对土地资源紧约束背景下工业项目“标准地”改革的思考——以柳州市为例

◎ 张 裕

为高质量做好工业项目用地自然资源要素保障，广西创新工业项目供地模式，扎实推进工业项目用地“标准地”改革。2019 年，广西以柳州市为试点，开展工业项目“标准地”改革，集成“标准地+区域评估”“标准地+代办制”“标准地+承诺制”等多项改革，实现了工业项目“带标准出让”“交地即发证”“拿地即开工”的目标，走出了一条对标准、优服务、促发展的新发展道路。目前，柳州市本级完成工业项目“标准地”供应191 宗，面积共计约930 公顷，涉及土地价款约225 741 万元，实现新增工业项目均按照“标准地”模式出让，即带地均税收、产出强度等多项标准出让。工业项目“标准地”的推行，提高了工业项目用地的节约集约利用水平，助推了行政审批制度改革工作，对于优化营商环境、减少企业投资项目审批环节和审批时间等具有积极的作用，极大地助力了工业高质量发展。

笔者以柳州市为例，通过对该市工业项目“标准地”试点的开展情况、实施效果等进行总结，梳理工业项目“标准地”改革试点的做法与经验，提出完善工业项目“标准地”改革制度体系的建议，为进一步规范项目建设用地管理，促进土地资源节约集约高效利用，全面实行工业项目“标准地”改革提供实践经验。

一、柳州市工业项目“标准地”改革实践

（一）出台政策文件，提供操作指引

自工业项目“标准地”出让试点工作实施以来，柳州市根据《广西壮族自治区工业项目“标准地”试点方案》，指导各级针对工业项目“标准地”出让试点工作出台了一系列相关政策并逐级落实。2020 年1 月，柳州市人民政府印发了《柳州市推进工业项目“标准地”改革试点的实施意见》，在市区的6 个园区开展试点工作。

通过出台系列文件，为试点工作的具体实施提供了操作指引。各城区（新区）随后出台了该辖区的实施细则或方案，2020 年市本级已全面推行新增工业用地均以工业项目“标准地”方式出让。同时出台《柳州市工业园区建设项目“拿地即开工”工作方案》《柳州市工程建设项目施工许可阶段并联办理工作机制的实施方案》《柳州市贯彻落实广西政务服务容缺受理制度工作方案》等一系列配套制度方案。

（二）优化控制指标，提升土地利用效益

根据相关规定，结合地区实际、行业特点和调研成果，通过多部门联合论证，柳州市明确了12 类产业的容积率、固定资产投资强度、能耗标准、环境标准、地均税收、产出强度等控制指标标准。根据原《广西壮族自治区建设用地控制指标（修订稿）》（2015 年版）中的规定，综合类产业园区入园工业项目自治区级的地均税收不低于75 万元/公顷，产出强度原则上不低于2 800 万元/公顷。为促进工业用地的节约集约，柳州市所拟定的标准均高于现行国家及原广西标准，其中地均税收、产出强度、固定资产投资强度分别比《广西壮族自治区建设用地控制指标（修订稿）》（2015 年版）提高了30%、45%、40%。同时建立了指标动态调整机制，柳州市园区办负责适时修订指标体系。柳州市各城区政府（新区管理委员会）参照该市新增工业项目“标准地”控制性指标，根据产业准入、功能区划和相关区域等的评估要求，适当提高标准，建立符合当地实际、切实可行的新增工业项目“标准地”的投资、产出、地均税收等控制性指标体系，并实行动态调整。2019年11月，柳州市第一宗工业项目“标准地”挂牌成交，其中项目用地地均税收、产出强度比当时的自治区标准高出约50%和60%。

（三）多措精准减负，力促企业增效

1.区域评估，政府“买单”

在开发区、工业园区等重点区域，统一由各城区政府、新区管理委员会牵头组织对区域内压覆重要矿产资源、环境影响评价、水土保持方案、节能评价、地质灾害危险性评估、地震安全性评价、气候可行性论证、水资源论证、考古调查勘探和文物影响评估等事项进行深入调研，实行区域评估。通过政府统一“买单”，降低了企业的时间、经济成本。目前各试点园区（开发区）已完成大部分区域评估工作。

2.改革审批制度，主动靠前服务

一是推行“项目申报、前置预审、容缺受理、告知承诺、并联审批、全程监管”等审批新模式。工业项目在签订土地使用权有偿合同后，一次性取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，有效破解项目建设时间长、流程多、办证难的问题，项目备案到施工许可审批的时长从120天压缩到28.5天。

二是推行“一窗受理、集成服务”。实行统一窗口受理、统一编码分发、统一办理出件、统一监督管理的“一号通”运行管理模式。各审批阶段均采取“一份办事指南、一张申请表单、一套申请材料、完成多项审批”的方式。

三是精简审批材料。以出让方式取得的国有建设用地在办理建设用地规划许可证时，原需提供的建设用地规划许可证申请表、成效确认书、土地出让合同、总平面图和项目批准、核准或者备案文件等5 项申请材料，改为只需提供建设用地规划许可证申请表和项目批准、核准或者备案文件2 项，材料精简了60%。土地受让人在签订完土地出让合同后，持建设用地规划许可证申请表和项目备案文件即可领取建设用地规划许可证。

同时，通过下放工矿仓储用地供地方案拟定和规划用地许可证核发工作，实现了企业不出城区即可完成用地规划许可手续办理，极大地提高了工业项目用地的审批效率。目前市本级已有35 个工业项目实行“拿地即开工”审批模式，为进一步助力企业发展“加速度”打下了坚实的基础。

3.减免多项费用，为企业减负

实现“多审合一”“多测合一”“多图合一”，降低施工图审查、地质勘察、土壤检测的中介机构费用，清理各类土地收益中的计提资金，取消自治区以下各级政府自定附加于工业项目用地上的各项计提资金。

4.豁免入园企业园区公共设施建设审批

入园企业项目在取得土地出让合同前，按照《园区建设项目“九通一平”管理办法》，由政府完成道路、雨水、污水、供水、电力、燃气、热力、通讯、广电的建设及场内土地平整工作。豁免入园企业场内土地平整和周边公共设施建设以及与“九通一平”相关的行政审批事项。

（四）准入联合论证，动态监管提效

实行“出让合同+投资监管”双向驱动。柳州市人民政府印发了《柳州市新增工业用地项目联合论证管理暂行办法》，由市工业和信息化局、市自然资源和规划局、市发展改革委、市科技局、市生态环境局、市住房城乡建设局等部门及城区政府组成论证组，从产业定位、发展规划、投资规模、产出强度、集约利用、节能环保、控制指标等方面提出综合论证意见。联合论证工作自项目提出申请7 个工作日内完成，联合论证意见将作为项目入园、区域评估、规划环评、土地招拍挂等方面的重要参考依据。

在与企业正式签订出让合同的同时，园区管理委员会与企业还需签订后期投资监管协议，除将各项标准、开竣工时间等事项列入监管协议外，还明确了竞得人在不能按期、按标准投产、达产时的违约责任和退出机制，进一步丰富和细化了有偿使用合同中的违约责任条款内容，强化了地方政府和园区管理部门的监管职责，形成适用性较强的工业项目“标准地”监管体系。此外，园区还对已出让地块进行动态追踪，核实实际情况，督促企业开工投产。

二、典型案例

（一）柳北区白露工业园

1.基本情况

2019 年11 月，柳州市第一宗工业项目“标准地”挂牌成交。该宗地位于柳北区白露片区A-1-4 地块，总面积为11.13 公顷。竞得人为广西十一冶朝晖装配式建筑有限公司，产业类型为装配式建筑产业，土地用途为工业（二类工业，装配式建筑产业）用地，土地使用年限为50 年。

2.出让条件

竞得人年上缴税金不低于150 万元/公顷，项目投产半年内达到规模以上企业标准（当年增值税发票营业额达到2 000 万元以上），单位产出强度年工业总产值不低于4 500万元/公顷，土地挂牌成交之日起1 年内建成项目并投产，竞得人须在成交现场与柳北区工业园区管理委员会签订投资监管协议作为国有建设用地出让合同附件，并由柳北区工业园区管理委员会监督落实。

3.成效亮点

作为广西第一宗工业项目“标准地”项目，广西十一冶朝晖装配式建筑有限公司装配式PC预制构件生产项目于2019 年11 月1 日摘牌。成交地块出让时明确了具体标准，包括投资强度、产出强度、地均税收及环保要求等。和以往的工业项目相比，该宗工业项目“标准地”地均税收较自治区标准提高了约50%，产出强度较自治区标准提高了60%。

该项目是柳州市重点引进的装配式建筑产业示范项目，项目总投资6.7 亿元，全部建成后，PC 预制构件设计年产能达25 万立方米，全部达产后年销售收入80 536 万元，年平均净利润14 136 万元。目前该项目一期主厂房的建设已经全部完成，自动生产线、钢筋生产线设备、固定生产线固定模台已进场安装完毕，现已投产运营。

4.经验做法

柳州市各部门按各自职责指导城区政府和新区管理委员会做好区域评估工作，企业评价评估事项能免则免；有条件的园区从项目入园起提供审批服务，推行“拿地即开工”模式；及时制定配套政策，加快构建工业项目“标准地”制度体系。

（二）柳江区新兴工业园

1.基本情况

柳江区新兴工业园区范围内的工业项目用地严格按照《柳州市新增工业项目“标准地”控制性指标（试行）》执行，以智能家电产业项目为例，该项目位于柳石路东片区E 地块，规划用地面积8.13 公顷，竞得人为广西高而美节能科技有限公司（广东高而美制冷设备有限公司），土地用途为工业（二类工业，电器机械及器材制造业）用地，土地使用年限为50 年。

2.出让条件

项目自土地挂牌成交之日起18 个月内建成并投产；项目固定资产投资强度不低于4 050 万元/公顷；项目投产后，年工业总产值不低于6 150 万元/公顷；项目投产后，年上缴税金（含减免税金）不低于180 万元/公顷；容积率不大于2.0 且不小于1.2，建筑系数不低于42%；竞得人须在成交后与柳州市柳江区经济开发区管理委员会签订投资建设监管协议作为国有建设用地使用权出让合同附件，由柳州市柳江区经济开发区管理委员会监督落实。

3.成效亮点

项目建成投产后，预计3 年后可实现年产值约3 亿元，上缴税收约1 200 万元；5 年后可实现年产值约5 亿元。项目自2021 年9 月投产以来，截至2022 年5 月，生产智能空气源热泵热水器、采暖机、烘干机、模块冷水机等智能家电产品142 万台，产值约4 500 万元，缴纳税收约120 万元。

4.经验做法

城区政府和新区管理委员会作为工业项目“标准地”试点工作具体实施的主体，按照市级标准执行，强化地均税收、投入产出强度等指标的引导作用，实现每宗工业项目用地“带标准出让”。

三、存在的问题

（一）政策支撑体系不健全

工业项目“标准地”政策与各地实际结合不够充分，差异化政策引导不足，未体现出分区引导管控和主体功能分区的节约集约差别化管理；土地复合利用支持政策不明确，土地综合利用效益不高；激励约束政策不健全，政府、企业节地积极性不高，缺乏与奖惩挂钩的考评机制。

（二）控制性指标难设定

控制性指标设定相对固化，市场联动性不强，建筑容积率和投资强度普遍偏低，部分企业厂房配套面积过大，土地资源浪费现象较为突出；企业税收、产能标准、达产年限和建筑密度等指标存在“一刀切”现象，未根据行业建设需求和市场环境做动态调整。

（三）项目用地审批耗时长

工业项目从立项、选址、用地报批到落地开工建设，审批部门涉及发展改革、工业和信息化、财政、自然资源和规划等主管部门，申报材料复杂。从企业全生命周期来看，用地审批时间较长，在一定程度上阻碍了园区产业发展。在区域评估方面，区域统一评估涉及10 多项评估评价事项，涉及的部门多、标准多，工作进度参差不齐，难以同步。

（四）后期监管处置难度大

在后期管理过程中，由于缺少监管实施细则，工业项目用地供后监管缺乏有效的法律效力，且园区管理委员会没有执法权，因此对合同约定的投入产出、开工时限、建设进度、规划指标等约束力不强。联合监管合力尚未形成，缺乏执法部门牵头，部门联动监管机制缺失。对出让后未达标的企业，监管处罚措施相对单一，主要以退地为主，操作性不强，执行难度大，违规后难以实行处罚，导致低效利用土地现象发生。

四、建 议

（一）把握政策方向，适度增加灵活性

园区可根据实际情况自行增加个别条款，前期投资框架协议和后期监管协议关键内容尽量一致；监管协议以奖励为主，加大对达产企业的奖励力度，调动企业积极性；加强对企业项目总平面图和单体设计的指导，对于一次性或规定时限内通过的可给予适当奖励，帮助企业快速推进各项工作，做到“拿地即开工”。

（二）动态调整控制指标，增强企业投资信心

建立动态控制指标评估机制，分行业分周期制订控制指标，指标设置结合市场变化适度灵活，可采用区间值。根据每年的市场环境和行业动态，可由工业和信息化主管部门牵头做好年度行业经济指标动态评估，以便确定合理考核标准。建立重点培育产业特殊申请机制，给予园区一定灵活处理空间，以便于引进中间环节企业形成产业链。重点培育产业可放宽产出年限限制，特殊市场环境下允许企业提出延期申请。不同园区新兴行业可设立培育期，由园区管理委员会根据行业特点和企业信用等级灵活确定达产年限。

（三）创新改革思路，全面开发新模式

在落实区域评估、审批报建、全程监管改革机制的同时，探索“带产业”供应、控制指标分层次分规模、达产复核动态评估、全生命周期信息化管理、优化退出机制、增加激励措施等创新思路，引领“出让合同+监管协议+标准地”改革新模式。

（四）强化监管责任，建立供后动态巡查机制

针对后期监管，可成立监管联动小组，确定联动处罚机制。土地供应链关联部门应积极配合监管工作。针对未达标企业，可组织进行动态综合评估后再确定处理结果。针对低效闲置土地试点收回，尤其是“僵尸企业”闲置土地，可将闲置土地处置办法和工业项目“标准地”后期监管办法结合使用。同时要督促园区大力盘活存量，增加有效供应。