铁路企业内部审计中服务项目招标中的风险识别及措施——以某公司服务项目招标审计为例

蔚 军 中国铁路西安局集团有限公司

随着我国经济的高质量发展，国有企业作为中国特色社会主义经济发展的重要组成部分和实现形式，采购成本的控制是国有企业规范经营、提升效益的重要环节，随着精细化、专业化分工，顺应经营管理的需要，企业的部分工作项目采取业务外包方式，以降低企业成本、达到提高企业效率的目的，随着外包的项目不断增加，招标环节风险防控也是至关重要。这就要求审计部门应提高对业务外包的招标环节的重点关注，不但要对合规性、合法性审查，还要风险控制角度提出合理化建议，在防范风险和提高效益方面发挥作用。

一、业务外包的招标主要存在的问题

有些企业业务外包采购环节管理松懈，出现了一些管理漏洞，不法分子借着业务外包的名义出现了违规违纪行为，更有甚者可能会出现“小金库”现象。对于业务外包的招标环节的检查主要有以下五个方面的问题。

(一)招标最高限价(标底)的存在的主要问题

招标人可以自行决定是否设置招标最高限价(标底)，设置最高限价的必须在招标文件中明确，因此最高限价直接影响着最终投标价格，最高限价计算方法的合理性是主要问题的根源，有无分项明细调研、比对分析，是否合理预算招标最高限价。招标采用最低投标价法，设置标底的，合理估算成本来判断是否明显低于成本价；采用综合评估法设置最高限价的招标时，最高限价对中标价影响很大，获取前期价格调研资料，参考国家或本地区、行业和近年来同类业务的分项数据，研判分项报价的合理性，对不合理的预算价格对应的分项数据必然不合理。

(二)招标文件的编制存在的主要问题

招标文件是招投标过程中最重要的文件，招标文件的完整性、合规性、实质和合理性等关系到招标活动的成败，因此，招标文件编制的审核是主要风险环节。招标文件是否依据行业特点或项目进行编制，准入资格(包括法人、自然人资质)是否纳入投标人资格条件，资格条件和评分是否对履行合同的能力，包括具备专业、技术资格和能力，资金、设备和其他物质设施状况，组织管理能力，经验、信誉和相应的从业人员等条件合理设定，但是不能设定不合理的资格、技术、商务等方面条件限制或排斥潜在供应商。

(三)资信资料方面存在的主要问题

资质及信用信息是企业生存发展的基础，是企业进行经济活动的通行证，招标人是否按照投标文件的要求真实提供的资料，通过工商信息、“信用中国”等信息平台查阅投标人信息，检查有无责令停业、财产被接管或冻结、破产等状况或认定的失信被执行人，或者其他违法失信行为记录，有无同一控制的股东或实际控制人、或者投标人之间其他关联关系。

(四)评审过程主要存在的问题

对于招标人和投标人，评标是整个招投标过程的核心位置，尤其是评标委员会的评标专家工作环节。下面主要从形式评审、资格评审、响应性评审详、细评审分四个方面分析存在的主要问题。

1.形式评审

通过从形式审查对投标文件检查签字盖章和营业执照是否一致，投标文件格式是否符合要求，核对评标报告对形式评审是否正确。

2.资格评审

按照招标文件对营业执照的范围、业绩要求、财务状况、信誉要求、其他要求是否符合资格评审的要求，核对评标报告对资格评审是否正确。

3.响应性评审

按照招标文件对投保报价、投标内容、服务期限、质量标准、投标有效期、投标保证金、权利义务、服务等评审情况，核对评标报告对响应性评审结果是否正确。

4.详细评审

对照招标文件规定的评标标准和方法，核实分值构成、评标基准价、评标价的偏差率计算等是否客观、公正，计分是否准确。

(五)评审结果存在的主要问题

评标结束后是否在指定平台发布中标公告，是否按要求在公告期满无异议后向中标人发出中标通知书。是否在约定的时间内订立合同，检查合同与中标结果一致性，有无订立背离合同实质性内容的协议。

二、服务项目招标审计方法运用——以某公司服务招标审计为例

某集团公司审计部按照2022年审计工作计划，对所属某公司2021年经营业绩开展审计。通过对某公司审前调查，对主要业务分类梳理，成本支出中专用线铁路机车牵引服务费用占比重较大。其中铁路机车牵引的驾驶人员资格是许可制度，向国家铁路局申请铁路机车车辆驾驶资格。

审计组通过对该公司财务部、经营部的数据等资料收集了解到，2020年5月、12月、2021年1月，该公司分别进行了甲、乙、丙三条专用线铁路机车牵引服务项目招标，招标文件明确了投标最高限价，评标方法采用综合评估法，中标单位均为A公司。中标金额分别为： 180万元/年服务费、260万元/年服务费、260万元/年服务费。甲、乙、丙三条专用线机车牵引服务项目，服务期分别是：2020年7月1日至2021年6月30日、2021年1月1日至2023年12月31日、2021年2月1日至2023年1月31日。

(一)对招标文件的最高限价合理性检查

该公司的乙、丙两个项目前期调研资料报告费用组成：前期与A公司签订《甲铁路专用线机车服务合同》全年使用服务费180万元，另加进站作业费83万元，小计263万元。乙、丙两个项目招标文件公布的最高投标限价263万元，评标办法中评标基准价计算方法采用有效投标报价的算术平均值，通过计算评标基准价的偏差率确定价格得分。乙专用线铁路机车牵引服务项目投标报价分别是A公司260万元、B公司261万元、C公司262万元、D公司258万元；丙专用线铁路机车牵引服务项目投标报价分别是A公司260万元、B公司261万元、C公司262万元、E公司190万元、F公司224万元、G公司198万元。两个项目的招标中A、B、C三家公司报价低于且接近最高投标限价，最终中标单位为A公司。

三个项目在同一地域、同一作业事项、同一家公司提供的机车服务费用差异较大，经对招标最高投标限价资料深入检查，《甲专用线机车服务合同》中明确约定A公司“保证牵引机车技术状态良好，保证机车符合铁路专用线运用条件，负责机车的日常保养、三项设备检修、辅修、小修、中修和大修费用”，但进站作业增加费用表中有小修18万元、辅修15万元、维护5万元等均在《甲专用线机车服务合同》内包括，存在部分费用重复计算，所以增加进站作业费83万元依据不足。说明该公司对机车牵引服务费投标限价前期调研不充分，没有对服务费构成明细进行对比、审核，未有效控制最高投标限价，两个项目的中标金额260万元接近最高投标限价的，造成未能有效控制牵引服务成本。

(二)对招标文件的编制内容检查

招投标法明确要求招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。通过招投标过程资料以及工商信息从以下三方面对招标文件的编制适用性进行检查：

1.中标单位作业人员能力

招标文件中项目规模“有效资格证的机车驾驶员不少于7人，用于……专用线调车作业和取送车作业”，因此三个项目合计需要21名有效资格证的机车驾驶员。中标单位A公司工商信息显示人员规模小于10人，2018年、2019年度财务报告社保信息1人，2020年度财务报告社保信息3人，投标文件所列拟参与本项目人员机车驾驶证员本单位无一人，所在单位均为B公司或其他单位人员；而且在乙、丙两个项目投标所列拟参与本项目机车驾驶人员中都有“张**”“赵**”两人，不能满足每个项目招标文件项目规模的要求。存在机车驾驶员人数不能满足需要。

2.中标单位机车使用能力

A公司提供的甲、乙、丙专用线铁路机车牵引服务3台铁路机车分别是DF12-***2、DF4B-***7、DF4B-***3。分别是租赁X公司、Y公司、Z公司，A公司投标文件财务报表显示固定资产原值168万元，明显没有自有铁路机车，存在机车使用方面能力不足。

3.营业执照经营登机范围

乙、丙铁路机车牵引服务招标服务期间都为36个月，服务期限分别是2021年1月1日至2023年12月31日、2021年2月1日至2023年1月31日。但查阅A公司工商登记信息发现：A公司2019年4月26日经营范围变更，增加了机车牵引服务的经营项目；2021年2月25日经营范围再次变更，营业执照不再登记铁路机车租赁、机车牵引服务的经营项目，存在合同存续期间履行能力等不足。

综上所述，A公司在驾驶员人数、机车方面能力、合同存续期间履行能力等不足，但能连续中标三个项目，主要原因招标文件中未根据机车牵引服务项目特点履行合同所必需的机车和机车驾驶员两项重要指标提出要求，招标文件对投标人资格审查的标准、对项目设备的技术要求、实质性要求和条件不明确，也未要求提供 “近年财务状况表”“正在服务和新承接的项目情况表”等基础资料，致使该招标文件不能选出经济实力强、履约能力好的公司。

(三)投标人资信检查

通过集团公司钉钉软件中钉钉企典里“通过法人名称搜索”“企典供应链”等功能查询工商在案公司、供应链上下游企业工商信息，结合投标资料，查看投标公司详情：

1.投标人工商登记详情查询

经对投标公司工商信息通过法人名称搜索查询，发现A公司监事王**持股40%、且为B公司法定代表人持股比例60%； A公司法定代表李**为B公司机车驾驶员； A公司在乙、丙项目投标资料提供的拟参与本项目人员驾驶员7人中分别有5人、4人驾驶证显示，所在单位为B公司。

上述事项说明两家公司有同一股东或监事王**，是存在关联关系的企业，且该同一股东或监事王**对A公司法定代表人李**有管理关系，且两家公司都对拟参与本项目机车驾驶员有管理关系。因此，王**对A公司和B公司均有控制、管理或重大影响关系，存在同一控股或管理的不同单位，同时参加了甲、乙、丙车站铁路机车牵引服务项目投标且中标。

2.投标资料资信内容真实性检查

A公司和B公司有同一股东或监事王**，是存在关联关系的企业，投标人在投标文件中的投标函中声明“所递交的投标文件及有关资料内容真实和准确”，发现A公司、B公司投标文件中资格审查资料表中“投标人关联企业情况”均未填写相互关联关系，此项资料未真实填写。存在相互串通投标的可能，评委在对投标人资信资料审核把关不严。

(四)初步评审过程的检查

通过对招投标资料的形式评审、响应性评审等资料检查，发现存在以下问题：

投标人C公司分别参加了甲、乙、丙项目招标。甲项目招标文件要求经营范围必须包含铁路机车牵引服务的相关业务，但该单位营业执照中经营范围无铁路机车租赁、牵引服务的相关业务；拟参与本项目人员乘务员在甲项目投标文件未列示人员机车驾驶证，在乙、丙项目投标文件7人机车驾驶证显示所在单位为**段、**站等单位，本单位无一人；招标文件合同条款及格式的安全责任中对发生事故及铁路治安事件，由责任方负责具体实施和承担经济损失，但该公司注册资金伍拾万元(财务报告、自有机车证明等其他资料未提供)，C公司不符合招标文件要求且对安全、违约等责任履约能力不足，但在形式评审、响应性评审中审查结果合格，进入了详细评审。

投标人D公司参加了乙项目投标，但营业执照中经营范围无铁路机车牵引服务的相关业务，且拟参与本项目人员7人中仅提供4人机车驾驶证，不能满足招标文件项目规模“有效资格证的机车乘务员不少于7人”的要求，但在形式评审、响应性评审中审查结果合格，进入详细评审。

投标人E公司参加了丙项目招标，营业执照中经营范围无铁路机车牵引的相关业务，拟参与本项目人员7人中仅4人具备有效的机车驾驶证，其余3人提供的旧版学习司机证，仅年检至2018年，2019年后未年检是无效的机车驾驶证，不能满足项目招标文件项目规模“有效资格证的机车乘务员不少于7人”的要求，但在形式评审、响应性评审中审查结果合格，进入详细评审。

以上项目的招标，甲项目投标单位分别是A、B、C三家公司投标，存在两家公司有关联关系，剩余一家公司不具备投标资格。乙项目投标单位分别是A、B、C、D四家公司单位投标，存在两家单位有关联关系，其余两家单位履约能力不足或不能满足项目招标文件项目规模“有效资格证的机车乘务员不少于7人”的要求。丙项目投标单位分别是A、B、C、E、F、G六家公司投标，存在两家公司有关联关系，有两家公司履约能力不足或不能满足项目招标文件项目规模“有效资格证的机车乘务员不少于7人”的要求。

综上所述，在三个项目的招标中评标委员会的评标专家均未严格把关，导致条件不满足要求或未实质性相应招标文件的均进入详细评审。

(五)详细评审过程检查

招标文件明确综合评标法中类似业绩12分，具备一个类似业绩得基本分4分，每增加一项业绩加4分，经对详细评审过程的加分检查发现，A公司在乙、丙项目投标文件中近年完成的类似项目业绩中的业绩三“**劳务协议”是和铁路机车牵引服务无关的劳务协议，但在评标中5位评审专家均作为类似项目业绩加4分，导致A公司在中标候选人排名第一，通过矫正加分，A公司排名第二。

上述说明评标专家在详细评审中未严格按照招标文件规定的评标标准，客观、公正地对投标文件提出评审计分，造成实际排名非第一的单位中标，存在严重的经营风险。

三、采购服务的风险的防控措施

(一)完善采购服务管理制度

因为采购服务项目是非法定招标项目，目前采购招标活动缺少相关法律规章的约束，在经营活动中，缺少制度的约束，很难保证采购公开、公正的进行，将会对企业的服务质量、成本控制产生较大影响，因此国有企业必须就采购服务事项制定切合实际、操作性强的相关内控制度，建立采购管理制度，对供应商的基础资格审查，如经营范围、财务状况等纳入制度条款中；建立责任追究、供应商评价等管理制度，有效规范采购管理、落实责任。

(二)充分调研合理确定招标最高限价

对服务采购预算分项明细进行调研，参考国家、行业和同类业务的分项明细数据，参考比对分析然后将分项数据加总计算，例如机车牵引服务报价应以国铁集团文件标准，机车租赁按3 050元/台/日的上下浮动20%计算，机车乘务员劳务费以行业内平均工资或本单位平均工资计算，采用最高限价招标的，根据预算合理确定最高投标限价，并经审核后实施，对于预算的调研和审核岗位配备专业人员，应作为不相容岗位管理，达到互相监督的效果。

(三)加强招标重点环节管控

1.招标文件的编制要切实可行

国有企业应当安排专业人员编制或审核招标文件，抓住业务重点，根据不同需求合理确定对投标人资格审查标准对行政许可的准入资格必须纳入投标人资格条件，具有履行合同的能力，包括具备专业、技术资格和能力，资金、设备和其他物质设施状况，经验、信誉和相应的从业人员，有依法缴纳税收和社保资金的良好记录，能体现企业经济实力的基础资料如：“近年财务状况表”“正在服务和新承接的项目情况表”“同类项目业绩”等，必须要求提供，明确说明对投标人资格审查的标准、技术要求、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款真正评出经济实力强、履约能力好的公司。最大限度地公开采购信息，鼓励制造商(或所有人)直接参与采购，减少中间代理(租赁)成本。

2.加强招标资信审核力度

在招标资格审查中，利用天眼查、“信用中国”等软件或信息平台查阅投标人信息，查询工商在案公司、供应链上下游企业工商信息，并对投标人的股东、监事、高管进行查阅，存在关联企业要核对其他资料深入查询，结合其他资料对比，核实企业实际控制人，是否单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目招标，这是为了禁止投标人相互串通投标或者投标人之间为谋求中标采取的其他联合行动。

3.评审过程的复核

评标委员会通过对投标、形式评审、响应性评审等资料包括详细评审的计分复核，依照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件出具评审意见。

(四)加强采购管理人员队伍建设

采购成本的控制影响着国有企业的经济效益，采购管理是结合生产经营业务全流程，一项专业性很强的工作，单独设置专业的采购部门很有必要，而且和业务部门(使用)作为不相容岗位管理。其次，配备专业的采购人员，重视采购人员的培训管理和奖惩机制，使采购部门、采购岗位职责明确，加大对采购人员监管力度，只有对采购管理有效监管，才能控制采购成本，提高企业经营效益。■