邻避危机治理中政府工具的应用与启示

2023-04-18吴丛丛谢媛

经济研究导刊 2023年6期

吴丛丛谢媛

摘要：伴隨着我国人口老龄化现象的加重，养老院、临终关怀所、公墓山等相关设施逐渐增多，由此引发的邻避冲突接连不断，成为城市治理的一大难题。为解决政府应该如何化解邻避危机问题，选取2011—2021年间典型邻避危机事件为研究样本，根据危机生命周期理论，梳理邻避危机演化各阶段的政府行为逻辑，以分析政府工具的应用现状。据此，从失败的邻避项目中总结经验，并从成功的邻避项目中获取启发，进而为今后邻避危机治理中政府工具的应用提出优化建议。

关键词：邻避危机治理；政府工具；邻避事件

中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2023）06-0142-03

引言

近年来，在人民生活水平提升、生存需求满足，日益注重自身情绪和感受的情境下，因建设邻避项目而引发的邻避冲突愈演愈烈，邻避危机治理形势十分紧迫。为解决新形势下如何化解邻避危机问题，国内若干学者将研究视角转向了政策目标和政策结果之间的衔接桥梁——政府工具。然而，我国对邻避危机治理中的政府工具研究起步较晚、成果较少。仅从政府治理邻避危机的实际效果来看，政府工具在应用上的缺位、错位现象使得现有的邻避危机治理工作在应对过程和应对效果上已表现出自身的局限性，难以应对日趋复杂化的邻避危机事件，以至于政府失灵、公众抗争、冲突扩大化的现象层出不穷。因此，基于政府工具视角继续对邻避危机治理进行研究显得尤为重要。本文通过分析邻避危机治理中政府工具的应用现状，提出改进当前政府工具应用存在的问题及其解决措施，对进一步探索邻避危机化解之道，提升政府的危机治理能力具有重要的现实意义。

一、邻避危机治理中政府工具应用的现状分析

本研究从期刊文献、政府门户网站、新闻媒体报道等渠道收集2011—2021年近10年间发生的邻避危机事件，并通过所收集资料之间的相互补充、交叉印证，从中筛选出受关注度较高、影响范围较大的几起事件。参考斯蒂文·芬克的危机生命周期理论，梳理2011—2021年间典型邻避危机事件中的政府行为逻辑。具体如表1所示。

通过对表1中邻避危机事件中的政府行为逻辑进行梳理得出，在以上大多数邻避危机事件的演化过程中，由于没有做到有效使用政府工具，从而导致邻避项目多以取消、搁浅、停工等建设失败的结果收场。具体来看，在危机演化的各个阶段，政府工具运用主要存在下述问题。

（一）危机酝酿阶段：信息型工具缺位，管制型工具补位为危机爆发埋下种子

纵观以往发生的邻避事件可以看到，大多数邻避危机产生的原因在于项目开工前政府未向公众说明项目的具体用途以及项目可能会带来的影响，而是就项目的规划建设信息直接进行公布。简而言之，作为一个政府与公众双方都会参与的公共事件，政府没有做到事先告知和征求民众意见。这表明，在危机酝酿阶段，政府与公众沟通不足、相关信息公示不够为邻避危机的滋生留下隐患。

（二）危机产生阶段：信息型工具继续缺位，政府沉默促使矛盾激化

因政府部门的隐瞒，公众事先对邻避项目建设事件不知情，当项目一旦建设时公众常感到疑惑不解，甚至有种被欺骗的感觉。而面对公众的议论与疑惑，政府部门多采取“鸵鸟政策”——不关注或者关注了但不回应、不处理。在公共治理过程当中，政治回应是衡量政府治理能力和治理水平的重要标准，不回应意味着不作为，不作为则会进一步激化政府和公众之间的矛盾。

（三）危机爆发阶段：信息型工具再度缺位，管制型工具补位加速矛盾爆发

危机发生后，政府的再次不回应使得危机愈演愈烈。通过上述案例可知，在公众对项目不理解以及政府对此冷处理的情况下，政府与公众之间的矛盾变得愈发激烈，公众的反对表现也由语言质疑上升为行动抗议。面对公众的联合抗议活动，为防止危机进一步扩散，政府部门当下的解决方式多为直接选择实施警力等硬性管制方式强行镇压。一言以蔽之，危机发生后，政府继续沉默的态度和暴力解决问题的行为使得邻避危机彻底爆发。

（四）危机修复阶段：信息型工具继续缺位，政府迫于压力做出妥协

危机爆发后，经过一段时间的发酵会进入危机修复期。进入危机修复期意味着政府要在此时采取行动来将危机大而化小、小而化无。上述案例表明，在大多数邻避危机事件中，政府迫于各种压力，最终常常选择与事件中的各方参与主体进行协商，制订出一个符合民意的方案以平息舆论、息事宁人。在此阶段，由于政府没有充分使用信息型工具来引导公众理解并认可邻避项目，而是选择以强行安抚公众并屈从公众观点的方式修复危机，最终只能导致邻避项目建设失败。

二、邻避危机治理中政府工具应用的优化建议

对邻避冲突事件中的政府行为逻辑进行梳理，分析当前邻避危机治理过程中政府工具的应用现状，最终目的还是为了能够从根源上优化和改进政府的政策工具选择，从而提升政府治理邻避危机的能力和效果，促进社会稳定发展。结合对成功邻避项目事件的思考，本文试对邻避危机治理中政策工具选择的优化路径进行探讨。

（一）重视运用政府工具，扼杀危机于萌芽期

危机爆发根源于政府与公众之间的信息不对称，从邻避项目建设前政府隐瞒项目信息，到建设初政府直接公示规划信息并进行项目建设，政府的行为不公开不透明，公众一直处于被告知状态，缺乏沟通，让双方之间形成对立。而积极沟通才能消除对立。在此阶段，政府应采用政府工具尤其是信息型工具，通过信息公开、宣传、座谈、走访等方式及时向公众交代项目信息，积极接受公众反馈并征询公众建议，避免采用直接公示等管制型措施。在与公众交流沟通的基础上，将邻避危机的种子扼杀在萌芽期。

（二）充分使用信息型工具，主动化解危机

此阶段，公众情绪从请求政府回应的焦虑变为自身利益诉求得不到回应的愤怒，政府的沉默加速了公众负面情绪的爆发。危机已然在酝酿，化解危机则需要政府通过信息型工具进行主动回应。面对公众的疑虑，政府部门应采取座谈会、张贴海报等方式为公众解疑答惑，消除公众误解。作为一种温和、成本低的政府工具，信息型工具越早被使用，信息误会被消除的可能性就越大，化解危机的成本就越低。所以在危机刚刚产生时，及时发现并通过信息型工具主动化解危机尤其重要。

（三）信息型与管制型工具协同发力，控制危机演变

俗话说“人多力量大”，公众擅长煽动相关群体的情绪，以“闹大”的方式对政府施压。一旦危机爆发，在政府与公众对立状态下，为安全起见，可以先采取管制型工具进行平息镇压。但是，该工具缺乏灵活性，如果运用不当则容易进一步激化公众的抵触情绪，从而加速危机的爆发。因此，在政府采取管制型工具紧急应对公众抵抗时，还需及时采用信息型工具疏导公众情绪，通过两种工具的搭配使用助力事件转危为安。

（四）信息型工具为主、经济型工具为辅，以转危为安

危机修复阶段主要是安抚因邻避项目建设而利益受损的居民。但是，如果只采取信息沟通的方式则无法有效解决问题，只会让邻避项目在公众反对下“停建”，或者在共同协商下“迁建”。此时，为推动邻避项目建设成功，一方面，政府可以采用信息型工具向公众讲解邻避项目的积极意义从而消除公众对邻避项目的误解和排斥情绪；另一方面，政府还可以采用经济型工具对利益受损的居民进行经济补偿以取得公众谅解。另外，在当前全媒体环境下，公众的反对活动往往会招致各种媒体的报道，从而引发公众舆论。因此，政府还需采用信息型工具将事件的处理结果通过发布会或媒体采访等方式，借助媒体渠道传播给外界受众以平息舆论。

结语

政府工具是政府的左右手，也是化解危机的有力武器。在邻避危机事件治理中，公众的忌讳心理、排斥情绪是危机爆发的根源所在，因此，灵活运用信息型工具以安抚公众情绪、改变公众认知在整个危机治理过程中尤为重要。关于邻避危机治理，期待后续相关研究能够弥补现有研究的不足，丰富和完善政府工具理论在邻避危机治理中的运用。

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