系

程 林

(武汉大学，湖北 430072)

内容提要：自咸丰年间厘金创设以来，米谷即与百货共同抽厘。自光绪初年起，先后有数省主动上请免征米谷厘金。而在“丁戊奇荒”之中，因应对灾荒的需要，遵同治末年所定成例，先后在受灾省份免征米厘。各级言官顺势推动，尝试将全国性的免征米厘自临时性措施拓展为永久施行。光绪九年（1883 年），言官群体再次发起此项动议，并引发了中央与地方有关全免米厘之汇议。但除了之前已免征米厘的数省之外，为大多保留米厘省份反对。以上三次主要由言官群体发起的永免米厘的尝试，在晚清中央与地方对厘金控制权进行博弈的背景下发生，但清中央政府出于它在新财政体制中的现实利益，将其限制为言官群体与地方督抚间针对米厘存废的有限论争。免征米谷厘金是一项德政，在同、光之交清政府对厘金整顿与减免之际被提出，其背景是光绪前期中央与地方财政的相对宽裕，而一旦财政支出增加，重加厘金是自然的选择。晚清财政支出的增加，往往是为了应对国内外之危局而新增军事或建设费用，在此过程中，我们可以清晰地看到在关税非自主的“子口税”与厘金体系下，清政府自救与救国在财政上的两难境地。

咸丰年间，清政府允许各地设立局卡抽收厘金以裕财政后，对百货尽行抽厘。但自同治后期起，屡有朝中及社会舆论指摘厘金过重、中饱过多、弊端百出，清政府即以此整顿地方厘务，尽力拓展中央财政对厘捐的影响力。①目前对同、光时期清中央政府与地方就财政权的博弈，尤其是中央对地方厘金进行整顿、裁减的研究可参见周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社，2000 年；郑备军：《中国近代厘金制度研究》，中国财政经济出版社，2004 年；胡忆红：《咸同时期清中央与地方对财权的争夺——以厘金整顿为中心》，《兰州学刊》2006 年第10 期；史志宏、徐毅：《晚清财政：1851—1894》，上海财经大学出版社，2008 年；徐毅：《江苏厘金制度研究：1853—1911 年》，上海财经大学出版社，2009 年；杨梅：《晚清中央与地方财政关系研究——以厘金为中心》，知识产权出版社，2012 年。在此大背景下，自光绪即位至光绪十年（1884 年），有数次官员上请永行免征米谷厘金之事。其主要上书者为各级御史，并与掌握地方实权的督抚之间产生了数次免征米厘的博弈。

一、光绪初年数省停征米谷厘金

米谷厘金免征之事最早发生在咸丰年间。咸丰六年（1856 年），厘金创立未久，即有浙、苏、皖、鄂等省奏请免征米厘①光绪九年，刘秉璋回复户部咨议御史朱仪训奏请将各省米谷厘金一律裁免时谓：“浙省因同治三年开办厘捐之□，正值疮痍满目，民生拮据；经前藩司以米谷二麦为民间日用之需，咨局通饬各局卡毋庸抽收米谷等项厘金，以苏民困……”（《奏为浙省米谷厘金照旧办理事》，光绪九年十月二十七日，档案号03-6493-072，中国第一历史档案馆藏。）顾家相在考证浙省开办厘捐之时采信《平浙纪略》中的说法，认为黄宗汉任浙江巡抚时或已有抽厘之事，但之后是否仿行则记载阙如；至同治元年左宗棠入浙时有明确记载，“故财政局说明书于厘金亦断自同治初年，今从之。”（顾家相：《浙江通志厘金门稿》卷上，聚珍仿宋印书局，1909 年，第6 页。）现侯鹏已考证浙江省厘金当始于咸丰四年黄宗汉任浙江巡抚之时（参见侯鹏：《清代浙江厘金研究》，上海师范大学2008 年硕士学位论文，第9—14 页），因此刘秉璋所谓浙省开办厘捐时即无抽收米谷之条，当实指左宗棠定立浙江厘金条规时的情况。。当时清军与太平军激战正酣，地方糜烂，以上战事波及各省遂奏请免征当地米厘。同治三年（1864 年）时，江南重新全为清政府掌控之初，左宗棠即在定立浙江厘金条规时以“疮痍满目，民生拮据”为由，在百货厘捐之中不设抽收米谷之条，以求均轻民累、稍苏民困。②参见《奏为浙省米谷厘金照旧办理事》，光绪九年十月二十七日，档案号03-6493-072，中国第一历史档案馆藏。

同治帝即位后，时人多批评厘收过重、影响百姓生计，形成了减免厘金以减轻百姓负担的社会和政治舆论。清中央政府顺势于同治末年展开了对全国厘金的整顿和裁减，同治十一年（1872 年），经奏请后免征采买赈灾米谷之厘税[1]，某省或某督抚之辖境内停征米谷厘金之事即在这样的舆论和政治环境中出现。最早提议的是开创厘金征收的江苏省，同治十二年（1873 年），江苏巡抚张树声奏请裁免江苏省内苏州、淞沪二厘局所抽粳、籼米厘。③参见《奏为金陵米厘尚难骤裁请仍循旧抽收事》，光绪九年十二月十四日，档案号03-6493-088，中国第一历史档案馆藏。光绪元年（1875 年），继任者吴元炳以“糯米杂粮同关民食，为数究属不多，且杂粮各种，又系穷苦小民凑饱充饥之需，若仍照常抽取，未免偏枯”④《光绪元年四月十九日京报全录》，《申报（上海版）》，1875 年6 月7日，第 4 版。为由，奏请免征苏州、淞沪两厘局内苏、淞、常、镇、太仓五府州属局所抽之糯米、杂粮厘金，冀图平减物价、稍纾民力，培养元气。⑤此次免厘共免14 种米谷杂粮之厘金，但油、豆、豆饼则被排除在免厘范围之外；经营以上商品的商铺则联合在《申报》上刊登《告白》以对江苏政府施加舆论压力。关于此事之探讨，可见于：徐毅：《江苏厘金制度研究（1853—1911 年）》，上海财经大学出版社，2009 年，第170—171 页。

继而当年六月间，湖广总督兼湖北巡抚翁同爵请免湖北省米谷厘金，为全省免征米厘之首。湖北作为清军与太平军作战的主战场之一，战事结束后十余年，元气尚未恢复。此时“旱潦无常，每岁所产不敷民食，尚须外省接济”。⑥《奏请免收湖北省米谷厘金事》，光绪元年六月二十一日，档案号03-6484-035，中国第一历史档案馆藏。而“若照常抽收，粮价难期平减”[2]，光绪元年的湖北省平均粮价为每石一两八钱四分零三毫，湖南则约每石一两五钱九分八厘九毫，湖北全年平均米价高于湖南约15%⑦计算方法为将有数据的11 个月，上、下等米及各自之高、低价格相加除以数据条数之44；这种方法假设各种不同价格等级之米销量相等，必然无法真实体现购粮者所买粮米品类及其花费，但在比较异时、异地粮价时仍有一定价值。（本文所使用的粮价数据均来自于王业键先生所编之“清代粮价资料库”。）；以致“闾阎生计维艰，亟应及时体恤”。[2]而自清廷镇压太平天国与捻军之后，湖北军饷支出自年均400 余万两、最多600 余万两降至同治后期的130 余万两，适逢同、光之交，各项筹款数目尚不过多，所承担的协济筹款在厘金开除⑧所谓“厘金开除”即对厘金进行的开支，系沿用罗玉东《中国厘金史》之称谓。罗氏将各省厘金用途归纳为三类十三种。因镇压太平天国后地方与中央各自享有一部分财政收入，中央财政的常例收入有限，中央遂指定地方分摊一定的中央财政支出，即国用款。它包含解户部款、国家行政费、皇室用费、铁路经费、归还外债、赔款、各省协款、海防经费、水师军费、各省军费等十种。各省军费虽多不缴解户部，而是直接由厘局拨解用款营、局，但属此类。省用款则包含各省行政费及其他开除两种，用途不详款即解藩库款。各省开除项目多寡不一，有的有十余项，有的仅有二三项。（参见罗玉东：《中国厘金史》，商务印书馆，1936 年，第 194 页。）数目中所占比例不高，“本省军费”以65%的比例在全部厘金开除中占主要部分。⑨关于湖北厘金开除各项比例的变化请参见罗玉东：《中国厘金史》，商务印书馆1936 年，第305—307 页。厘金开除中本省军费又自同治十二年的137 万余两降至次年的113 万余两，至光绪元年，再降至91 万余两，作为地方财政主要支出的军事支出不断减少。另一方面，米厘在湖北厘收中所占比例不高，仅约全部厘金的二十分之一。故而翁氏于折中说“免此米谷一项……于军饷亦尚无妨碍”；以同治九年（1870 年）至光绪元年湖北厘金收入自最高168 万两降至141 万余两计算，米厘收数当约在7 万至8 万两之间。①《奏请免收湖北省米谷厘金事》，光绪元年六月二十一日，档案号03-6484-035，中国第一历史档案馆藏。湖北厘金的收支数据则请参见罗玉东：《中国厘金史》，商务印书馆1936 年，第542—547 页。湖北在地方财政稍为宽裕的情况下，得以减免税厘以兼顾民生。

以上二省在论述免除米谷厘金的缘由时都提到了“纾民力”一词，它是同治后期至光绪年间倡导减免各项税收过程中的代表性政治语汇之一。作为传统抚民之术中已有的概念，它愈发频繁地为人提及表明其越发为官员们认可，尤其是各级言官尝试将这些话语所代表的政治行为推而广之。光绪二年（1876 年）三月，御史李嘉乐奏请概免抽收米麦厘金，是言官中最早提出全国全免米厘者。李氏认为，轮船通行之后，商业利润多被洋行、洋商攫取，而内地商贾获利日微，歇业者渐多，同时“米麦均经抽厘，商贩每多观望，以致丰收之处谷贱伤农，灾歉之区忍饥待籴”②《奏请饬下各省督抚体察现在情形将米麦厘金一项概免抽收等事》，光绪二年，档案号03-6485-009，中国第一历史档案馆藏。，如此情形，“民失其养，乱所由生”。虽然抽收米厘有裨财政，但将导致粮食流通成本上升，继而阻滞原有以市场为核心的粮食调配体系，并提升粮食整体价格。为靖国保民计，应考察各省情形，将米麦厘金立即全免或渐次递减以应灾荒，更为预防“民乱”。紫垣③“紫垣”本指紫禁城，因光绪皇帝于光绪十三年（1887 年）才亲政，在此之前由两宫皇太后，尤其是慈禧太后垂帘听政，所谓“朱批”“上谕”多非出于皇帝本人，遂统以“紫垣”代称这一时段内摄皇权者。接此片后，要求各督抚提出看法：“所有米麦厘金，能否概免抽收？抑或渐次递减之处，并著各直省督抚体察情形，奏明办理。将此各谕令知之。”④《清德宗实录》卷28，光绪二年三月甲寅。就时间来看，湖南、广东在减免本省米厘时虽未提及此片，但可能为回复紫垣所谘的结果。即李氏此片作为全免米粮厘金之先声，已在现实政治中产生了实际效果。

光绪二年，同属湖广总督治下的湖南由巡抚王文韶上请⑤《奏为贩运谷米等在湖南本境者请水陆厘卡普律免收厘金等事》，光绪二年四月二十三日，档案号03-6707-011，中国第一历史档案馆藏。：“贩运谷米杂粮等项，凡在湖南境内售卖者，无论水陆厘卡普律免收厘金；至商贩转运出省，仍于出境首卡照常完厘一次，以示限制。”⑥《豁免米谷杂粮厘金片》，《湖南厘务汇纂》卷5《奏案》，清光绪十五年刻本，第 31 页 a、b 面。虽王氏声称“若将此项厘金分别减免，总计每年短收厘数有限，裨益民生实多”⑦《豁免米谷杂粮厘金片》，《湖南厘务汇纂》卷5《奏案》，清光绪十五年刻本，第 31 页 a、b 面。，但湖南所付出的财政成本其实高于湖北，后任湖南巡抚潘鼎新曾论及此次免厘：“自是湖南省米谷厘金综计每年□减不下十数万串，较□前所收不过十分之一”⑧《奏为办理谷米厘金仍照旧抽收事》，光绪九年十月十九日，档案号03-6493-069，中国第一历史档案馆藏。，可见湖南所收米厘数额更大，在厘收中所占比例更高。同、光之交，湖南厘金收支较湖北更不稳定，历年存留或不足均多达数万两，湖南愿意舍弃这十余万两厘金入项，除同样在同治年间减少了军费等支出外，也出于作为粮食出口省份的现实需要。湖南虽为出口省份，但省内同样存在由粮食产量高低导致的粮价差异。王氏谓“上游郴、桂各属地多山乡，不产大米，多以包谷资生”，不产大米或有夸张，但湘西、湘南境内自产米谷不敷百姓食用、为粮食净流入地区则属实情。光绪元年，处于洞庭湖平原的常德府和岳州府，全年平均米价分别约为一两四钱九分一厘四毫和一两五钱五分三厘九毫；而王氏所提到的桂阳州和郴州，全年平均米价分别约为一两六钱九分一厘四毫和一两五钱七分零五毫。湘东、湘北作为主要产粮区在向广东、湖北出口粮食的同时，也向湘西、湘南补充当地不足之米粮。王氏于片中声称米厘导致“近年湘省收成虽尚属中稔，粮价日益昂贵”。但这一时期湖南整体粮价并未呈上涨态势，反而在同、光之交的1872 年—1877年，经历了太平天国运动结束以来粮价最低的一段时间。因此湖南主动免除省内米厘的目的可能与其所称并不完全相符，是以降低境内流通成本来调节境内粮价：减少流通过程中的厘税，以令米谷自丰产低价区向缺粮高价区流动，从而在提升低价区粮价的同时，降低高价区粮价，售粮与买粮者均能从中受益。而在放弃省内米厘的同时保留米谷出境厘金，除保留部分利源外，也是保留对米谷出口的限制，防止粮食进口省份大量购粮致本省粮价飞涨。

同年，停免米谷厘金的广东，促使其如此决策的原因则更为明了：粮价长期居高不下。广东在地理上“负山濒海”，导致所产米谷不多，但同时又商贾聚集，令其出现了“富而乏食”的局面，“全赖各省贩运接济”。①参见《光绪十年二月二十七日京报全录》，《申报（上海版）》，1884年 4 月 1 日，第 10 版。广西、湖南及东南亚都是其购入粮食的来源地。同样以光绪元年为例，当年广东全省平均米价每石一两七钱七分七厘五毫。这一数据分别约为粮食出口省份广西和湖南的146.85%②当年广东仅有九个月的粮价数据，但粮价十分稳定，上、下米各自之高、低价共4 组内数据中每石差额最大仅为二分；此外，是年广西全年全省平均米价每石一两二钱一分零五毫。和111.17%。停止抽厘是广东在“广招徕而裕民食”上直接降低粮食流通成本的举措③参见《光绪十年二月二十七日京报全录》，《申报（上海版）》，1884年 4 月 1 日，第 10 版。。；惜因广东半数进口米出自越南，因此免征米厘的仅为另半进口自广西、湖南之米；其对米价的降低作用会因外国进口米占比较高而被削弱。④光绪十四年（1888 年）广西布政使马丕瑶有言：“粤东始买食洋米，岁计六百数十万元，越南之米，殆居其半。”（马吉森，马吉樟编：《马中丞（丕瑶）遗集》，第900 页。）若取中位数，以广东每年购米耗银650万元计，则自桂湘二省则应购入325 万元，合234 万两；光绪初年时广东百货厘金税率5%，则广东免米谷厘金将短收银11.7 万两。

以上主动裁免米谷厘金的数省间最大的共性即是行此政的可行性。具体来说，其一是同治至光绪初期，各地方军费支出与税收需求减少。其二则是以上地区米厘在其厘收中所占比例不高，最高的湖南约占十分之一。减免米厘对地方收入影响有限，兼顾财政收入与粮食价格遂成为可能。

二、“丁戊奇荒”中免米谷厘金之议

光绪帝即位后，全国气候出现异常，南涝北旱，迁延达四年之久，多地农业产量锐减，受灾人口过亿，因灾致死超千万，因全国性荒歉集中发生于光绪三年至四年（1877 年—1878 年），遂被称为“丁戊奇荒”。为应对此危局，清政府以行政手段与市场手段结合进行救济：由官方开仓或调粟施赈，并由官方鼓励富户赈济灾民，减免正赋、杂税及漕粮，减免米谷厘金以鼓励商人将粮食自丰收区贩运至荒歉区售卖等。减免米厘是以行政手段调动市场进行调粟，其目的与内涵并不出中国传统灾荒赈济的手段之外，也遵循清代长期以市场作为粮食调配手段的传统，惟厘金作为咸丰年间新辟的征榷种类，对货物免征此税成为国家调动市场的新途径。

依同治十一年所定赈济米谷可免征厘金之成例，光绪三年（1877 年）中，直隶、山西、河南、山东、陕西、安徽、广东等诸地的督抚、御史及漕运总督先后上请免除出省购粮及辖境米谷厘金。以上被灾各省蠲免米厘的过程在此不一一赘述，惟顺势免征米厘的陕西值得关注。陕西原于同治六年（1867 年）停征米粮厘金，复于同治八年（1869 年）在“三河口、大庆关、潼关等处复收米粮出境厘金”。①《奏为查明陕西省米粮厘金早已停止事》，光绪九年十月十六日，档案号03-6714-068，中国第一历史档案馆藏。因仅在出口时征厘，陕省所征数目不多，每年“所收米粮厘金钱文约共一万一千有奇”。及至光绪三年七月间，因旱情致夏粮歉收，陕西巡抚谭钟麟“筹款委员，分赴湖南、北采买米粮运陕赈捨；并招商贩运来陕，以资接济”。②《奏为查明陕西省米粮厘金早已停止事》，光绪九年十月十六日，档案号03-6714-068，中国第一历史档案馆藏。同时上请“所有陕西採买米粮，经过湖南、湖北、河南关卡，着该督抚等饬令各属，一概免其抽收厘金，以裕民食”。③中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第3 册，广西师范大学出版社，1996 年，第 232 页。此时华北各地旱情绵延千里，紫垣复于八月二十六日谕：“凡有商贾运赴晋豫米石经过地方，著各该督抚饬属暂免抽厘；期于商贩畅行，藉资接济。”④中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第3 册，广西师范大学出版社，1996 年，第 262 页。

值此华北直、晋、豫、陕四省旱情与粤东水涝并起之时，全国荒歉，言官群体再次提出全免米谷厘金。光绪三年九月间，御史张道渊上请免除抽收各省运济米粮厘金一年。张氏谓：“被灾省分全资运济，采办之数少，不若商贩之运多；惟商贩贸易非有利可图，必不肯远道运售。现在采办官米等省，已有免厘之处；如各省运济一律暂免抽厘，以一年为限，市价可平。”⑤《户部遵议暂免米厘以一年为限疏》，《湖南厘务汇纂》卷5《奏案》，清光绪十五年刻本，第32 页a 面—34 页b 面。其所谓“各省运济米粮，沿途卡局概免抽厘”的范围，远大于八月间紫垣议准的受灾省份赴产米地区购粮免厘；是全国自光绪三年十月至四年十月停征米厘。如此重大提议，即便为临时性举措，紫垣亦须从长计议；遑论历来制度变革多自临时举措沿袭而来，紫垣遂“着户部议奏”。⑥中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第3 册，广西师范大学出版社，1996 年，第 337 页。

虽目前仍缺乏直接证据证明言官群体关于全免米厘议题存在共识性团体，或对上书顺序有所安排，但其行为颇值得寻味。正是在紫垣将张道渊折交户部议奏后不久，十月初三日，国子监司业宝廷提出了更激进的要求，片请“自今以后米粟永免抽厘”，并谓：“如虑税课不足，凡华美玩好、无关民生日用之物，可以酌量加税……既有便于民生，亦不至亏国课……于便民裕国之中，兼崇实黜华之意。”⑦《奏为推广仁政请今后粟米永免抽厘华美好玩等物酌加税收事》，光绪三年，档案号03-5580-044，中国第一历史档案馆藏。

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户部对这二折做出了截然不同的反应，张氏之论受到了支持：“该御史所称米粮入境、出境以一年为限概免抽厘，俟明年十月后仍照章办理……洵属救时之论。应请特降谕旨，通饬各该省督抚、将军、府尹，严饬各局：无论官买商运，凡米谷过卡，概行免收厘金。仍以一年为限，俟明年十月后照章办理，并严禁讹索把持等弊。”⑧《户部遵议暂免米厘以一年为限疏》，《湖南厘务汇纂》卷5《奏案》，清光绪十五年刻本，第32 页a 面—34 页b 面。而宝廷所请则被直言反对：“查抽收厘金本非永远之计，惟现在款项支绌，此为筹饷大宗；若永免米厘，于商贩便于往来，于度支殊多亏损，似非持平办法。至加税一节，查各关征收各有一定税则，亦未便骤然加增，致起横征之弊。原奏所请米粟永免抽厘之处，窒碍难行。”⑨《户部遵议米粟永免厘金片》，《湖南厘务汇纂》卷5《奏案》，清光绪十五年刻本，第 35 页 a 面—36 页 b 面。造成如此态度差异的缘由在于，户部认为张氏所论是为赈灾所提的临时性措施，其谓：“……至办理荒政，以平市价为先务；而市价之平，全赖商贾流通，陆续贩运，俾粮食源源入境，奸商富户囤积居奇之弊，不绝自除。”⑩户部遵议暂免米厘以一年为限疏》，《湖南厘务汇纂》卷5《奏案》，清光绪十五年刻本，第32 页a 面—34 页b 面。当年水旱成灾，已有数省督抚先请免收本地税厘，复请隔省购粮亦免抽厘金。将此推广全国，既符合前案又应现实需要。但宝廷所请在户部看来则是以“荒歉成灾”为名，试图除去厘税中的一类。这种要求户部自然不会支持，遂一以现实财政压力反驳，二以“横征暴敛”之名弹压。对于户部有云泥之别的态度，紫垣则均表示“依议”。

户部驳回宝廷之请后，御史朱以增又称，张折及户部议复之结果既经紫垣允准，应由户部通行各省督抚、将军、府尹等饬属下遵照办理，避免“晓谕未能周遍……商贾见闻有限，仍以无利可图，不肯陆续贩运”，致“朝廷虽有仁恩，而穷民未霑实惠，于荒政大有窒碍”，应“明降谕旨，宣布寰区”。①《奏为各省贩运米石暂免抽厘请明降谕旨宣布事》，光绪三年十一月二十日，档案号03-6486-059，中国第一历史档案馆藏。可见此时言官群体对米谷厘金问题普遍关注，均盼望此项蠲免能够落实，以对灾黎有切实帮助。又因言官群体的普遍关注，存在宝廷之折是言官群体内相互配合，为令户部允准张道渊之请，而以一更激进提议施加压力的可能性。

三、光绪九年（1883 年）永免米谷厘金之论争

户部对宝廷全免米谷厘金之议的直言拒绝，是言官此类提议首次被直接驳回。户部对张、宝二人所议的迥异态度及对后者的议驳成为“前例”，或导致各级言官难再立即提出类似动议。是故虽光绪四年（1878 年）仍旧荒旱，但自光绪三年十一月后，却不再有上请全免米厘者。直至光绪九年，江西巡抚潘霨上奏请免江西米厘，重启此项争论。

当年正月间，江西巡抚潘霨请免江西米谷厘金，提出“其宜免者四”，即：米贱而厘金未减，不啻什一之征是其一；农民清完赋课而复榷其厘金，虽异厘征之名，实有重征之实是其二；浙、苏、鄂等省米厘均已先后停止是其三；江西产米之区，有米厘而商贩裹足，米谷雍滞，偶值灾荒则户口萧索，流亡日增，与其临时赈贷，不如预为筹划是其四。②参见《奏为本省民情困苦请裁免米谷厘金事》，光绪九年正月二十五日，档案号03-6208-021，中国第一历史档案馆藏。以上四条，层层递进，第一条言厘金之重，构成此议在道义上的合理性；第二条暗含援引康熙二十一年永不加赋之旨，清代论重征之害多以此例为论，表明此议与祖制相吻合；第三条引已免米厘诸省成例，是此议的合法性；第四条言厘金之害，是此议符合现实的需要。潘霨同时保证“力完正赋，勤勉输将，以此挹彼，或不至十分竭蹷”。正月二十五日，枢垣③枢垣，即军机处。复奏：“蒙发下折报，臣等公同商阅；潘霨奏请裁免米谷厘金，折拟具缮，明发谕旨：将江西米谷厘金概行裁免，并令该抚整顿厘务，力杜绝中饱情弊……”④《奏为潘霨奏请裁免米谷厘金折拟旨事》，光绪九年，档案号03-6493-101，中国第一历史档案馆藏。江西免征米厘著为定制。

对潘霨本人与江西诸司而言，这本身是一个独立事件，但如潘氏征引浙、鄂省先例一样，此举后来多被人征引，引发了当年关于永免米谷厘金新一轮且更大范围的论争。

是年三月，户部侍郎许应骙即援潘霨例，上奏请免广西谷米厘金。许氏为广东省广州府番禺县人。广东产米不足、米价高昂，前文已论。许氏知广东省内一年两获仅能供半年粮食，原自西江上游大量进口稻米，但他在返乡之时见广东所售谷米多自南洋运来，遂提此建议。其谓：“广西米谷，有落地、出山、入境、出境等名目，由浔、梧至粤东，除二关正税外，计每万斤须完银十六两有奇，揆诸抽厘之义，已相径庭。”①《奏请特免广西谷米抽厘以苏民困事》，光绪九年三月二十一日，档案号03-6493-011，中国第一历史档案馆藏。即其认为广西抽厘过重导致所产稻米无法大量出口广东，进一步导致两广一省粮价过高而另一省则过低。于广西方面，谷贱伤农，编户齐民无法清完正赋，破产百姓只能舍弃田土，民乱由此产生。于广东方面，每年购粮需费银二百万余两，原有值一百四五十万两之粮购自广西，而现今多购自南洋，原应境内运转之白银不断流失。许氏与其他上请免除米厘的官员身份有别，既非其省疆臣，也不任言官之职，而是利用其户部堂官的身份为家乡谋利，提出全免该省米谷进口地之米厘。而在用以上切清廷痛处的两点为其所论依据的同时，许氏自知成事须兼陈利害，一并提出免除广西米厘不但惠济广东，对广西一可避免谷贱导致农民破产、土地荒置的祸端，二可畅通两省间商贸、生征收上江货物厘税为利源，对两广各有裨益。许氏此论关系两广，紫垣遂征求两地督、抚意见：“该侍郎所奏不为无见，着曾国荃（时任两广总督——引者注）、倪文蔚（时任广西巡抚——引者注）就该省情形悉心体察，妥筹具奏。”②中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第9 册，广西师范大学出版社，1996 年，第 104 页。

广东省内其实早有永免广西米谷厘金的呼声，但历任两广总督皆持否定态度。光绪三年六月间，时任江南道监察御史邓华熙因广东水灾上请：“停免由邻省入粤谷米厘捐；严饬厘厂不得创立名目，擅抽米船船头银……”[11]奉谕“酌度办理”的两广总督刘坤一在与时任广西巡抚涂宗瀛的信中说：“广东向无谷米厘金，可否仰邀格外鸿施，暂将广西运来广东谷米经过浔、梧厘厂免其抽收，俾得源源而来。以应目前之急。”[12]可见刘氏仍嫌邓氏所谏不足，毕竟“虽于西省厘金所入不无稍减，而此处穷黎实受更生之赐矣”。后广东绅耆欲更近一步，全省联名申请二省督、抚全免自广西下江米厘③参见《粤东近事》，《申报（上海版）》，1878 年 2 月 20 日，第 2 版。，并联系出身顺德县的邓华熙为奥援，于官方层面推动此事。邓氏于十二月初八日上《奏免由广西来东米厘疏》[11]，所论内容，与六年后许应骙所列数条几近相同，可见此番议论在当时广东几已成为共识，所不同的是提议“由广东筹拨广西银数万两，于广东烟丝等项无关民食之物灑加厘金，使之抵拨粤西之数”，以解决广西收入减少的问题。④中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第3 册，广西师范大学出版社，1996 年，第 461 页。但或因通信不畅，或因地方士绅与在朝官员间缺乏配合而急于上书。十一月间，刘坤一已在和涂宗瀛商议如何处理士绅们的要求，且明显不满全免米厘的请求，谓：“乃人苦不知足，妄思得步进步，竟呈请永远全免。”[12]广东巡抚张兆栋颇为众口所动，刘坤一又“力辩其不可”，并劝涂氏日后接张氏函商时“词气无妨直切，以杜希冀”。因此，虽紫垣将邓疏交“两广督抚筹商办理”，但此议并未成行。

而光绪九年，广西巡抚倪文蔚对许折的批驳同样得到了时任两广总督曾国荃的联署。⑤自刘坤一回复涂宗瀛的书信看，减免广西谷米厘金之事，两广总督虽意见重要，但下最终决定的当仍为广西巡抚。刘氏有语：“所虑西省目前不能支持……想执事（涂宗瀛——引者注）自有权衡。”（刘坤一：《致涂朗轩》，见刘坤一著，陈代湘校点：《刘坤一集》第1 册，岳麓书社，2018 年，第 348—349 页。）综计来看，倪氏之论可归纳为广西谷米厘金不当裁，也不能裁。所谓不当裁，其一在广西民贫俗俭，购买力低下，货物市场有限，以上江货物厘金代替米厘不具可行性。光绪三年停免米厘之时，“运米赴东者络绎不绝，运货来西者未见加增，货厘一无起色”。刘坤一也曾认为通过免除广西米厘促其“银钱流通，荒芜开垦”的建议属“循题作文”。其二为倪氏称米厘并非如许氏所称有每万斤十六两之高。其三在许氏于广东所见广西米船稀少，系广西歉收、粮价昂贵所致，而并非因广西“农伤谷贱，田就荒废”所起。所谓不能裁，则为此问题的核心：广西物产稀少，仅稻米产量较多，米厘年收银约二十万两，为厘金中之大宗。同时，广西所收厘金关系越南方向军需，此时正值中法战争期间，免收占厘金重要部分的米厘，几等同于战时裁减军费。因此倪氏建议：“俟边防稍松，军用可节，随时察看情形，酌请停免”①参见《奏为广西谷米抽厘尚难停免事》，光绪九年五月二十八日，档案号03-6493-047，中国第一历史档案馆藏。，实际上是保留此项厘金。

虽然倪文蔚劝服枢垣并未同意许应骙的建议，但潘、许之折，尤其是潘霨所请为紫垣允准，重新激发了言官群体对永免米谷厘金的关注。五月初，山西监察御史朱仪训上疏《奏请饬下各省督抚一律裁免米谷厘金事》，为此年永免米厘之议的纲领性奏折。朱氏陈述应一律免征米厘的要因有二：第一，米厘“输之者商而所取者仍在民，商贩多输一金之厘，即闾阎多费一金之用”。同时，米厘会雍滞各地赈济灾荒。第二，苏、浙、皖、赣等地已免米厘，此举已有成例为依据。此疏再一次提出应“饬下各该省督抚将米谷厘金一律裁免”，在中央与地方之间产生了新的永免米厘的讨论。

紫垣照例将此疏转行户部，并要求就“各省谷米厘金现在已裁者有几省，著户部查明具奏”。②中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第9 册，广西师范大学出版社，1996 年，第 172 页。户部回复了对已裁米谷厘金的咨询，谓此时已有苏、浙、鄂、湘、赣等省免收米厘，仍留存的则有苏之部分、皖、闽、两广、豫、鲁、晋、陕等九省。前文已叙，粤、陕二省早已停免米厘并报部在案，且福建向未抽收。③福建总督何璟谓：“闽省自产米谷不敷民食，向藉邻省济运，非但本省并无收厘，有时米缺价昂，招商分赴各省採运，当复请免厘金。”（《光绪十年二月初六日京报全录》，《申报（上海版）》，1884 年3 月12日，第 10 版。）可见户部对地方米厘情形掌握并不确实。当时各省向户部奏报厘金收数，所报项目与数目均由督抚把握，详细者才开列各类厘金收数与各关收数，简略者仅有总数而已。而米厘在各省多归于百货厘金目下，仅江西省每年两次奏报厘收数目时将米厘单独开列。可见厘金奏销仅为形式，中央对地方厘收掌控力之薄弱。但即便如此，户部对全免米厘之议依旧难称支持：“其中米谷厘金一项，就一省言之，不过百货厘金十分中之一二；总各省计之，大约每年不下数十万巨款。各省当年岁丰稔，此项厘金均系照常征收；遇水旱偏灾，皆随时奏请免抽收，以恤民困；损益盈虚本自并行不悖。”④《户部遵议裁免谷米厘金疏》，《湖南厘务汇纂》卷5《奏案》，清光绪十五年刻本，第 37 页 a 面—38 页 b 面。户部既不愿主动放弃这一财源，也不愿因此议得罪各省封疆，因此再一次将此议题交由各省督抚决定：“今该御史奏请将各省米谷厘金一律裁免之处，应请饬下各该省督抚臣察看情形，奏明办理。”⑤《户部遵议裁免谷米厘金疏》，《湖南厘务汇纂》卷5《奏案》，清光绪十五年刻本，第37 页a 面—38 页b 面。

各省督抚们接到此折后，或与藩司共同商议，或转咨该省厘局。就目前所发现的回复折、片⑥目前对此旨的回复折、片，四川、云南、贵州、甘肃及盛京五处尚未得见。，各省多申明应循旧章办理，做出改变的仅有河南。河南为不妨害民食，不在旱道各卡抽收粮厘，仅在滨河的四卡抽六类粮食厘金。此次又决定裁减麦、谷、粮、豆之厘，仅保留中原人少食的芝麻、稻米二项照旧抽收。⑦参见经莉主编：《户部奏稿》，北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2004 年，第 753 页。

广西巡抚倪文蔚再次拒绝了全免谷米厘金的提议，他在前折的基础上重新解释了广西保留米厘的正当性和必要性。所谓正当性即米厘非但不病民，反而令广西“粮价转无甚贵甚贱之患”。倪氏谓丰年广西粮价平减，两广差价较多，抽厘后商人仍有余利，粮食可稳定出口，该省粮价不至于过低。歉年广西米贵，加征厘金则商人获利减少，可限制出口，保证广西粮价平稳。一旦广东受灾粮贵，来广西籴米，自当免厘。而此时广西省内有平时所积存之粮，可得善价而沽。事实也部分印证了他的说法，自光绪三年广东取消省内米厘后，次年广西米价即经历了一次大的上涨，当年全省平均米价约为每石一两四钱二分五厘七毫，光绪五年（1879 年）后稳定于高位，至光绪八年（1882 年）时，当年全省平均米价为每石一两四钱九分二厘五毫。若以光绪元年为100%，广西光绪四年与光绪八年的粮价指数分别约为117.78%和123.30%。可以想见，若广西同样免征米谷厘金，将会复现光绪四年全省米价快速上涨的情形。广西虽为粮食出口省份，但若粮价过高，其一会招致本省买米食用者反对；其二反将在短时期内限制其自身的粮食出口，又因出口不畅、粮食堆积，导致价格暴跌，出现市场的剧烈波动。广西本身的策略是保持粮价对于广东的相对低位以长期稳定地出口，这是其在厘收之外的经济层面拒绝全免米厘的缘由。而所谓必要性则与政治、军事层面相关，即以米厘供应军饷。是时广东受旱缺粮，遂至广西籴米，曾国荃函请广西停免米厘，该省停征西江下游米厘三月后倪文蔚即报请：“未敢以关外待饷孔殷，置东省民食于度外；惟两月以来，厘金颇形减免，自应于七月起仍照常抽收，以供军用。”①《奏为陈明广西办理抽厘情形事》，光绪九年七月十二日，档案号03-6493-048，中国第一历史档案馆藏。可见镇南关外确实军用浩繁又急于星火。次年更是有广西拒绝蠲免广东籴米厘金之事，除为供应军需外，广西还将米厘视为防止过量出口、保留军糈供应的手段。②参见《穗垣近事》，《申报（上海版）》，1884 年 8 月 12 日，第 2 版。可见，就广西而言，米厘之必要性无可或缺。

倪氏所谓米谷厘金不当裁且不能裁，与抽厘有其正当性亦有其必要性，是各省督抚中对此问题论说较多者。他人之论，其实多围绕厘金不能裁这一点展开，且与倪氏之论类似。一是米厘在厘收中占比较大，二是地方支出确实需要此项收入。各地所别仅为米厘所占厘收比例与地方支出的项目不同。但米厘在厘收中居重要地位仍是根本缘由，毕竟支出项目、数目历年本就不同，外销项目比比皆是。然而督抚们为保全米厘，就将奏销支出项目谓为地方用款大宗，以经中央允许的支出论证保留此项厘税的必要性。如李鸿章言直隶抽厘仅有天津、大名二处，天津已免米谷抽厘，而大名则以抽米厘为主；此项厘金是直隶供黄河修防工程经费之用，若将其裁撤则工款将无法筹措。③参见《奏报天津等处裁减米谷厘金事》，光绪十年五月十日，档案号故机128251，台北故宫博物院藏。

事实上，明确反对全免米谷厘金之地，米厘占厘收比重较大，其收入对协拨款项有所影响则更符合实情。如安徽巡抚裕禄于复折言：“皖省地介江淮，幅员素小，本省出产之物仅有米谷为大宗。”而自长江通行轮船之后，各种货物皆由轮船装运，毋论进口洋货，即使出口土货也多选择在海关完纳子口半税，因此百货多无厘税可征。“惟此米谷一项仍以民船贩载，岁收尚可如常，故通计各卡征收货厘不过十分之四，而米谷厘金实居十之五六”，因此说“皖厘收数实以米谷为大宗”当不夸张。而“若一旦去此大宗，收数立形短少，皖省又属瘠苦之区，一无别款可以筹抵一切拨解，各款（即协拨各款——引者注）支绌之势必致更甚于前”。①《奏为皖省征收米谷厘金尚难裁免请仍循旧章办理事》，光绪九年十月三十日，档案号03-6493-074，中国第一历史档案馆藏。

江苏的情况最为复杂，一省境内即驻有两江总督、漕运总督、江苏巡抚、江宁巡抚四位督、抚，厘金同样分辖复杂，两江总督辖江宁巡抚境内之金陵厘捐局，江苏巡抚辖苏州牙厘总局、淞沪捐厘总局二局，此外漕运总督虽未辖总局，却也辖有厘局。苏州、淞沪二厘局米谷厘金已于同治十二年（1873 年）八月间裁免②参见《光绪元年四月十九日京报全录》，《申报（上海版）》，1875 年6月7 日，第4 版；《光绪元年六月十九日京报全录》，《申报（上海版）》，1875 年 8 月 5 日，第 4 版。，独留金陵厘局米厘。其实早在光绪元年，御史陈彝即奏请停免此厘，其谓：“而江宁藩司所属（即金陵厘局——引者注），凋敝情形甚于苏属，尚未及之。应请饬下督抚，将以上三项（粳、籼、糯三种米——引者注）厘税通行停免。”[2]但此议被地方拒绝。金陵厘局辖江宁、扬州二府及通州，地处长江北岸，“货物寡少，每年收数极旺大约不过四五十万金，而米厘一宗约及百货厘金之小半”③《奏为金陵米厘尚难骤裁请仍循旧抽收事》，光绪九年十二月十四日，档案号03-6493-088，中国第一历史档案馆藏。。而仅金陵一局每年需拨京饷、甘饷、协黔、北洋等经费四五十万两。江宁藩司对金陵米厘收入极其重视，金陵厘局从不遵守邻境遇灾籴米应免厘之成例，而是“迭请咨明各省督抚其照旧抽厘”。虽官吏中饱、地方截留情形难以稽考，但光绪三年大灾时，沈葆桢暂免江北米厘，确致饷源立绌。为保饷源，遂仍请照旧章办理。是故时任两江总督左宗棠谓：“部臣请饬各省察看办理，是菀枯各别，已早在二三老成独照数计之中。”④《奏为金陵米厘尚难骤裁请仍循旧抽收事》，光绪九年十二月十四日，档案号03-6493-088，中国第一历史档案馆藏。此言既由于其宦海沉浮中精练于人情人事，亦确由地方情形各别而发。

而苏北淮安、徐州二府，海州及扬州一部之厘金则归漕运总督管辖，交淮扬海道署理。时任漕运总督杨昌濬对全免米谷厘金的反对还要超过左氏。大抵金陵厘局所收米厘占百货厘金小半，而苏北可抽厘之土产，如茶、缎、竹木均产出稀少，反而进口南货则由轮船运来或“验洋票而放行”，均不缴厘金；致“江北厘捐米粮约居过半”。杨氏还在论及关税流失的同时，将厘金减少的负面影响延伸至军事；谓一旦免此厘金，“饷必骤亏，饷亏则兵不容不减……防地空虚，道途不靖，行旅居民皆将无以保卫”。⑤《奏为江北米谷厘金碍难裁免事》，光绪九年十二月十七日，档案号03-6493-089，中国第一历史档案馆藏。以地方治安挟制中央，可见其执意留存此项收入之坚决。

以上数折中，米谷厘金占厘收比例较高的数省对全免米厘的提议反对较为激烈，晚清各省自定收支条规是财政地方化的表现之一。地方被授予了该项饷源的管理权和规则制定权，相应也向中央提供所需的京饷、所定的协饷等国用款。但即使经过同、光之交中央对各地厘金的缩减与整顿，厘金的实际控制权和主要收入仍未归于中央。发生灾荒时中央对地方税、厘蠲免有临时性的话语权，但这种话语权并未延伸至厘金的常征上。

四、结论

以上光绪前十年已免或提免米谷厘金之事，可分为三种情况：第一是地方督抚主动要求免抽境内米厘；第二是在以御史为主的言官群体提议下，由中央政府咨询各地督抚是否可免其辖境之米厘；第三种是以两广为例，地方士绅与在朝官员进行联系，自朝、野两方面推动此事，但无论是士绅上书至督抚，还是朝官上书紫垣再转督抚咨议，其最终指向都是地方督抚。

地方督抚在财政，尤其是厘金上的权力，来源于厘金本身即由地方主导创设，它们的管理权也被地方督抚所掌控。在太平天国运动爆发前，清代的财政体制以中央为核心，主要包含奏销制度和各地间的余款协济。而厘金的创设，一方面，打破了旧有常例征收的收入格局。以光绪十七年（1891 年）为例，厘金与洋税之和占清政府财政收入的38.5%①参见刘岳云：《光绪会计表》卷1《入项总表》，光绪辛丑教育世界社印，第 2 页。，新的货物税共同组成了晚清中央财政收入中极重要的部分。另一方面，地方督抚仅将部分厘收报呈中央，而被隐匿的部分成为地方自主控制的财源，地方的部分收支亦即不再被纳入中央度支系统。清政府原有财政体系所赖以存在的经济基础不复存在，加之地方在政治及军事上的权力扩张，这一体制遂逐渐崩解。在咸、同、光三朝所形成的新财政制度中，奏销制度名存实亡，协饷的余额全部报拨则被定额摊派取代，中央政府既不能掌握地方真实的收支数据，亦无法如过去尽数占有地方的财政盈余。向中央呈报的财政数据及拨解的现银数量，辄全由地方督抚定夺，此即所谓晚清财政权力的下移。

然而，地方财、政、军权虽由督抚掌握，他们也是名义上某区域厘金的最高管理者，但督、抚与藩司及厘金总局之间经过协商与互动才是做出决策的全貌，督抚并不能以个人好恶决断。学理信条或派系攻讦，多是在京官员及御史言事的标准，疆臣仍需以实务需要为准绳。如邓华熙曾屡次上折请免一省或全国厘金，但其自任封疆之后，一改凭护照买粮辄免厘金之成例，全行抽厘。②参见《光绪二十五年七月十六日京报全录》，《申报（上海版）》，1899年 9 月 1 日，第 13 版。因此，在地方各衙门与官僚之间互动所产生的决策，满足此省政府利益或价值取向才是其本位。

通常来说，地方本位的决策取向将加剧地方与地方、地方与中央间的对立。这也被诸多事例所证明，如两广就免除广西谷米厘金之论争需要中央作为调停人，又如自咸丰至光绪年间清政府不断对厘金进行整顿。整顿厘金是清中央政府向地方夺取厘金控制权的主要方式，其内容主要是严格厘金的奏销程序，将尽量多的厘金纳入奏销体系，以及裁撤厘卡、厘局、裁汰冗员等。

不过，整顿厘金却不涉及它的免除，这是央地双方的默契共识，是不可轻易为之的“禁忌”。易言之，虽中央对地方在厘金上的浮收滥敛不满，并采取一定的抑制措施，但二者的根本矛盾仍是厘收的控制权。米谷厘金的蠲免是唯一的特例，同治十一年，上谕准江西巡抚刘坤一所奏，除采买赈灾米谷得免纳税厘外，其他采买物料均须照章完纳厘税[1]，从制度上确定了米谷免厘的独特性，也断绝了免征其他厘金的可能性。然而，即使米厘如此特殊，蠲免的出发点仍是临时的社会救济，是清政府履行其社会职能与预防民变所采取的手段。

而无论是清中央抑或地方政府，调整财政政策时不可能忽略对财政收入的影响。上文已见，地方对免征谷米厘金的态度几乎取决于此项厘收在总数中的占比，而中央政府出于在新财政体制中部分财源仰给于地方，也缺乏亲身推动此项议程的动力。由于地方不再将盈余尽数缴解中央，而是交出经与中央讨价还价后的国用款，其他多收之款中央难以分取。包括厘金在内，财政入项、出项的决定权被交予地方，地方只需保证财政平稳运行，不影响国用款的交发即可。故而当御史们推动由中央要求全国全免米厘时，中央反会顾及地方收入是否会受到影响，继而影响中央财政的收入。另一方面，在晚清“外重内轻”的财政格局下，中央也缺乏强硬要求地方全免某项地方收入的经济基础与政治能量。以上两点相结合，使得枢垣及户部既迫于地方在财政上的话语权，又出于中央自身的现实利益，对永免米厘采取消极的态度，不将中央与地方在财政控制权的博弈扩大至财政收入项目上，而完全遵从地方的意愿，并将永免米厘的论争限制在言官群体与地方督抚间的有限范围内。

而在财政的视角之外，无论自当时舆论①对全免米谷厘金支持的舆论多见于光绪初年，可参见《论吴中丞请减厘捐事》，《申报（上海版）》，1875 年 6 月 21 日，第 1 版；《书陈侍御奏请薄赋以培元气疏后》，《申报（上海版）》，1875 年 7 月 31 日，第 1版；《书苏松太道刘告示后》，《申报（上海版）》，1877 年 7 月 19 日，第1 版；《书邸抄宝司业奏请永免米粟抽厘疏后》，《申报（上海版）》，1877 年 12 月 3 日，第 1 版。，抑或后世对厘金的评价，免征米谷厘金无疑是一项德政。此项德政在同、光之交清政府对厘金整顿与减免之际被提出，其大背景正是光绪前期中央与地方财政的相对宽裕。正因于此，日后取消免征米厘、恢复抽收的情况并不鲜见。如光绪十一年（1885 年）为供应军饷，湖北复抽米厘②参见《抽厘宪示》，《申报（上海版）》，1885 年 6 月 17 日，第 9 版。并见于《湖北巡抚谭钧培等片》，光绪十二年十月至十二月，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第77 辑，北京：中华书局1995 年，第32 页。但光绪二十年（1894 年）汉口牙厘总局有文告谓辖内各局依旧章抽米谷厘金之事（参见《米谷抽厘》，《申报（上海版）》，1894 年11月11 日，第3 版。），与光绪十一年即复抽厘相悖，个中款曲尚未得知。，江西于光绪十六年（1890 年）和二十二年（1896 年）先后恢复抽收米谷出口和境内流通厘金③中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第77 辑，中华书局1995 年，第268—269 页；中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第 78 辑，中华书局 1995 年，第 302—303 页。，为筹措甲午战争军费和清政府战败后之赔款，江苏之苏、沪二局及湖南等地④参见中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第77 辑，中华书局1995 年，第730 页；中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第77 辑，中华书局 1995 年，第 766 页。恢复抽收米厘。这说明所谓“永免”抽米厘并非不可更改，而是可由地方酌情变更。一旦财政支出增加，黑字转为赤字，重加厘金是自然的选择。晚清财政支出的增加，往往是为了应对国内外之危局而新增支出的军事或建设费用，但所征源头只能来自于国内百姓，由此可见在关税非自主的“子口税”与厘金体系下，清政府自救与救国在财政上的两难境地。