中国耕地资源保护面临的问题及对策

出志海

泉州市泉港区自然资源局，福建 泉州 362801

0 引言

随着社会经济的快速发展，我国城市化、工业化进程不断加快，城市和工业的发展对耕地资源的占用越来越多。同时，由于生态环境恶化、土地利用不合理、管理维护不到位等问题，耕地资源得不到有效的保护和利用。政府应该加大对耕地资源保护支持力度，制定更加严格的耕地资源保护制度和法律法规，同时应该建立有效的耕地占补平衡制度，严格控制非法占用农用地的行为。社会各界也应该积极参与耕地资源保护工作，通过多方共同努力，实现耕地资源的有效保护和可持续利用。

1 我国耕地资源保护现状

1.1 耕地资源总体保护有力有效

一是强化管控，从保有量上严守18 亿亩耕地红线。目前，我国已经建立了一整套全流程的耕地保护机制，并取得了令人瞩目的成就。在法律层面上，《中华人民共和国土地管理法》建立了以保护耕地为核心的土地管理制度。在规划管控方面，我国将耕地保有量、永久基本农田保护面积等目标任务进行逐层分解［1］，通过规划数据库的多次核查与登记，实现以图管地、图数一致，从而确保各辖区内耕地保有量的准确性和可靠性。在指标管理上，我国以年度土地利用计划管理控制新增建设用地及“农转非”土地的数量和速度，新增建设用地全链条管理确立了土地用途管制审批机制。在行政层面上，严格限定耕地转变为其他用地，尤其是建设用地，同时建立粮食安全行政首长责任制、耕地保护目标责任制、土地执法监督制度等，强化土地违法行为的法律责任，切实保证耕地资源保护任务的落实。

二是强化地力，不断提高耕地质量。为了提高耕地质量，自然资源部、农业农村部和水利部等部门联合采取了一系列措施。这些措施包括农地整理、高标准基本农田建设、耕地质量改造、受灾土地复垦、秸秆综合利用、农机深耕和化肥农药减量等。截至2022年底，全国已建成约0.426 7 亿hm2高标准农田，耕地质量显著提高，为粮食安全提供了重要保障，耕地质量建设取得了显著成效。根据2019 年农业农村部发布的《2019 年全国耕地质量等级情况公报》，全国耕地面积达21.348 666 亿hm2，耕地平均质量等级为4.76 等，较2014 年提升了0.35 个等级，保证了耕地数量不减少、质量有提升。

1.2 土地整治项目稳步推进

经济建设发展必然需要占用耕地，为确保耕地保有量，必须不断开辟新途径补充耕地，土地整治就是补充耕地的主要手段。1998 年，为适应新的土地管理要求，第二次修订的《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地［2］。目前，我国已建立土地开发、整理、复垦、高标农田等多途径，政府、社会资本、新型农业主体、农民等多主体，新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、社会资本等多资金来源的补充耕地模式，最大限度保证了耕地总量的动态平衡。

2017 年，中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，对耕地占补平衡制度提出了新要求。耕地占补平衡工作发生了重大变化，主要表现在4 个方面。一是管理思路发生重大变化，在顶层设计上，从单纯强调项目挂钩算细账转向兼顾区域平衡上算大账，建立了以数量为基础、产能为核心的占补平衡新机制。2017年，原国土资源部印发了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号），明确转变补充方式、扩大补充途径等8个方面的政策规定。二是补充耕地渠道进一步拓展，明确各类资金、各种渠道增加的耕地用于占补平衡的具体政策。2017年，全国通过土地整治补充耕地21.15万hm2。三是探索实施差别化的耕地开垦费标准，如浙江省对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的3 倍执行。四是省域内补充耕地指标调剂管理制度建设取得积极进展［3］。

2 当前我国耕地资源保护面临的问题

2.1 建设用地与耕地保护的矛盾

城市的发展与城市版图的扩大是造成耕地减少的主要原因。根据国家统计局相关数据，1978 年我国城镇化水平为17.9%，2019 年已经提高到60.6%，城镇常住人口也由1978 年的1.72 亿人增加到2019 年的8.48亿人，增长了近5 倍。大量的人口集聚必然带来住房、交通、基础设施等建设用地的大量需求，加上农业用地与建设用地之间巨大的经济产出差，城市发展主要以“摊大饼”式向外扩张，大量占用农业用地。1978—2018 年，我国城镇建成区面积已从0.70 万km2增加到5.85 万km2，造成城市周边大量优质耕地被占用，建设用地与耕地保护的矛盾越来越突出，而且近年来我国城镇化率依旧在稳步增长，参考西方发达国家80%以上的城镇化率，未来我国建设用地与耕地保护的矛盾问题依然不容忽视［4］。

2.2 生态建设与耕地保护的矛盾

生态建设与耕地保护的矛盾主要表现在人为方面造成的生态建设与耕地保护的矛盾。例如，部分地区为实现耕地占补平衡，对“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、滩涂、湿地等进行开发，这些用地本身具有较强的自然生态功能，对这些土地进行开发，破坏了表土植被，使土地裸露，基于原有生态系统的完整性和系统性，有可能面临退耕风险。此外，一些地方政府为了追求政绩，片面追求生态指标，未能充分考虑耕地保护的重要性，忽视了对耕地的保护，存在破坏耕地开挖人工湖或湿地建设，挖填造湖造林，占用耕地建设城镇生态公园、休闲广场的现象，导致部分优质耕地被景观绿化、休闲旅游等生态建设项目占用，加剧了生态建设与耕地保护之间的矛盾［5］。

2.3 补充耕地数量、质量难平衡

我国各地区总体上完成了耕地保有量的目标，但是部分地区，尤其是东部经济发达地区，经过多年城镇化的快速发展和耕地后备资源的开发，在行政区域内已很难实现耕地占补平衡，补充耕地指标已经成为限制当地发展的重要因素，随着城市化的不断推进，这种现象将越来越普遍。同时，补充耕地重数量轻质量的问题依旧不同程度地存在，新开垦的耕地质量往往低于占用耕地的质量，受限于灌溉条件、交通设施等因素，新开垦的耕地往往粮食产量极低，加上无法与周边耕地集中连片，还会面临撂荒的危险，不利于补充耕地数量与质量的平衡［6］。

2.4 激励政策和机制不完善

在当前的耕地资源保护政策中，法律和行政手段仍然占据主导地位，这些政策的激励效果存在明显的不足。而且，当前的激励政策主要关注耕地数量的保护，而忽视了对耕地质量、生态环境等方面的综合性考虑，导致耕地资源保护不够全面。此外，耕地资源保护激励机制也不完善，如补贴不能及时发放给相关人员，补贴的金额远远不足以激励农民在耕地资源保护上花费精力，农民参与意愿较低，导致耕地资源保护效果较差。

2.5 耕地土壤污染严重

我国土壤环境的总体状况并不乐观，一些地区的土壤污染较为严重，如长江三角洲、珠江三角洲和东北老工业基地，西南和中南地区也存在土壤重金属超标的情况［7］。土壤污染不仅会破坏生态环境，还会对农作物生长和食品安全产生不利影响，进而对人体健康造成威胁。

2.6 耕地占补平衡难度大

第一，一些地区已经充分开发利用了具有优越地理位置的后备耕地资源，如北京市、天津市、浙江省等地，这些地区本来地力丰沃，有较多的耕地资源可供利用。但由于这些地区的经济发展和城市化进程加快，当地的后备耕地资源已经被充分开发利用，几乎没有剩余的耕地可供补充。第二，一些过去被认为耕地资源丰富的地区，如黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区、甘肃省、宁夏回族自治区等地，这些地区的耕地后备资源也接近枯竭，农业发展相对滞后，耕地面积逐渐减少，无法满足日益增长的农业生产需求。第三，由于后备耕地资源的不足，跨地区间的耕地占补平衡受到了限制。部分地区为解决这个问题，通过国家交易平台出售补充耕地指标。然而，由于耕地资源的稀缺性，这种跨区域的指标交易往往只是暂时性地解决问题，无法从根本上解决耕地占补平衡的问题。再加上近年来部分出售补充耕地指标的地方表示，由于耕地资源稀缺，未来将不再进行这种“放血式”的跨区域指标交易，这意味着耕地占补平衡的难度将进一步增加。

3 加强我国耕地资源保护的对策

3.1 缓解建设用地与耕地保护的矛盾

为了缓解建设用地对耕地保护造成的压力，从国土空间利用的角度出发，需要引导各类空间的合理布局［8］。政府应科学划定“三区三线”，严格保护与合理利用自然资源，在确保区域内耕地资源数量、质量及生态品质稳定的前提下，进一步加强耕地保护，防止耕地面积减少，保持耕地的基本稳定。针对建设用地供需矛盾特别突出的地区，应加大土地节约集约利用力度，推行土地多元利用和集约利用，尽量减少对耕地的占用。还要提前预留出重点项目建设用地和城市化进程中可开发的弹性空间，通过国土空间规划和指标管控，坚守18 亿亩耕地红线。此外，相关部门要在开展城镇建设用地集约利用评价基础上，开展城镇内部存量建设用地挖潜，对批而未供、闲置土地进行再开发、再利用，对低效用地采取城镇集聚开发、退二优二改造提升、退二进三腾笼换鸟、城市更新、矿地利用等方法提高集约化水平和经济产值，在控增量、定边界的空间管控下，一定程度上化解建设用地与耕地保护的矛盾。

3.2 化解生态建设与耕地保护的矛盾

为了保护优质的耕地和生态环境，相关部门应制定科学合理的土地利用规划和管理措施。例如，在对“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、滩涂、湿地等进行开发之前，相关部门应对环境影响和生态风险进行评估，并采取合理的耕地占补平衡措施，确保开发活动不会导致耕地减少。此外，各地政府要在生态建设与耕地保护之间找到平衡点，通过加强土地利用规划，合理划定生态保护红线和耕地保护红线，推进生态补偿机制，推动农业生产方式转变，在保护好生态环境的同时保护好耕地资源，从而实现经济发展和生态环境保护的双赢。

3.3 平衡补充耕地的数量和质量

为解决补充耕地数量、质量难平衡的问题，各地政府可从以下几点入手。第一，各地政府要综合考虑灌溉条件、交通设施等因素，选择适宜的地块进行耕地补充，确保新增耕地具备良好的灌溉条件和交通设施，以降低撂荒风险。第二，各地政府要注重补充耕地的质量，避免新开垦的耕地质量低于原有耕地，通过科学耕作和精细化管理，提高农业生产效率，从而提高耕地的产出能力。第三，各地政府应加强土地整治工作，通过土地复垦和农田水利设施建设，提高新增耕地的质量和利用率。通过平衡补充耕地的数量和质量，保障粮食安全和农业可持续发展。

3.4 完善激励政策和机制

第一，在当前的耕地资源保护政策中，虽然以法律和行政手段开展耕地资源保护占主导地位，但政府仍需要设立针对耕地数量保护、耕地质量提升、生态保护等多元化目标的激励政策，鼓励农民积极参与耕地资源保护。第二，各地政府应建立健全耕地资源保护补偿机制，如可以为农业从业者提供税费优惠，以减轻他们的负担，并补偿他们因保护耕地而损失的经济利益。第三，相关部门可通过委托代建、以奖代补、先建后补等土地整治模式，鼓励社会资本、新型农业主体、农民等自愿积极参与土地整治项目建设，并增加耕地后期管护资金，明确资金使用主体、范围、流程、管理等，真正提高社会资本、新型农业主体、农民等参与耕地资源保护的积极性。

3.5 加强耕地土壤污染治理

第一，政府应建立全国统一的耕地土壤污染监测网络，定期对耕地进行监测和评估，及时掌握土壤污染状况，重点关注重金属、农药残留等对人体健康有害的污染物。第二，政府应制定并完善耕地土壤污染防治法律法规，明确相关责任部门和责任人，建立健全耕地土壤污染治理的政策体系，加大对污染源的排放控制力度，减少耕地土壤污染的源头。第三，政府应鼓励农民发展有机农业和生态农业，推广合理施肥技术和农作物轮作制度，提高土壤养分的利用效率，减少农药和化肥的使用，减少农业面源污染，促进耕地土壤自我修复。

3.6 实施差别化的耕地占补平衡政策

在耕地保护的新要求下，严格限制省域内耕地占补平衡的政策已经难以持续。因此，政府应进一步放宽省域内耕地占补平衡的限制，部分地区在行政区域内实在难以实现耕地总量动态平衡的，允许跨区域在更大范围内开展耕地占补平衡，实现耕地在全国范围内的统筹平衡，并建立全国统一的补充耕地指标交易平台，供需双方可以在平台上自由对接，实现耕地占补平衡。针对不同类型的项目，政府可以实施差别化的耕地占补平衡政策。例如，城市和村镇规划范围内的建设项目主要受益于地方，可以由地方自行实现耕地占补平衡。而国家重点布局的线性工程、能源、军事项目等，这些项目的耕地占补平衡应由国家统筹，相关的占补平衡费用可以规定由国家、地方和建设用地单位共同承担。

3.7 耕作层土壤剥离再利用

耕作层土壤是农业生产的重要基础，长期形成的耕作层土壤是不可再生的宝贵资源。然而，目前的法律和行政规章对于建设占用耕地后的耕作层土壤剥离再利用没有明确的硬性要求和奖惩措施，导致各地推进这项工作的力度有所不同，因此有必要从国家层面对此做出规定。第一，政府应该明确法律对耕作层土壤剥离再利用的规定，将“可以要求”改为“必须要求”，以坚决推动耕作层土壤剥离再利用的实施。第二，对于建设占用耕地的项目，相关部门需要制订耕作层土壤剥离再利用的具体实施方案，并在规划设计和实施过程中尽量与耕地开发同步进行，确保耕作层的剥离、运输、储存和再利用能够得到统筹协调。第三，耕作层土壤剥离再利用需要具备一定的技术要求，因此必须进行统一组织，并由专人进行管理。第四，相关部门应该根据不同等级的耕地赋予耕作层剥离再利用不同的价格，以限制建设用地占用耕地时的过度自由选择，从而加强对耕地资源的保护。

4 结束语

新时期耕地资源保护是一项重要的工作，需要政府、社会和农民共同努力。在以后的耕地资源保护工作中，应该注重耕地数量和质量的双重要求，严格执法，系统推进，实施永续利用等重大措施，加大对耕地资源保护的支持力度，制定更加严格的耕地资源保护制度和法律法规，健全完善有效的耕地占补平衡制度，严格控制非农用地占用耕地的行为，更好地保护耕地资源，促进土地资源的可持续利用和生态环境的可持续发展。