河南省放权赋能改革探索

贺青春 梁俊军 胡大安

郡县治则天下安，县域强则国家富。2014年，习近平总书记在兰考视察时指出，县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，并提出了把强县和富民统一起来、把改革和发展结合起来、把城镇和乡村贯通起来的县域治理“三起来”重大要求。近年来，河南遵照习近平总书记关于县域治理“三起来”重大要求，大胆开展改革探索，在创新体制机制中激发活力、破解难题，推动县域经济高质量发展。

一、河南县域改革历程

河南省县域面积约占全省的85%，县域常住人口约占全省的70%，县域生产总值约占全省的60%，县域经济发展具有重要地位。历届省委高度重视县域改革发展，坚持简政放权、激发活力，持续推进县域经济快速健康发展，并出台实施了一系列政策措施。

（一） 扩权强县改革。1992年，河南省确定了巩义、偃师、禹州、济源等综合实力排名前18位的县（市）开展扩权改革，被称为“十八罗汉闹中原”。济源1997年起实行省直管体制，是河南省第一个省直管县（市）。2004年5月，省委省政府进一步推动强县扩权改革，对巩义市、项城市、永城市、邓州市、固始县等5个县（市），赋予省辖市级相同的经济管理权限及部分社会管理权限，进一步扩大了偃师等30个县（市）的部分经济管理权限。2009年5月，增加兰考等15个县为财政省直管县，并赋予其省辖市级相同的经济管理权限及部分社会管理权限。扩权强县（市）改革扩大了试点县（市）经济社会管理权限，探索了省直接管理县的财政体制，受到政策扶持的县（市）的经济发展明显加快，在全国得到了广泛关注。

（二） 省直管县改革。2010年6月，中央编委正式批复河南省为全国省直管县体制改革8个试点省份之一，同意在巩义市等10个县（市）开展试点。自2011年6月起，省政府直接领导直管县（市）政府工作，财政实行省直接管理体制；2014年1月1日起调整党委、人大、政协、法检、群团等管理体制，将试点县（市）全部由省直接管理；2018年1月1日起，直管县（市）党委、人大、政协、司法和群团由所在省辖市领导或指导，完善政府直管体制。省直管县体制改革是一次涉及面广、影响深远的行政体制改革探索，有力推动了直管县（市）经济社会发展，为放权赋能改革、财政直管县改革积累了经验。

（三） 向“三起来”示范县（市） 放权赋能。2020年4月的全省县域经济高质量发展工作会议明确提出，“深化扩权强县改革，按照‘能放尽放’原则推进权力下放，扩大县（市）经济社会发展自主权，选择符合条件的县（市）赋予与省辖市相同的经济社会管理权限”，推动扩大放权赋能改革范围，得到社会各界积极评价。同年9月省政府办公厅印发了《关于赋予长葛市等9个践行县域治理“三起来”示范县（市）部分省辖市级经济社会管理权限的通知》，明确将156项省辖市级经济社会管理权限下放到“三起来”示范县（市）。

回顾河南省县域改革探索历程，不难发现，每一时期改革虽然侧重点不尽相同，但主要内容始终一脉相承，就是通过改革创新的方法，破解制约县域经济高质量发展的体制机制弊端。主要改革策略有以下几点：一是把下放权限作为改革突破口，赋予县域省辖市级经济社会管理权限，扩大县域发展自主权。二是按照事财匹配的原则，同步扩大县级财权，提高财政保障能力。三是注重统筹兼顾，各项改革都同时选择工业强县、农业大县、人口大县等不同类型县（市）作为试点，保证试点样本的广泛代表性，为全省改革积累经验。

2021年9月7日召开的河南省委工作会议指出，必须在中心城市“起高峰”、创新开放“建高地”的同时，推动县域经济“成高原”。省委书记楼阳生在讲话中回顾了全省县域改革发展的历程，高度评价了向县域下放市级经济社会管理权限的做法，他指出，“经过近30年不断探索、接续奋斗，我省县域改革发展取得了重要成果，积累了重要经验，打下了重要基础。到了在系统总结试点成功经验的基础上全面推行的时候了，这是省委的重要判断，也是省委的重要决策”。2021年10月5日，出台《中共河南省委河南省人民政府关于印发〈关于推进新发展格局下河南县域高质量发展的若干意见（试行）〉的通知》（豫发〔2021〕23号），在全省范围实施放权赋能改革，吹响了县域经济高质量发展的号角。

二、放权赋能改革推进情况

（一） 主要内容

一是赋予县（市）更多经济社会管理权限。聚焦需求、能放尽放，凡是法律法规没有明确实施层级且县（市）有需求的权限，以及法律法规明确规定由设区的市行使，但允许以授权、委托等方式下放的权限，都原则上交由县（市）行使。把直接面向基层、量大面广、由地方行使更为便捷有效，地方需要且能够承接的255项经济社会管理权限下放给基层，涵盖行政审批、资源配置（项目申报事项）、便民服务、市场监管等。在不改变行政隶属关系的前提下，建立县（市）与省直部门“直通车制度”，除应急管理、安全生产、生态环保等仍由省辖市实施属地管理外，其他行政审批业务由县（市）与省直有关部门直接对接，实行项目直报，要素资源由省直有关部门直接下达县（市）。

二是全面实行财政省直管县体制。自2022年1月1日起，将财政省直管县的范围由24个扩大至全部102个县（市）。各县（市）的财政体制由省财政直接核定，财政收入除上划中央和省级部分外全部留归当地使用，省辖市不再参与分享；县（市）范围内由地方承担的共同财政事权支出责任，调整为省与县（市）分担，省辖市不再分担。各类转移支付、债券资金由省财政直接下达到县（市）；省财政直接向各县（市）调度现金，办理财政结算。完善省对县（市）转移支付制度，强化一般性转移支付“促均衡、保基本”功能，提高县（市）财政保障能力，帮助县（市）兜牢“三保”底线，促进县域协调发展。

三是厘清省、市、县三级政府职责边界。加强县（市）政策执行、经济发展、社会管理、公共服务和行政执法监管等职责。以县域治理“三起来”为根本遵循，完善权责体系、财税体系，进一步扩大县一级决策自主权，使县（市）发展内生动力充分激发、要素配置更加高效、质量效益全面提升。同时，推动省辖市职能重点转向市本级工作。省辖市不再行使更多对县（市）的微观管理权限，工作重点、职能配置、机构设置等向跨县（市）统筹协调、服务于市本级发展转变，以更多精力做优做强市本级，种好市本级“责任田”。加强省级宏观管理职责，强化省级规划管理、政策法规、标准规范、监督检查等职能。

（二） 主要做法

改革工作部署后，各级各部门细化分工，协调联动，迅速推动各项重点任务落实。比如，省委编办、省委改革办、省行政审批政务信息管理局按照省委部署，组建工作专班，统筹推进向县（市）放权赋能改革工作，重点督促做好权限下放、承接、后续监管等工作；省财政厅贯彻落实《深化省与市县财政体制改革方案》，完善省与市县支出责任分担比例，研究制定深化省与市县财政体制改革预算管理办法、基数核定划转办法，明确特殊事项处理办法；省直有关部门、各省辖市按照工作方案开展相关权限移交、业务培训等工作，确保将权限下放到位。

一是及时印发通知，细化目标任务。以省委编办名义向各省辖市党委编办下发了《关于推进放权赋能改革做好权限下放承接落实工作的通知》，要求各省辖市党委编办认真制定贯彻落实方案，主要包括放权内容、责任单位、实施步骤、时间节点、配套措施等内容。向省直有关部门印发了《关于推进放权赋能改革做好权限下放承接落实工作的函》，对工作方案制定、建立联络机制、加强指导衔接等提出工作建议。

二是编印工作手册，方便上下联络。逐条收集255项权限所涉及的省直有关业务处室负责同志和经办人员的联系方式，编印《县域经济高质量发展放权赋能改革工作手册》，明确省委编办，市、县（市）党委编办及省直有关单位联络员，方便省、市、县各级沟通衔接。

三是持续跟踪问效，狠抓工作落实。明确专人分片负责跟踪方案制定、权限下放等情况，实行日碰头、周调度工作机制，及时掌握各地进展情况。建立信息月报告制度，要求各地、各部门每月填报承接落实情况、问题及建议等内容，对发现的问题及时研究、协调解决。编发《河南省机构编制工作信息——放权赋能改革工作专刊》，交流经验、示范引领。

四是开展工作督察，加强统筹协调。针对各地进展不平衡问题，按照省委安排分别于2021年12月、2022年3月对省直有关部门、各省辖市进行全面督察，对县（市）承接情况进行抽查。对25个省直有关部门，重点查看业务培训开展、直通车机制建立、网络端口开通等情况；对各省辖市，重点查看下放权限是否全部不打折扣移交至县（市），是否协助做好省与县（市）沟通对接、开通端口，是否逐项制定权限下放后的监管责任等；对抽查的县（市），重点了解承接权限软硬件情况等，并注重及时研究解决存在的问题。

（三） 初步成效

总体上看，各地、各部门高度重视，不等不靠，主动作为，认真贯彻豫发〔2021〕23号文件精神，做了大量工作，省委省政府明确赋予县（市）的255项经济社会管理权限全部完成市县交接，各类政策文件、业务手册、服务指南等资料全部移交到102个县（市），其中属于政务服务的事项进入大厅实现了网上办理，市县权责清单已完成调整并在网上公示。访谈中企业工作人员和办事群众均对放权赋能改革表示满意，认为权限下放后，不少事项可以在当地就近办理，既避免了群众和企业办事“折返跑”，也提高了基层办事效率。比如，放权赋能改革以来，卫辉市对项目实行联合审验、容缺办理，下放事项实现了“一网通办”，优化了办理流程，缩短了审批时间。洛阳市实现全链条式放权，对涉及环节多、部门多的事项，配套下放权限，实现了“一事通办”。2022年，全省县（市）承接权限累计办理各项业务165万余件。

（四） 发现的问题

在调研和督察中，也发现一些亟待解决的问题。一是业务培训针对性不够强。个别省直相关部门存在业务培训重视程度不够、针对性不强等问题，没有第一时间组织开展专项业务培训，仅把此次县域放权赋能改革业务培训作为下一阶段或者全年年度培训计划的一部分。二是个别权限县（市）承接有难度。一方面，个别权限承接有难度，部分县（市）在技术、装备、场地等方面还不具备条件。另一方面，放权赋能增加了县（市）部门的工作量，新增业务量大的部门人员较为紧缺，特别是行使教育、体育、市场监管等权限的专业人才不足。三是工作人员业务不够熟练。在权限运行、承接和行使过程中，基层工作人员对低频事项的政策法规和办理流程未能熟练掌握，办事效率不理想。四是政务服务事项录入标准不统一。下放的权限涉及行政许可、行政确认、行政奖励等不同类型，各地对办理流程、申请材料、法定办结时限等要素把握不准，导致各县（市）录入政务服务平台标准不统一。

（五） 采取的措施

针对发现的问题，坚持问题导向，省委编办把放权赋能改革作为练兵场，把提升能力、锻炼作风的着力点放在担当职责使命、做好本职工作、解决实际问题上，持续推进放权赋能改革。一是持续跟踪问效。督促各地各部门按照省委关于推进放权赋能改革有关部署要求，切实把各项改革举措抓到底、落到位。以坚持实施月报告制度为抓手，加强宣传引导，编发《河南省机构编制工作信息——放权赋能改革工作专刊》。推动省辖市及所辖县（市）权责清单调整到位，并在政府门户网站予以公布。二是加强指导服务。针对督察中发现的个别权限县（市）承接有难度、部分部门人员较为紧缺、工作人员业务不够熟练等问题，推动各省直单位进一步落实直通车制度，强化业务培训针对性，提高工作人员业务熟练程度。各相关部门通过录制视频、以会代训等形式，加强政策、业务、技术等指导，建立健全常态化业务培训和指导帮扶机制，确保下放权限接得住、用得好。三是动态调整清单。2022年4月，河南省召开十一届省委深改委第一次会议，听取县域放权赋能改革督查情况汇报，并对进一步深化县域放权赋能改革提出新的要求。省委编办迅速行动，对深化县域放权赋能改革工作进行了认真研究，有针对性地提出了完善措施。第一，明确工作目标。针对放权赋能改革特别是省委两轮督查中发现的问题，分别从增加放权事项、加强培训指导、推进进厅上网等方面提出有针对性的解决方案。坚持从实际出发，组织各地聚焦完善基层治理、促进县域经济发展、更好服务群众等方面，提出权限需求清单，注重质量效果，不贪多不求量，实行精准赋权。第二，广泛征求意见。先后三次印发通知，征求各省辖市、省直有关部门意见建议，其间多次就地市、部门反馈意见进行沟通会商，并对权限名称、类别等进行统一规范。第三，提出第二批下放权限清单。2022年10月18日， 《河南省人民政府办公厅关于进一步深化县域放权赋能改革的意见》（豫政办〔2022〕99号）印发实施，赋予县（市）第二批86项经济社会管理权限。省直有关部门和各市县按照文件要求，制定工作方案，完成权限交接落地，运行顺畅，取得实效。

三、下一步政策建议

实践证明，放权赋能改革，不仅提高了基层公共服务效能和行政审批效率，更有效扩大了基层发展自主权，县域经济动力活力被充分激发释放，群众和企业享受到越来越多的改革红利。

一是坚定改革方向，做到不折腾、不懈怠。放权赋能改革涉及省市县关系调整，涉及重大利益关系重新分配，是一场十分复杂的社会变革，改革过程中最棘手的是县（市）与省辖市的关系处理。要坚定按照省委决策，厘清省、市、县三级政府职责边界，推动省辖市以更多精力做优做强市本级，种好市本级“责任田”，进一步扩大县一级决策自主权，推动各级政府高效履职尽责。省直有关部门要认真对待、积极回应省辖市的合理关切，避免出现“两头热，中间冷”甚至中梗阻的现象。

二是增强放权针对性，提高放权赋能质量。要坚决纠正省辖市和省直部门“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”等现象。适时开展调查研究，掌握下放权限运行情况，解决权限下放承接中存在的问题，听取基层的意见建议和对权限的具体需求，不断完善工作措施，采取“自下而上”的形式，形成赋权“点菜单”，提高放权赋能精准度、含金量。

三是完善监管措施，进一步落实监管责任。省、省辖市有关部门继续履行监管、指导、服务责任，推动省市有关部门按照权责一致的原则，逐条明确权限下放后续监管责任，压实县（市）主体责任。厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，建立健全责任清单，做到上下贯通、运行高效。

四是推动资源下沉，持续提升基层治理能力。科学规范“属地管理”，防止层层向基层转嫁责任。指导省辖市在行政职权下放的同时，相应压减有关部门内设机构和人员编制，把更多机构编制资源补充到县（市），确保县（市）切实担负起加快经济社会发展的主体责任，全面承接、用活用好下放的权限，走出一条具有县域特色的发展路子。