新中国成立以来基层社会治理的范式变迁与主要启示

魏和平 万广远

（1.山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100；2.山东大学 历史文化学院，山东 济南 250100）

“治理”概念原属于政治学和公共管理领域。在我国，“治理”概念作为学术研究对象始于20世纪90年代后期。但是，从对我国悠久历史传统和现代治理体系的分析来看，“治理”有其特殊的意蕴和内涵。我国今天的国家治理体系，是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。［1］（P5）习近平总书记这一表述充分说明基层社会治理是多元主体共同参与的共治行为，为基层社会治理重心下移、触角前移提供了启发和思考。具体而言，基层社会治理要构建一个从单向领导到多元主体参与的动态发展过程。经过长期的探索，我国基层社会治理发生了深刻变化，取得了令人瞩目的成就，充分展现出中国式现代化引领基层社会治理的担当与作为。

一、基层社会治理的范式变迁

库恩意义上的“范式”作为科学哲学的重要理论范畴，是集研究态度、研究视角、研究方法、研究路径等要素于一体的系统的有机整合。［2］随着时代的进步，基层社会治理的研究范式也在不断地创新。学术界以“阶段划分”标准剖析新中国成立以来的社会治理过程，主要有“三阶段论”“四阶段论”“五阶段论”之别，其中，尤以“三阶段论”最具代表性。例如，何增元认为，我国社会治理经历了控制范式阶段、管理范式阶段和治理范式阶段的转变。［3］这一划分意在强调社会治理实质上是一个连续性和阶段性相统一的过程，同时也很好地解释了我国基层社会治理的阶段性特征，具有较强的学理阐释价值。本文在整合吸取专家学者思想精华的基础上，提出自己的判断和鉴别，将新中国成立以来我国基层社会治理范式划分为三个阶段。

（一）政社合一：全面管控范式（1949～1978）

新中国成立以后，面对复杂的国内外形势和旧中国留下的一盘散沙的社会局面，为了尽快地“摸清家底”、重建秩序、稳固政权，建立了严格计划、政社合一的管控模式。在国民经济快速恢复和计划经济建设的过程中，新中国逐步建立了人民公社、单位制、街居制和户籍管理制度。

早在民主革命时期，中国共产党就注重发挥“组织动员”的政治优势。新中国成立以后，随着“改造旧社会，建设新中国”步伐的加快，严密的组织体系与强大的领导力保证成为基层社会组织化建设的内生动力。1954年，为加强城市中街道居民的组织和工作，人大常委会以法律的形式肯定了我国城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用，标志着“街居制”正式成型。在城市，单位是最主要的社会组织载体。以党政机关和企事业单位为抓手，将从业人员逐步组织起来，“单位制”的整合管理职能得以发挥；对于没有单位的一般居民——无业人员、失业人员、自由职业者，则通过“革命”的方式改造旧组织体系（如保甲制），采取“街居制”管理体制。自此，我国城乡社会治理大体形成了“街居制—单位制”的社会治理模式。1958年版《户口登记条例》主张实行严格的户籍制度，明确人口流动应严格遵循出具手续证明的规定。在农村，通过变革农村生产方式，引导农民走集体化、合作化发展道路，人民公社是最主要的社会组织形式。截止到1958年10月底，全国农村基本上都建立了人民公社，从而使得农村集体所有制进入到一个更高的状态，并一直延续到20世纪80年代初期。人民公社确立了从相对分散到高度集中的基本思路，从实际效果来看，它在组织生产生活的同时达到管理基层社会的目的，体现出政权组织和社会管理组织合二为一的鲜明特点。

总体而言，新中国成立以后，中国共产党基本完成了基层社会结构和生态的革命性改造。从1957年到改革开放之前，经历了以“阶级斗争为纲”和“文化大革命”的混乱，基层社会治理的管控模式一直未改变，使我国社会主义建设没有达到预期的成就，这是极为深刻的历史教训。

（二）调适变革：社会管理范式（1978～2012）

改革开放在推动经济体制转变的同时，也相应地引起了我国与之相配套的行政体制的转变，政府的管理权力也随之开始下放。在农村，随着家庭联产承包责任制的全面落实和城镇单位制的日渐瓦解，社会流动日趋加速，为适应经济社会发展的需要，基层社会治理领域的“管控”开始放松，并逐步向“管理”过渡。这一重大转变极大地解放了农村社会生产力、调动了农民的生产积极性，人民公社在失去赖以生存的经济根基后开始逐步解体。

改革开放使二元户籍制度逐渐被打破，城市化发展、市场化改革推动资源配置方式进一步转变，经济发展政策的重点由公平向效率转向，“体制内”的优势被削弱。在城市，居民委员会、街道办事处的职能和机构于1980年重新恢复。1986年，为满足居民需求和实现社会管理功能，首次引入“社区”概念，自此揭开了我国在城市中开展社区服务、社区建设工作的序幕。城乡改革引发了经济领域的变革，而蕴含其中的市场化改革对国家治理能力又提出了新的要求，因此，在实现社会和谐稳定的基础上，基层社会治理的规范化和科学化也就自然而然地成为新的改革目标。2004年，党的十六届四中全会首次将“社会管理”概念纳入工作文件，标志着我国基层社会治理实现由全面管控向社会管理的范式转型。党的十七大报告，适应新形势，明确新要求，从构建和谐社会的高度强调要充分发挥基层组织在维护稳定、促进和谐中的重要作用。党的十八大报告，系统提出以“四个加快”构建中国特色社会管理体系，首次鲜明提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的重要战略思想。党的十八大报告，首次把“法治保障”作为社会管理的重要前提条件纳入到社会管理体制中来，并将“社会管理格局”改为“社会管理体制”，表述更加准确，内涵更加丰富；同时，强调社会管理的重点在于充分发挥群众参与社会治理的积极性、主动性和创造性，实施从“单位人”向“社区人”的过渡转化。农村基层自治和城市基层自治加强，“强政府”与“弱社会”的格局逐渐被打破，党的执政理念也随之发生了根本性变化。

总体上，1978～2012年，传统社会管控模式下的人民公社制、单位制逐渐退出历史舞台，基层社会在不断调适中变革发展，社会力量不断增大。“去组织化”浪潮解除了集体的约束，释放了人们的积极性，城乡人口流动频繁，户籍管理制度破冰，一系列切实有效的举措极大地增强了经济社会发展活力。

（三）协同共治：社会治理范式（2012年至今）

党的十八大以来，党和政府充分研判人民群众主体化、个性化、多元化的价值观特征，采用多主体参与且具有创新性的治理手段来实现社会服务与社会事业的繁荣发展、促进人的全面发展，通过以“协同共治”为要求和特征的社会治理来达成党的基层建设和政治发展的新要求。

党的十八届三中全会首次提出“社会治理”概念，表明我国开始积极探索现代国家治理模式，而“推进国家治理体系和治理能力的现代化”也由此成为全面深化改革的总目标。“社会治理”概念首次在党的正式文件中提出，这也标志着基层社会的治理主体、治理客体、治理目标和治理理念发生了根本转变。“治理”和“管理”一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。［4］（P123）基层社会治理属于系统性工程，要把握国情民生，将治理重心下沉到城乡社区，注重解决突出问题和矛盾，构建符合基层社会治理的总体目标和新时代发展的长远目标。党的十九大报告突出社会主义新时代的伟大特征，旨在“打造共建共治共享的社会治理格局”。党中央针对群众诉求多元化、社会问题复杂化、治理体系不完善、群众自治不成熟等问题对症下药，对基层社会治理的理念、方法、手段和制度进行新的谋划，“协同共治”的治理范式得以全面展开和深入实践。2019年4月，习近平总书记在全国民政工作会议中指出，要“聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责”［5］。党的十九届四中全会提出，完善群众直接或间接参与基层社会治理的制度化渠道。此后，我国基层社会治理方向逐渐明晰，成为治国理政的重要组成部分，协同共治的理念在此过程中不断深化，其实效也不断提升。

二、基层社会治理的内涵演进

根据不同时期党和国家工作任务和社会主要矛盾的变化，我国基层社会治理在继承中不断延续，具有深刻的内在逻辑性。纵观我国基层社会治理的发展变化，实际上走过了一条“唤醒自主性”“重建公共性”“培育合作性”的内涵演进道路。

（一）唤醒自主性：基层社会治理的逻辑前提

自主性作为一种状态和过程，伴随着人类社会从传统走向现代，并根植于社会发展各个领域。基层社会治理领域的自主性，强调基层社会主体摆脱各种内在、外在的束缚与限制，实现基层社会全方位的治理成效。对于具有自主状态的基层社会主体而言，其能够极大地转换角色、实现利益、施展能力。

新中国成立后，面临着重建国家的重要任务，通过各种制度、组织和方式覆盖城乡社会的各领域和角落，以达到改造社会、重组基层和动员人民群众的目标。在国家的方针政策和领导人的讲话中，几乎没有将“社会”作为一个独立的领域予以关注。例如，党的八大作出了关于经济建设、政治建设、文化建设、外交方面的重大决策，而社会建设则处于“边际”状态。1957～1978年，高度“组织化”的“管控”模式掩盖了基层社会治理的自主性。［6］

十一届三中全会的胜利召开，标志着我国基层社会的自主性逐渐复苏，同时也推动着社会自主性不断成长、壮大。从国家层面来看，中国共产党领导方式变革、市场经济改革、私人产权恢复等有力措施为推进城乡基层社会改革和自主性的形成与发展提供了空间，而如何更好地提供公共产品和公共服务以满足人民群众的需要，以及化解和处理社会矛盾纠纷、突出经济建设的中心地位、凸显基层社会治理由“管”向“治”的自主性特征，就成了深化改革过程中必须面对和解决的问题。因此，以经济体制改革方式为主的经济型国家治理模式需要通过国家力量和社会力量的协同作用来加强基层社会治理。

总的来看，改革开放之后，基层社会逐渐从政治束缚中摆脱出来，国家与社会的职能开始分离，社会成员的自主性不断増强，社会参与主体多种多样。基层社会的自主性经历了从沉睡到唤醒、从弱小到强大的成长过程，同时在基层社会各领域中得到展现。

（二）重建公共性：基层社会治理的逻辑支撑

公共性是基层社会治理必须面对的根本性论题。中国社会治理体系中的众多价值理念都关涉公共性的价值诉求。在中华优秀传统文化中，公共性以其特有的方式表现出来。“里仁为美”“致良知”“天下为公”等，表达的都是超脱于“小我”的公共性。［7］反观西方社会，其往往表现为以公民个体为中心的狭隘本位状态，社会治理的公共性取向受到抑制，基层社会治理无法实现真正的融合共治。

对我国基层社会治理的公共性诉求的探索和发展，自新中国成立至今已取得重大成就。改革开放之初，党和国家努力推动植根于自主自立环境下的自主权践行方式的高速发展。1982年，《中华人民共和国宪法》明确规定设立乡政府，基层社会治理政社必须分开。1984年，通过废除人民公社体制，在全国范围内展开乡、镇政府的建设工作，不断满足基层社会的公共性需求。这一系列措施标志着“还政于民”、重建基层治理公共性取得实质性进展。党的十八大以来，基层社会治理强调国家与社会在基层治理行动中的统一性，而不是基层治理主体间的对立性关系，重在构建“一核多元、融合共治”的治理格局，谋求“共建共治共享”的治理图景。［8］“统一”而非“对立”的公共性取向是人类存在形态演进的必然结果，进而体现为拥有共同命运、追求公共利益的公共性价值追求。因此，“共建共治共享”的治理图景，既明确了人类从个体本位向类本位必然迈进的方向性，亦指向了主体精神、行动过程与价值目标的动态统一。

重建基层社会治理公共性的核心在于“参与”，即通过对话、协商、行动来达成共识，从而有效应对基层治理“失范”，提升基层社会治理的实效。改革开放以来，公共性作为基层社会多元主体共生共处的重要基础，其重建工作主要通过制度、法律等形式表现出来。

（三）培育合作性：基层社会治理的逻辑旨归

合作性培育的社会条件是相对成熟的市民社会以及后现代社会的来临。基层社会治理方式的变革已经成为理论和实践中亟须重视的问题。党的二十大提出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”成为当前国家建设第一阶段的任务。由此可见，现阶段的基层社会治理工作已经从早期的重建公共性，逐渐提升至对培育合作性的关注。合作性培育，强调平等地位和权利共享，是一种多元主体通过合作互动方式开展的基层社会治理。合作性培育要求多元主体打破公私领域的绝对界限，并基于同一公共利益相互信任、开展合作，共同开展基层社会治理。

随着我国小康社会的全面建成、社会治理多元主体的纵深发展、城市人口规模的增长以及国家对城镇化的大力推进，基层社会显而易见地成了培育合作性的重要场域。合作性培育，内含基层社会治理，更多地着眼于公共领域的“合作共治”。首先，“合作共治”是实现基层社会治理的必要前提。合作治理理论的突出特点是共同参与、共同安排和共同主事，强调多个治理主体之间的合作与协商。通过“合作共治”，不仅可以推动公众提高自我服务和自治的能力，而且能够巩固公众对政府的信任程度，提升基层社会科学化、法制化水平。其次，合作治理强调服务型政府建设，培育基层协同共治的核心元素，顺应治理模式向合作治理转变的趋势。应当看到，合作治理在实现资源调配、发展基层民主、促进知识共享、化解社会矛盾等方面均有用武之地和精彩表现。在合作治理理论框架下，多元主体代表着各自不同的利益需求，最大限度地发挥着各自的治理功能。最后，“合作共治”实现了对西方“不可治理性”疑难问题的超越，成为基层社会治理不可或缺的重要内容。新形势下，基层社会治理需要正视不足、找准方向、协调路径，加快推进行政体制改革，下放部分政府职权，划定合作治理的领域和范围，达成政府治理与自治理之间的动态平衡，在体制机制、创新动力、监督管理等方面充分体现“合作共治”的认可度和公信力。

三、新时代基层社会治理的主要启示

随着中国特色社会主义进入新时代，基层社会治理在治理主体参与、治理方式转变、治理规律探寻等方面渐趋成熟，为世界各国特别是发展中国家加强和改进基层社会治理提供了有益借鉴，为构建基层社会治理新格局提供了路径方向和重要启示。

（一）坚持党建引领：健全基层党建在基层社会治理中的顶层设计

加强和创新基层社会治理，在党的领导下建立一支党性原则强、担当实干、作风硬朗的基层党组织队伍，完善多元主体“复合型”治理架构下的权责与制度渠道，对于加强党对基层社会治理的顶层设计意义重大。在实际工作中，基层党组织要及时回应群众利益关切，有效化解基层社会矛盾，为基层社会治理在脱贫攻坚、扫黑除恶、综合治理、乡村振兴等方面积极做贡献，着眼解决人民群众最关心最直接、最现实的问题，为推进基层社会治理提供领导保障，创造和谐、安全、稳定的社会环境。

一是深化牵头引领。基层党组织是基层党群联系的关键纽带。深化基层党组织的牵头引领作用，抓规范化建设，夯实战斗堡垒作用，是基层社会治理始终沿着正确方向发展的根本保证。充分发挥基层党组织覆盖面宽、联系党员群众广的优势，整体规划政府、市场及社会三者的功能定位，厘清组织多重性与多元主体联动机制缺失的关联，统筹协调基层社会治理的法治化、智能化及科学化水准，构筑好基层社会治理“桥头堡”，不断提升基层党组织的基层事务决策能力和公共服务探索水平。二是净化党风政风。严抓基层党组织作风建设，以最严格的标准、最严厉的措施正风肃纪。全党上下要切实筑牢党要管党的制度墙，以自我革命的精神不断跨越新的“娄山关”“腊子口”，探索和开辟出一条具有中国特色的反腐新路子。党的作风建设的发条越拧越紧，全体共产党员进一步牢记全党的初心使命，带动和促进党风政风向好向善。腐败治理、作风建设、扫黑除恶、脱贫攻坚、乡村振兴，无不体现习近平总书记对党风、政风、民风、社风关系的新论断、新发展。三是强化机制保障，推动基层党建与基层社会治理有机衔接、常态长效。落实基层（社区）工作负面清单，将基层组织从勤开会、迎考核、搞检查中脱离出来，更多地向溯本源、培活力、抓治理引导，把基层社会治理变成广大人民群众参与的生动实践。厚植基层社会治理底蕴，增强主体治理意识，以党的执政能力建设和先进性建设推动社会改革发展，并融铸于基层实践，不断开创基层社会治理新局面。

（二）优化治理理念：夯实以人民为中心的基层社会治理制度支撑

基层社会治理是关系人民群众有序政治参与的基本诉求。加强和创新基层社会治理的长远之计和固本之策在于坚持以人民为中心。以人民为中心的价值导向体现在基层社会治理层面，就是要坚持人民立场、人民位置、人民幸福和人民主体的政治方向、价值取向和目标导向。

一是以服务人民为根本宗旨。基层社会治理，归根结底，出发点源自人民，落脚点为了人民，是对广大人民群众的服务和治理。在“执政为民”理念指导下，新中国成立以来的基层社会治理不断畅通人民群众利益表达渠道，目的在于增强基层人民群众的向心力和凝聚力。例如，2005年，中共中央推行农村税费改革，为减轻农民负担、加大农业生产发展力度，采取“种田不交税”“种粮有补贴”的政策。党的十九大以来，乡村振兴战略中“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体方略成为基层社会治理的总要求。相应地，“打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共享共治的治理格局”成为基层社会治理的目标。二是以人民群众为主体力量。坚持共建共治共享原则，尊重人民主体地位和首创精神，让全体基层人民群众参与治理，广泛凝聚共识、整合资源，营造和谐、平等的政治生态环境，使治理成效惠及全体人民。因此，创新社会治理需要全心全意依靠人民群众来推进任何一项改革，包括推进社会治理改革、社会体制改革。［9］基层社会治理关系人民群众的切身利益，是落实人民当家作主、检验党的人民立场的试金石。三是以切实增进人民群众的参与感、获得感、幸福感、安全感为根本标准构建基层社会治理新格局，倾听人民呼声、回应人民期待，夯实以人民为中心的基层社会治理制度支撑，切实把为人民服务做细做实。

（三）规范治理秩序：“三治融合”加快构建基层社会治理多元格局

坚持和完善“三治融合”的社会治理制度，加快构建基层社会治理多元格局，是适应社会主要矛盾转化、防范化解重大风险挑战的迫切需要。具体而言，自治可以彰显基层社会治理的强劲动力，激发基层人民群众自我教育、自我管理、自我服务的实现，法治和德治都要靠自治去落实、实施；法治能体现基层社会治理的根本宗旨，是依法治国的必然要求，自治、德治必须在法治框架之下进行；德治引导基层社会治理行稳致远，要以道德标准、乡约民俗等良好社会规范来引导人们自觉遵守，以德治教化支撑自治、法治。自治是“谁来治理”，法治是“依何治理”，德治是“如何治理”，将这三方面的作用发挥好，相互促进，更好地融合到基层社会治理中，切实保障基层治理良序环境，维护好民众的合法权益。

一是以自治激发基层人民群众参与社会治理的主动性、积极性、创造性和社会认同感。树牢底线意识，构建合理平台，吸引全民自治参与。在基层党组织和基层委员会的指导下成立基层理事会，理事会成员按照规章制度从村民中选举产生，力求公平公正。通过这种自治平台努力做到民事民议、民事民办、民事民管，方便基层人民群众参与村事、议论政事、评价时事、解决难事，有效提高基层社会治理水平，增强基层人民群众责任意识、参与意识、监督意识。此外，自治型基层社会治理能够有效地化解基层矛盾，增进基层和谐，解决基层社会发展不平衡、不充分问题，减少上访率，提高人民满意度。发挥基层自治更加阳光、透明和充满活力的特点和优势，推进基层社会治理不断推陈出新。二是以法治保障基层社会治理必须在宪法和法律的框架下进行，不偏离轨道。“法律是准绳，任何时候都必须遵守。”［10］法律的公平公正不仅能保障人民群众的根本权益，而且对构建法治国家、法治社会和廉洁政府有最高的约束效力。这就要求政府以法治思维、法治方法发挥基层治理之长，破解基层发展之困。基层领导干部将法律条文、法制观念、法治精神贯穿于基层社会治理，引导社会成员养成依法办事、依规办事的习惯。基层群众要不断增强法律意识，养成法律维权、循法而行的自觉意识。基层执法人员要提高执法能力和水平，明确自身职责和权益，不断创新监管方式。三是以德治为基层社会治理凝聚起强大的精神力量。“法安天下，德润人心”，中华民族五千年的悠久发展历史中，道德对于净化社会风气、促进人际和谐、维护社会稳定的作用不可或缺。我们要努力以德治激发基层善治之为，发挥道德铸魂、促行和化人的先导性作用。通过传播中华优秀传统文化——家国情怀、乡约民俗、孝道文化——积极培育和践行社会主义核心价值观，将其渗透到人民群众的日常生活之中。评选基层先进示范点（村社、街道、乡镇），树立优秀基层榜样示范作用。培养爱国、爱家、爱基层的新时代人民群众，充分发挥德治“润物细无声”的柔性力量，让人们自觉遵守践行。

（四）应用现代科技：建立健全大数据精准辅助提升基层社会治理效能

新时代的基层社会治理现代化，不仅体现在加强党建引领、优化治理理念、完善社会秩序等方面，也体现在人文科技支撑方面。当前，应用现代科技作为基层社会治理的主要内容，在疫情防控中表现突出。无接触智能防控系统、无接触智能预检分诊、远程教学、会议APP等互联网、人工智能、大数据等现代技术手段的运用也为基层社会治理提供了重要技术支撑。

一是营造安全的网络环境。互联网技术的飞速发展，深刻地改变和影响着人民群众的生产生活环境。人们的思想信念、价值取向直接受到网络信息的影响和制约，营造安全清朗的网络环境刻不容缓。建立网络综合治理体系、法治体系，营造风清气正、积极向上的清朗网络生态，以对人民负责的态度为基层社会治理打造坚实的网络屏障。二是要依托“互联网+”等技术手段为基层社会治理提供技术支撑。通过构建线上与线下融合，推进基层社会治理在理念、制度、方式方法上的创新。依托“互联网+政务服务”提高基层公共服务信息化水平，把公共服务信息化作为为群众服务的“必修课”，推动城乡、市县、村镇等基层部门之间信息共享、业务互通，真正掌握察民情、汇民智、解民忧的本领，牢固树立为民服务的观念和意识，构建面向人民群众的一体化、专门化在线公共服务体系，使“最多跑一次，一次跑一地”成为常态。三是以大数据技术推进智慧社区建设。以乡村振兴为契机，搭建智慧治理平台，创新智慧治理模式，开展智慧治理试点，逐步实现服务项目、资源、信息的多平台交互和多终端同步，建立社区治理新场景，推动社区治理提质增效。结合农村电商的逐步完善和发展，整合网络信息资源，健全城乡公共服务综合信息平台功能，积极帮助基层人民群众排忧解难，促进互联网技术与基层脱贫攻坚、扫黑除恶等深度融合，着力解决服务群众“最后一公里”问题，探索互动式、网络化、开放性的基层社会治理新模式。