借鉴广州、深圳“产城融合”经验 推动武汉创新驱动发展

李军银 隋 鹏

截至 2022 年底，粤港澳大湾区经济总量已近13万亿元人民币，成为全国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。广州是中国城市规划和治理的样板，旧城“微改造”成为新时代城市有机更新的标杆。深圳作为改革开放的最前沿，40 多年来凭借着敢闯、敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神，创造了工业化和城市化的奇迹。广州之美，美在精致精细；深圳之特，特在科技创新。两座城市是武汉实现高质量发展的重要参照系，深入学习广州、深圳以城聚产、以产聚人、以人兴城、产城人融合发展的成功经验，可以为武汉市通过“产城融合”实施创新驱动发展提供借鉴。

一、广州、深圳“产城融合”发展模式的主要内容

1.以城市环境聚集产业和人才要素

过去，广州和深圳主要依靠投资和出口推动经济增长，而当前，要实施创新驱动发展，就必须创造出适宜产业和人才发展的制度环境和生态环境，这样才能汇聚越来越多的创新要素。广州和深圳正在积极推进的城市更新工作,都是以产业和人才为核心,不断加大产业和人才的聚集效应。其中，广州在新一轮城市更新中以更大力度配置医疗、教育、养老、文化等公共服务资源，打造住宅区配套公共建筑供应的“广州标准”。而深圳在城市更新中推行去房地产化模式，增加保障性住房供应,重视城市功能的完善,通过降低城市生活成本和提升城市服务水平来为城市留住人才,促进产业发展。

2.把产业作为城市建设和更新的内核

当前，广州和深圳都进入到存量挖潜的城市更新阶段，并且把产业更新作为城市更新的核心。2022年，广州专门出台了《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》（以下简称《指引》）,将广州市划定为三个管理圈层，明确不同圈层城市更新单元产业建设量占产居总建设量的比例要求,其中第一圈层 50%以上，第二圈层 30%以上，该《指引》为产业建设量在产居总建设量中的占比划出了“底线”。该《指引》 的出台旨在加强中心城区和重点功能片区的产业用地保障，增加产业空间供给，促进城市高质量发展。早在 2018 年，深圳就出台了《深圳市工业区块线管理办法》，规定全市工业区块线总量不应少于 270 平方公里,这一政策的出台旨在强化为制造业提供空间保障,支持实体经济发展。为适应传统工业向新技术、协同生产空间、组合生产空间及总部经济、新型产业等转型升级，2021 年，深圳又提出了“工改M0”规划引导区概念，即在工业用地中增加新型产业用地（M0），其意为融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务的用地，旨在打造宜研、宜产、宜居的空间，实现“产城融合”。深圳的这一做法体现了以产业空间的更新实现城市空间结构优化的新思路，有力促进了产城融合。同时，深圳计划从 2023 年起连续 5 年，每年新建 2000 万平方米产业园。城市更新的核心抓手与途径是产业更新已经成为越来越广泛的共识，城市更新绝不仅限于硬基建——风貌升级和旧城改造，更在于软基建——产业的导入，只有导入更多的产业才能进一步实现人的聚集。只有这样，才能激活与重构老旧片区的价值，进而激发城市活力。

3.将产城运营作为实现“产城融合”的手段

要想将城市资源转化为城市资产,就必须依靠“产城”运营。运营是将“资源”变成“资产”的催化剂，能够最大限度地发挥资源的价值。广州和深圳在城市建设中率先走出了一条从土地财政向税收财政转变的道路。比如，广州大坦沙连片改造项目和深圳坂田天安云谷项目都采用了去房地产化模式，将政府和开发商的盈利点都转移到运营的长期收益上。以深圳湾科技园区为例，园区占地面积仅 60 万平方米（不足 1000 亩），建筑面积 360 万平方米，园区入驻企业超过 1000 家，2020 年园区企业总产值超过2500 亿元。据统计，2021 年深圳土地财政依赖度（土地出让金/地方一般公共预算收入）仅为 27%，远低于武汉的120%。

二、推动武汉创新驱动发展的对策思考

1.城市建设由房地产开发模式向产业运营模式转变,完成从土地财政向税收财政的转型

武汉在过去城市建设中，巨大的征地、拆迁与开发建设成本主要通过高额土地出让金、飞地捆绑开发等形式获得，形成了城市发展依赖土地财政的惯性思维，这不利于产业的植入和培育。深圳是把最好的土地资源拿出来用于产业园区的建设和运营，比如深圳湾科技园区、天安云谷产业园都是地价最高、配套最优的地块，这些产业园区的建成与运营为城市发展带来了源源不断的财力支持。而从武汉中央商务区、二七滨江商务区前期开发建设情况来看，都是先建设住宅，房地产开发规模在前期开发总规模中占比高达 70%以上，这在很大程度上减小了城市创新驱动发展的源动力和承载空间。武汉要实现高质量发展就要摆脱对房地产开发的依赖，要通过产业运营来获取可持续的城市收益，进而增强城市吸引力和活力。

2.城市规划管理由为居住配套向为产业配套转变，打造武汉“产业场景”高品质区域

华为在智慧城市业务展望中强调，城市除了马路，就是园区。从产城融合的角度来讲，产业园区和城市是融为一体的，城市要实现创新驱动发展，必须要有较大规模的产业园区，它是现代化城市的重要组成部分。过去，武汉更多的是为满足居住需要而进行商业和公共服务配套建设，城市中的商务楼宇基本上是孤立的，导致无法形成产业集聚的空间载体。在以发展产业为目标的背景下，城市配套设施建设应侧重于满足产业发展的需要。武汉需要以产业为引领来打造“产业场景”高品质区域，围绕功能区主导产业发展需求，打造特色化高品质的“产业场景”，针对不同的产业发展需求、不同的人才生活需求打造差异化的功能区,提升城市对产业和人才的吸引力。武汉只有打造一个产业可升级迭代的“吸引力中心”，才能更好地围绕城市所需要培育的产业来进行招商引资，进而实现城市的高质量发展。

3.城市更新由物质空间改造向导入产业转变，激发城市内生动力

产业发展能够促进人的聚集，而人的聚集所带来的需求多样性又会进一步促进产业的升级，这一良性循环会使更新后的城市街区或园区更具可持续发展的空间。由此，武汉应着力研究城市更新中的产城融合配套政策，通过明确不同类型城市更新单元中产业建筑量、公共服务建筑量占总建筑量的比例，引导形成合理的产、居、服用地结构和建筑量结构。另外，还应加快研究适应产城运营的征收补偿政策、产权政策、租金补贴政策、招商政策等，实现城市更新的转变。

4.城市产业园区运营由项目招商向营建产业生态转变，为城市创新驱动发展提供持续动力

创新驱动发展具有集群的空间特征，武汉要实现创新驱动发展，需要拥有一大批科创企业形成集群。回顾武汉近年来的招商实践可以发现，武汉的产业园区招商通常都是零碎的、单个项目的招商，缺少打造产业链的全盘考虑。因此，武汉需要转变产业园区的运营方式，通过营建由产业链、创新链、人才链、资本链等组成的产业生态来实现产业资源的高度集聚和高效配置。武汉要进行务实的产业规划研究，明确一个区域内的核心产业、主导产业、配套产业是什么以及产业发展次序、产业协调关系等；要分析企业落地意愿和诉求，拟定产业导入所需的人才、住房等配套政策；要明确产业导入的实施路径，制定产业导入分步实施目标；要打造高品质的产业空间，如武昌滨江商务区板块商业体量有 200 多万平方米，配套资源充足，完全可以按产业集聚生态方式比照深圳湾科技园打造一流的城市科创园区。