国土空间生态修复规划的理论认知与实践指导——《国土空间生态修复规划概论》评介

唐秀美

（1.北京市农林科学院信息技术研究中心，北京 100097；2.国家农业信息化工程技术研究中心，北京 100097）

随着我国经济发展和城镇化的快速推进，高强度的国土空间开发利用等活动引发了生态环境破坏、生态系统功能退化等问题。国土空间生态修复是推进生态文明建设的重大举措，是关系国家生态安全和民生福祉的重要战略任务[1-2]。中共十九大报告将生态保护修复上升到了国家战略的高度[3]。近年来，国土空间生态修复也成为学者的研究重点[4]，研究领域包括生态修复分区研究[5-8]、生态修复政策实施与效益评价[9-12]、生态修复技术方法[13-15]等。基于健全国土空间规划体系、统筹协调生态修复工作、引领生态修复资金投入等工作需要，自然资源部成立后着手组织编制国土空间生态修复规划。编制实施国土空间生态修复规划是贯彻落实党中央和国务院部署、履行国土空间生态保护修复这一重构性任务的重要抓手，是统筹和科学推进山水林田湖草一体化保护修复和系统治理的重要途径，也是健全国土空间规划体系、统筹引导生态修复项目资金投入的需要，具有重要的意义和使命。该规划自此成为我国国土空间规划体系中的一种规划类型，并因不同层级规划编制工作的深入开展而受社会各界关注[16]，学术界针对国土空间生态修复规划编制的理论基础、总体思路和技术方法等[17-20]开展了相关研究，实践方面当前全国省级国土空间生态修复规划已经基本编制完成，市县级国土空间生态修复规划编制工作正在有序开展。作为“多规合一”改革后新部署的国土空间专项规划，在落实并细化总体规划目标任务的同时，面临着规划理念、规划任务、总体要求、主要内容和规划逻辑的全新探索，需要通过科学的手段、有效的方法、可操作的实施机制，解决规划编制工作面临的实际困难和矛盾，确保国土空间生态修复规划能用、管用、好用。

自然资源部国土整治中心刘新卫研究员及其团队以国土空间生态修复规划的理论方法研究和实践经验为基础，撰写了《国土空间生态修复规划概论》（以下简称《概论》）。《概论》分为九章：第一章为绪论，主要分析了国土空间生态修复规划产生的背景，探讨了国土空间生态修复规划相关概念内涵及其区别与联系。第二章为规划编制的总体思路，重点阐述了规划编制的技术路线及工作流程。第三章为调查评价与专题研究，提出了省、市、县尺度规划专题的设置建议。第四章为规划目标与任务的确定，从国家、省级、市县不同尺度介绍了规划任务的重点内容。第五章为生态修复布局优化，对生态修复总体布局、生态修复分区、生态修复重点区域的内涵与构建方法进行了研究分析。第六章为分类实施修复策略，探讨了国土空间生态修复策略、技术措施与主要模式。第七章为生态修复工程部署，探讨了工程的空间布局、时序安排、工程投资概算。第八章为规划实施保障措施，分析了规划实施的重要支撑。第九章为规划实施监测评估与监管，提出了规划实施跟踪评估的内容、组织与流程及适应性管理，并设计了规划实施监管系统的模块功能和数据库建设。《概论》可以为相关实践者、研究者开展国土空间生态修复规划工作提供参考和借鉴。

通览该书，笔者发现，《概论》对于国土空间生态修复规划的历史来源进行了全面的回顾与总结，对国土空间生态修复规划的理论和实践进行了详细的梳理，并提出了具体的编制程序、涵盖内容、方法体系和支撑体系等。《概论》中作者重点阐述的很多问题也是众多业内学者对于国土空间生态修复规划工作一直关心和研究的热点。笔者认为，本书是目前国内第一本对国土空间生态修复规划进行全面总结的著作，对于推进实施生态修复规划工作具有里程碑式的意义，对于读者来说，不仅可以了解国土空间生态修复规划的缘起、编制程序和实施路径，更可以在本书的指导下开展具体的规划实践。笔者认为本书的突出贡献重点体现在以下几个方面。

1 厘清了国土空间生态修复规划的缘起背景、内涵体系和发展方向

2018年3月，在国务院机构改革中新组建的自然资源部被赋予“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，同年8月施行的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》明确该部的一项重要职能为“负责统筹国土空间生态修复”，其中的重要内容就是“牵头组织编制国土空间生态修复规划并实施有关生态修复重大工程”。国土空间生态修复规划自此成为我国（国土空间）规划体系中的一种规划类型，并因国家日益重视国土空间生态修复工作而逐渐为社会各界所认知。

在国土空间生态修复规划出现之前，财政、生态、住建等部委都有相类似的规划并进行实施，《概论》指出，作为一个新生事物，国土空间生态修复规划要在当前种类繁多的各类规划中崭露头角并发挥作用，需在明晰自身职责的同时明确与相关规划的区别。《概论》强调，国土空间生态修复规划的出现，有其深刻的历史和现实原因，并因国土空间生态修复工作的大力开展而迅速为人所熟知。组织编制实施国土空间生态修复规划是自然资源主管部门履职尽责的必然要求，也是健全国土空间规划体系的根本需要，是统筹协调生态修复工作和引导项目资金要素投入的前提基础。

《概论》中首先对国土空间生态修复的相关概念进行了辨析，包括自然资源、国土空间、国土（综合）整治、生态修复等概念的涵义，对自然资源和生态系统、环境修复与生态修复、生态保护与生态修复、国土整治与国土空间生态修复等概念的辨析起到了正本清源的作用。继而对国土空间生态修复规划及其规划体系，包括自然资源主管部门、财政部门、生态环境部门、住建部门、水利部门以及农业农村部门的相关规划等进行了梳理。《概论》基于此提出了国土空间生态修复规划体系，论述了国家级、省级和市县级生态修复规划的编制进展。国土空间生态修复规划具有以下特点：（1）规划理念上遵循山水林田湖草沙生命共同体理念；（2）规划对象上统筹生态、农业、城镇空间生态修复；（3）规划布局上注重促进形成区域生态安全基本脉络；（4）规划结构上致力营造景观多样功能复合生态系统；（5）规划方法上尽可能多地采用基于自然的解决方案；（6）规划目标上追求生态修复规模、质量和效益并重。

2 规范了国土空间生态修复规划编制的程序和内容

国土空间生态修复规划是“多规合一”改革后新部署的国土空间专项规划，服务支撑国家生态文明建设和绿色发展，为提高规划的科学性、规范性、针对性、可操作性，指导解决实际问题，需统一规划编制的总体思路、技术路线、工作程序等。《概论》提出了编制规划的总体思路，包括国土空间生态修复规划编制的指导思想和基本原则、国土空间生态修复规划编制的内容与技术路线和国土空间生态修复规划编制的工作程序。《概论》指出，国土空间生态修复规划编制应深入贯彻习近平生态文明思想，遵循山水林田湖草沙生命共同体理念，坚持战略引领、传导衔接，问题导向、因地制宜，保护优先、系统治理，统筹协调、分类施策，创新机制、协同发展，以人为本、公众参与的基本原则。国土空间生态修复规划编制以提升区域生态系统多样性、稳定性、持续性为核心，在充分吸收已有资料成果、开展补充调查和评估既往工作的基础上，进行区域生态系统本底评价、精准识别主要生态问题，进而提出统筹和科学推进国土空间生态修复的总体思路、目标任务、空间格局、重点工程、保障措施等。国土空间生态修复规划编制包括准备工作、调查评估、专题研究、规划编制、协调论证、成果报批等流程，形成规划文本及其说明、规划图集、专题报告、数据库等成果。

国土空间生态修复规划调查评价是规划编制的重要前期工作，《概论》总结了调查评价的主要内容，包括基础资料收集、生态状况调查、生态状况评价、重大专题研究等。调查评价阶段主要是通过基础资料收集掌握区域整体概况，针对生态环境的基本状况开展调查与评估工作。在基础调查的基础上，根据自然地理格局和自然资源禀赋，开展生态系统服务重要性评价、生态敏感性评价、生态系统恢复力评价、农业生态状况评价、城市生态状况评价，并进行等级划分，从而进行各类空间问题识别与诊断。专题研究主要是基于省、市、县尺度针对国土空间生态修复分区、重点区域和工程确定等开展的针对性研究。《概论》介绍了国土空间生态修复规划目标确定的理论、方法和具体流程，提出了生态修复规划目标的总体要求，以及不同层级规划目标考虑的主要内容；介绍了规划指标体系构建的思路和原则，从系统层、目标层、指标层构建规划指标体系；从国家、省级、市县不同尺度介绍了规划任务的重点考虑内容。

3 明确了国土空间生态修复规划编制的技术方法体系

规划编制的技术方法体系是规划的核心内容，《概论》从生态修复布局优化、分类实施修复策略、生态修复工程部署等方面详细介绍了国土空间生态修复规划编制的技术方法。

生态修复总体布局是对区域生态空间进行格局优化的空间配置方案，对维护景观格局整体性及区域生态安全具有重要意义，目前基于生态过程耦合的“源地—阻力面—生态廊道”研究已成为主流研究范式，且不同尺度下生态修复的核心目标不同，生态修复布局构建要点相应有异。《概要》指出，通过分析区域自然立地条件、生态主导功能、胁迫问题等方面的定位与特征进行区域单元划分，为重点修复区域和重点修复项目的划定与落实提供了指导。围绕各区的生态修复目标，重点修复区域和项目将从生态系统单要素开展，并依据严重性、紧迫性等分批次进行，逐步实现区域生态服务功能提升或生态胁迫问题的消除。

国土空间生态修复应坚持问题导向、因地制宜，根据现状调查、生态问题识别与诊断结果、生态保护修复目标及标准等，对各类型生态保护修复单元分别采取保护保育、自然恢复、辅助再生或生态重建为主的保护修复技术模式。《概要》提出，围绕森林、草原、湿地、海洋等重要生态系统以及矿山生态修复，应针对地形地貌、生境、植被、土壤和生物群落等要素修复以及退化生态系统功能恢复，选取科学有效的山水林田湖沙一体化保护修复技术措施。农业空间生态修复应立足其自然—人工空间特征，因地制宜提出实施退化农用地生态修复、农村建设用地整理与空间质量提升、美丽乡村建设与乡村生态保护修复、乡村全域土地综合整治等修复策略与措施。城镇空间生态修复应遵照区域自然地理格局和生态系统完整性，结合区域和单个城市的不同尺度进行分析和部署，进而提出加强城市群和都市圈一体化生态保护修复、推进城乡一体的生态网络构建、恢复提升城镇生态系统功能等三个层次的生态修复策略。

国土空间生态修复工程是落实规划的重要抓手。生态系统功能、问题与生态修复具有尺度性，依托各级生态修复规划，建立了相应的生态修复工程体系。《概要》提出，国土空间生态修复工程部署依据修复分区和重点区域确定空间布局，明确工程类型、修复模式与措施，根据轻重缓急安排工程时序。结合规划确定的总目标任务，根据生态修复工程类型和规模、措施、时序等进行投资概算。自然资源、林草、生态环境、水利、农业农村、住建等部门已出台多项测算依据及相关标准。生态修复工程资金主要来源于政府财政和社会资本。

4 强调了保障国土空间生态修复规划实施的支撑体系

国土空间生态修复规划的编制与实施是一项专业性、技术性、综合性较强的工作，为科学有序地组织开展规划编制并确保规划的有效实施，组织领导、规划的传导落地以及与相关规划的协调是规划编制实施应首要考虑的。规划的顺利实施离不开相应的保障，《概要》介绍了规划的传导与规划衔接，并从法律法规、资金保障、监管考核、科技支撑、公众参与5个方面分析了规划实施的重要支撑。

国土空间生态修复规划实施监测评估与监管是实现国土空间生态修复规划全过程管理的重要手段。《概要》对规划实施跟踪评估的内容、组织与流程及适应性管理进行了介绍，介绍了国土空间生态修复规划管理的业务需求，在此基础上设计规划实施监管系统的各个模块及其功能，并进行数据库建设。其中，规划实施的跟踪评估切实发挥规划对国土空间生态修复的调控和引导作用。通过对现状情况对照检查，了解规划已实施程度，发现规划实施过程中存在的问题，明确规划实施的主体单位和责任，及时提出应对措施，纠正空间发展上的不适应和时间推进上的不对应。生态系统适应性管理作为一种新的管理理念迫切地需要在生态修复规划实施开展应用。建设国家、省、市、县上下贯通的国土空间生态修复规划实施监管系统，通过遥感监测、大数据分析、人工智能等信息技术，支撑国土空间规划编制、审批、修改和实施监督全周期管理。国土空间生态修复规划实施监管信息系统应包括国土空间生态修复规划“一张图”基础应用、国土空间生态修复规划成果审查与管理、国土空间生态修复规划实施监督、国土空间生态修复规划实施成效评估、社会公众服务等业务应用。生态修复规划实施监管数据主要包括基础地理信息数据、国土空间生态修复规划数据，生态分析评价数据、生态状况本底和变化监测信息，以及部门联动监测数据。

5 搭建了国土空间生态修复规划理论与实践联系桥梁

2020年以来，自然资源部国土整治中心围绕全国、重点区域（流域）、省、市县各级国土空间生态修复规划理论与实践开展了一系列研究，积累了丰富的经验与成果。在全国层面，组织开展了全国国土空间生态修复规划理论与方法研究，参与编制了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》及其专项建设规划。在重点区域（流域）层面，围绕长江、黄河等重点流域开展生态保护与整治修复研究，形成了《流域国土空间生态修复研究范式》等研究报告。在省级层面，中心作为技术单位牵头编制《省级国土空间生态修复规划编制技术规程（试行）》，对全国各省（区、市）规划编制实施中的经验做法开展了大量调研。在市县层面，牵头制定《市级国土空间生态修复规划编制指南》，并联合中国地质大学（北京）、广西壮族自治区自然资源生态修复中心编制《河池市国土空间生态修复规划（2021—2035年）》，完成河池市国土空间生态修复布局、林草生态修复、重要水体生态修复、农业空间生态修复、城镇空间生态修复等专题研究。此外，还积极参与《国土空间生态修复规划数据库规范》研制以及国土空间生态保护修复规划实施系统建设。

综上，《国土空间生态修复规划概论》一书，以国土空间生态修复规划的理论方法和实践经验为基础，一方面，以提高规划的科学性、规范性为目的，从技术逻辑出发对国土空间生态修复规划内涵、规划体系、编制思路与技术方法等进行探讨；另一方面，以提高规划的针对性、操作性为目的，结合不同层级规划特征，从治理逻辑出发对规划编制实施的工作路径进行了分析，以期为相关实践者、研究者开展国土空间生态修复规划工作提供参考和借鉴。《概论》对于充分发挥国土空间生态修复规划的引导作用，助力生态文明建设有重要意义。